耕地提质改造存在问题及路径探索

张玉梁

(陕西省土地工程建设集团有限责任公司西北分公司，陕西 西安 710075)

随着中国城镇化不断推进，城市建设及城市经济发展对土地的需求不断增加，尤其是建设用地，但是建设用地的增加必然导致农用地(耕地)建设。在我国耕地保有量不低于1.2亿hm2的规定下，解决耕地减少的最根本解决办法就是耕地占补平衡，该制度最早提出于1999年实施的《土地管理法》。但在具体工作推进的过程中，出现了用劣质耕地补充优质耕地的做法，国家在经济发展的过程不断完善“占补平衡”，由原来只追求补充数量不断向补充质量转变。在2017年国务院印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中明确指出，在确保耕地数量的同时提高耕地质量。原国土资源部在《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》指出，要以数量为基础，产能为核心的占补新要求，这就对今后的占补平衡工作提出了新标准，提质改造耕地的新增粮食产能是今后耕地保护的重要举措，本文结合当前占补平衡中产能为核心的新要求，对当前耕地提质改造难点进行浅析，对今后开展此项工作进行路径进行初探，以期为今后高标准农田建设类项目、耕地提质改造类项目实施提供一定着力点。

1 耕地提质改造迫在眉睫

立足全国，耕地占补平衡后备资源锐减，重点项目落地建设用地指标需求大，但是后备补充来源少。2021年，自然资源部部署了在全国开展占补平衡后备资源调查工作，今后的占补平衡项目落地必须在属于后备资源的范围内实施。虽然初步数据显示，可用于占补平衡的后备资源还不少，但是在降雨量、坡度、生态保护等一系列因素的限制下，可用以占补平衡的后备资源相对较少。

随着国家对占补平衡政策的不断完善，耕地产能作为占补平衡指标交易的一项重点内容，各地就落实占补平衡此项工作不断出台相关办法，将占补平衡管理进一步明确，提出了以数量为基础、产能为核心新机制，通过“算大账”的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，构建数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，落实耕地占补数量、质量双平衡[1]。同时就落实产能途径进行了明确，农业农村部门通过高标准农田建设可实现产能提升，自然资源部门可通过耕地提质改造来实现产能补充。从当前耕地现状来看，我国的人均耕地少，耕地平均质量低，大部分以山地、旱地为主，耕地产量低，受自然因素影响较大，多为靠天吃饭田。加上部分耕地非粮化、非农化，造成耕地资源浪费，国家粮食安全态势严重。2022年，中央一号文件明确指出，占补平衡政策落实的过程中，要实现补充耕地产能与所占耕地相当，同时要求各地要加大中低产田改造力度，提升耕地地力等级[2]。由此可见，耕地地力等级提升迫在眉睫，也是今后耕地保护的重要内容。

2 当前提质改造项目遇到的问题

2.1 提质改造潜力小

提质改造的对象是耕地，而且主要是利用等级低、产率低的耕地，主要地类为旱地。近年各职能部门在推进高标准农田建设、土地整理的过程中，重点选择了水资源较好，地形地貌相对平坦的地块。因考虑到项目重叠或者重复上项目的因素，所以在项目地块选取的过程中要剔除近年来实施的相关类项目地块，致使当前可用以提质改造的地块多为水资源缺乏、地形地貌变化大的地块。而耕地提质改造的目标是为了提升耕地产能，灌溉保证率作为耕地产能测算的重要指标，权重占比较大，因此水资源的缺乏致使部分项目无法落地。同时，2021年12月1日起国家施行《地下水管理条例》，对开采地下水提出了更高的要求，项目落地过程中只能以地表径流、湖泊、水库作为水资源基本保障，但受自然因素影响，可用以耕地灌溉的水源无法得到保障，在项目实施的过程中无法达到预期目标，产能提升空间少或者几乎没有。

