调整思维 走出执法协作困境

文 浮尘

成天一针见血，

自认快意恩仇。

苦心寻章摘句，

风雨中犹清醒。

所谓生民立命，

过眼便成浮尘。

文章若能济世，

应问悬壶之人。

协作内容

前文通过力量对比差异分析了执法部门在协作过程中遭遇的被动处境，隶属改革遗留问题，它的消化需要时间，但执法协作是以行业为主的改革方案急需解决的问题。因此，执法协作必然在遗留问题的影响下进行。比如：你们需要的协作，具体内容有哪些，能列个清单吗？这是一位领导在协作办法讨论时抛出的“灵魂拷问”。如果不知道，谈什么协作？如果知道而思考不深，拿出来也是贻笑大方。这里试举四方面内容。

办案协作

办案过程中，双方可围绕嫌疑线索移交（核实）、软件协作交互、行业信息通报、行政许可内容及技术鉴定、设备调用、支撑证据等方面开展协作。在行政强制的查封、扣押、代履行等方面，也可在场所、机械、设施、设备、人力等方面开展协作。

检查协作

分家前，行业检查和执法检查本为一体，一次检查结果可多渠道共享。改革后，执法信息来源渠道依然包括行业检查、通报等。因此，联合检查、行业检查、数据分析成果共享均可作为执法协作的重要组成部分。

普法协作

在一体化的法律设计中，行业部门与执法机构均有普法义务。充分利用行业宣传体系相对健全、预算资金相对宽裕的优势，开展联合普法，可有效提升普法集约化程度，提高普法覆盖面，节约社会资源。

其他协作

包括行政许可过程、事中事后监管、借用人员管理等。

总之，协作是全方位的系统工程，其中多数能实现互利共赢。当前，阻碍协作推进的主要原因，是双方的精力更多用于零和博弈，很少朝协同共赢的方向去思考。以办案协作为例，行业似乎付出较多，但执法也帮忙净化了环境，何况行业的这些付出，还可从许可协作和事中事后监管中得到补偿。再如检查协作、普法协作，都是一举两得、双方受益的事情，思维一转换，争议和计较就会减少很多。

谈判筹码

从共赢层面厘清问题，只是在谈判思路上找到了突破，分家时带来的“先天缺陷”，仍然没有解决。要在谈判中取得主动，必须分析“以小博大”的筹码，盘点可以团结的对象，才可能争取失衡补偿。

首要筹码 三定方案

合作博弈三条原则中，三定方案是基础，需要实际工作与支撑匹配，裁判员不偏不倚。在强弱对比明显的非对称博弈中，事先确定的标准，是对改革思路的最佳体现，是实质赋权的直接佐证，是合作谈判的首要筹码，也是必须坚守的基本底线。对此，应对策略是团结人事部门一起锁定三定方案，厘清改革主要思路，避免因混淆造成的一团浆糊，让谈判无据可依，被莫名带入对方的知识语境成就被动。

次要筹码 资源匹配

事权、财权、财力是行权的三要素。改革落地中的诸多困惑，主要集中在财力和事权不匹配。表现为上级要求越来越高，保障差距越拉越大，这可成为谈判的第二筹码。原因是外部补偿不能到位时，“对内挖潜”就名正言顺。主要理由是资源分配不均，行业分家时的“多吃多占”应在荣辱与共的集体语境中得到补偿（例如，行业与执法一体时，执法经费预算与行业预算一体，分家后，这部分费用并未随职能的剥离而“财随事走”，新成立的执法单位面临财政预算逐年压缩的困惑）。这里，最关键是让主管部门意识到，在法律一体化的语境中分离的改革，解决争议是持久而漫长的过程，过渡期间，让实力相对占优的一方承担更多，是最佳应对策略。第二筹码的团结对象是交通行政主管部门中的法规处（科、股），他们具有行业监督指导责任，与执法队伍一荣俱荣。