2.2 相关配套资金少

当前耕地提质改造项目资金主要有2大来源。政府财政配套。地方政府在制定农业发展计划中会配套部分资金，但亩均投资还是较少。如陕西省近几年实施的高标准农田，中省配套资金约1200元·667m-2，剩余资金根据项目实施方案应由地方配套，但地方配套资金大多数未能落实，即使有部分县区配套部分资金，但离相关要求还存在一定的差距。地方政府在落实项目过程中，仅按照中省配套资金落实工程量，致使项目设计标准低，仅完成部分田块平整与道路修筑工作，大部分未能真正实现产能提升，只是达到了种植相对便捷的目的；社会资本投入。社会资本投入的资金回笼主要是项目建设后产能指标的交易，按照部分地区3000元·667m-2·100kg-1的交易价格，即667m2地每提升1个等级，产能指标交易实现收益3000元，扣除相关税费及企业收益，每667m2投资可达到2500元。但在实际项目实施过程中，受水资源等因素的影响，企也投资力度不大。部分地块在设计过程中，对项目实施后产能预测算后认为不能实现产能提升，加之项目实施后，原地块权属不发生变化，企业不能通过后续经营实现投资回收，致使企业投资积极度不够。

2.3 项目落地的统筹性不够

在当前实施耕地提质改造中，仅仅结合地块实际情况进行设计，与项目所在地的村庄规划没有很好的衔接，而且部分地区多考虑单一项目落地，没有提前纳入土地整治整体规划。如“十二五”期间，各地都大力开展高标准农田建设，但受资金等因素的影响，亩均投资相对较低，设计标准不高，导致这部分旱地由于没有布置设施，没有得到相应的改造，耕地质量也没有得到实际的提高，但已作为高标准基本农田建设范围上图入库，不能列入耕地提质改造的范围[3]。

而且受地块权属影响，项目落地多以小地块实施，虽然项目设计将周边地块统一纳入，但农民在实际种植过程中，因种植种类的差异性，对相关设施设备的需求存在一定的差异性，使得项目推进过程中部分农民工作积极性不高，认为自身地块目前已满足种植要求，对项目落地需求不强。

2.4 项目运营后监管不到位

当前，国家各相关职能部门通过实施高标准农田建设、土地整理、水利配套等各类项目一定程度上增加了部分耕地产能，但是在项目后期运营中，监管不到位，没有配套相关维护资金，致使项目短期正常运营，随着时间推移，项目地块重新撂荒。撂荒的原因主要有2种，随着城镇化的加快，部分农村居民进城打工或者从事其他工作，农村实际常驻人员多为老弱病残，劳动力严重不足，造成农村耕地无劳力耕种撂荒；部分地块交通不便，离农村居民点较远，加之地块都为望天田，无水利设施或水利设施使用成本较高，产量低，农民种植积极性不高，从而造成耕地撂荒。

3 实施耕地提质改造路径探索

3.1 加大项目调研、摸清提质改造潜力

项目落地要充分考虑当地实际情况，做到因地制宜。所以项目前期摸排至关重要，要做深、做细、做实，统筹考虑项目落地。如项目区的水资源分布、道路便捷度、农民历年种植情况等。同时也要做好项目区地块农民上项目的意愿，以及项目地块权属情况、当前有关设施配套情况、耕作层情况等，对于基础设施建设的沟渠、道路等工程的布设，设计人员在征求意见过程中要充分吸收采纳当地农民提出的实用性和创造性建议[4]。提前向当地农民做好项目宣传，既为项目设计做好充分准备，也为后期项目建设获取农民支持做好基础。此外，积极了解项目区当地乡村振兴相关项目计划及情况，统筹考虑项目落地，确保项目社会、经济、生态效益三合一。

3.2 加大资金引入渠道

为确保项目高标准实施，要增加项目投资，这就需要在项目开设过程中拓宽资金渠道。地方政府要对项目做好预算投资，尽可能调动政府各部门相关资金，如自然资源、农业农村、发改、水利、扶贫等各部门均有乡村振兴、农田建设、水利建设等各类资金。将相关资金整合后提高项目亩均投资，从而实现高标准实施耕地提质改造项目。要充分做好整合的资金监管与使用，确保能做到专款专用。要引入社会资本，主要分为2个类别：专业从事土地整治类企业，该类型投资回报主要由项目实施后提升的产能交易实现。专业从事农业种植的企业或者农业合作社，该类企业通过流转农村集体土地，获得土地承包经营权后，自行组织产能提升，目的在于自身规模化经营效益最大化。要鼓励农村集体经济组织和农民自身投工投劳，从而降低提质改造项目资金成本。

3.3 统筹考虑项目规划，优化设计方案

在充分调研的基础上，要统筹考虑项目落地方案，争取将项目纳入本级国土空间规划，与村庄规划、当地的乡村振兴投资项目、农村居住环境改善等项目充分结合起来，尤其是纳入土地整治专项规划，将自然资源、农业农村、林业、水利、环保、发改等相关部门的同类项目进行统筹考虑，编制成系统而详细的项目规划。结合项目所在地自然条件、生态保护建设等实际情况，对项目整体布局、规模充分研判，确保项目实施真正实现提质改造。在项目地块具体设计过程中，要充分征求当地村民意见，项目设计方案要结合村民实际种地过程中相关设施需求、地块耕种需求进行优化，同时要切实考虑地块当前现状，如果涉及到土方推移、地块平整的一定要做好表土剥离及回用，另外，可以将周边建设用地占用耕地的耕作层进行表土剥离回用。在项目设计过程中充分考虑地块周边其他地块情况，对于可纳入土地开发的小块未利用地一并纳入项目区，项目完成后能实现部分新增耕地指标，指标交易预期收益全部纳入项目建设，既拓宽了项目资金来源，也增加了农民耕地。

3.4 加大项目后期监管

近年来，相关部门实施了土地整治、高标准农田建设、农田水利及耕地提质改造项目，项目竣工前几年运营总体来说相对较好，但随着时间推移，相关设施及设备的老化，维修成本不断增加，致使农民放弃部分原有设施，相关地块由水浇地转变为旱地或者部分地块转为旱地，重新变为望天田。有的地方介于上述情况，将无法各种的地块或者种植成本相对高的地块直接种植经济类果木，最终结果为耕地非粮化、非农化问题相当严重。所以项目后期管护是项目移交后的现实需求，也是国家推进土地长效利用机制的必然要求。加强摸底排查，对于已经撂荒或者水浇地变为旱地、水田变为水浇地的情况，严格按照农业农村部《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》有关要求做好整改工作；要制定管护制度、加强管护责任、建立奖惩制度。项目实施后及时完成项目变更数据更新，有条件的第一时间划入基本农田保护，后期管护中加快推进“田长制”，区县自然资源联合乡镇、村组成立监督小组，每年对土地管护情况进行评估，评估结果作为管护奖惩依据，必须做到奖惩分明，同时要在评估过程中发现管护存在的问题，及时纠正，确保土地质量不下降，坚决遏制土地“非农化”，严格管控“非粮化”；做好后期管护资金保障。项目业主在预算过程中安排后期管护资金，县区自然资源部门要申请耕地保护专项资金，联合乡镇、村组制定管护计划，提出明确管护要求，同时做好管护资金使用监督工作，将管护资金每年按时拨付与相关人员，用于耕地及设施的日常管护工作，同时可安排部分资金用于奖励管护工作做得较好的单位或个人；地方农业农村部门和自然资源部门，要统筹安排，做好后期管护人员基本技能培训，提升管护人员技能与责任心，从而使得项目使用周期长，效益大。

4 结语

土地是人类一切经济活动载体，而耕地是人类赖以生存的基本资源，耕地产能是粮食安全的基本保障。综上所述，耕地提质改造已迫在眉睫，也是我国近年耕地保护方面的重要举措。未来耕地保护要实现数量、质量及生态三效合一。本文结合现有耕地提质改造存在的问题，对其进行深刻的分析，就下一步开展耕地提质改造提出了部分建议，旨在为今后开展提质改造项目提供一定指引。