第三筹码 过程纠结

抛开改革思路、方案的问题不谈，改革后半篇的最大症结在于：改革思路不能一以贯之，造成“穿新鞋走老路”，耽误工作落地。按照改革设计最大限度维持行业完整性的方案，以行业为主的改革方案中，行政检查更多地应由行业以交通运输主管部门的名义实施（实际上，执法检查也只是行政检查的真子集），执法案件以流转型为主，执法机构仅负责案件办理。第三筹码的团结对象是行业主管部门中对应的业务处室，因其身负“双重角色”，最清楚改革后各方的承受能力和权力运作。

第四筹码 团结对象

目前，执法部门分担了原属于交通行政主管部门职责范围的工作，这一点应让主要领导、分管领导和部门领导尽快知悉。以省级执法为例，按照“整合分散在行业部门中的执法门类”的思路，本轮改革集中的是公路路政、水路运政、工程质监及水运领域执法。而基本建设程序、市场信用和行政许可执法，这类原来在省级交通运输主管部门的执法，未被划入综合执法改革内容。三定方案中，之所以要将“承担省级执法事项”的表述放在最后，实际上是以集中的四类执法事项作为定语，构建以剥离职能为中心的工作语境。这样一来，省级执法部门承担的建设程序、市场信用和行政许可执法，其实是在为行政权力集中后的省级主管部门分忧。

以上四种筹码是外部分析的结果，灵活用于协作谈判，可以排除额外干扰，聚焦最终目标，更好地争取工作主动。当然，这需要谈判智慧、工作制度和治理能力作为保障。

未来走势

谈判对象错位

按照“行政权力向行业主管部门集中、行政处罚向执法机构集中”的制度设计，行政权力和执法工作分家后，协作双方应为行政和执法，怎么谈协作的对象变成了行业和执法呢？其实，这才是协作争议的源头——谈判主体错位。行政权力集中，行业主管部门需要重新适应、归位。传统“以上级领导签字代替履职，以任务分解代替管理”的工作思路，在行政权力集中到行业主管部门后，已不合时宜。上级部门用好时势权力的基础，是从根源上取得下级的同意权力。因此，适应自上而下的改革，需要以上率下的切实行动。改变固定思维模式和既有工作方法，主动革自己的命，遇事多“下深水”，切实做大格局，才能在改革后以理服人，推动工作落地。

谈判最终出路

从一体化制度设计中强行分离的行业和执法，还在零和博弈的思路中斗法，其根源是主管部门丧失权威后未主动归位。错位的协作谈判造成双方聚焦于有限资源的零和博弈，“节流”的思路限制了“开源”的空间。要走出协作困境，除了需要两部门力同心外，还需要行业主管部门适时转换角色，主动参与，“下深水”示范。

例如，执法保障，特别是新机构资金保障的专项争取问题；行权事项目录、首次轻微违法承诺免罚范围问题；尽职免责内容落地和容错机制建设，以及改革中一些职责的留白由谁承担等问题，都不能停留在写一篇调研报告了事的认识上。主管部门“下深水”，更重要的意义在于，可以深入催生执法协作的内生动力，促成协作从“节流”向“开源”转变，从业内零和博弈向业间资源匹配转变，从而将队伍带向一个新的起点。

执法当自强

特别需要说明的是，协作谈判仅是权宜之计，执法机构必须向独立履职的方向努力，这是执法存在最为重要的价值，也是具备“独立人格”的必经之路。为此，纵横向的调研与沟通协作必须尽快提上议事日程；一些地方客观存在的、特定专业执法“跛脚”的问题，也必须引起足够重视；一些法定术语趋于宽泛、模糊的定义等，必须尽快明确；无论难度再大，开发全国统一的执法系统，必须持续推进……简而言之，执法自强需要面对的还有很多，路还特别漫长。

在涉及非对称态势的零和博弈中，牵头部门缺位时，“节流”“对抗”的思维占据了主导地位，错位的谈判双方对“开源”“双赢”的思考不够，造成协作嫌隙。执法协作在争议中较量，其主观原因是思维适应不了新的改革定位；客观原因是主管部门垂范不够，未能及时发现并消除的“模糊地带”，让争议有了发酵空间。这是职能型组织架构的缺点被放大的典型案例，深入总结这一情况，有利于为后期改革提供借鉴，这个咱们下篇再谈。