社会企业介入“农村养老服务链”的路径研究

李 静，朱兰兰

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

中国自21 世纪初迈入老龄化社会，社会老龄化程度日趋严峻，农村青壮年人口不断外流，致使农村空心化、空巢化。第七次全国人口普查数据显示，2020 年农村60 岁及以上老年人口占比23.81%、65岁及以上老年人口占比17.72%。

为积极应对农村老龄化危机，《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出“增加农村公共服务供给，提升农村养老服务能力，引导和撬动社会资本投入农村”，国家发改委等三部委则将2022 年建设一批“带动性强、经济社会效益俱佳的健康养老产业集群”作为重要工作目标。积极引导社会力量进入农村养老服务领域，将有效满足农村老人多样化的养老服务需求，推动城乡养老服务均等化与乡村振兴规划的实现。

1 农村地区社会化养老服务供需现状

农村地区社会化养老服务供给不足与农村社区居家养老服务需求旺盛之间存在矛盾。社区居家养老模式是中国最主要的养老方式，随着社会经济发展，核心家庭养老的经济供给能力提升，但现代家庭仍面临养老服务供给能力不足的困境［1］，尤其当老人迈入高龄与失能阶段，其对于养老服务资源的需求更加强烈［2］。老龄化危机加剧使社会化养老需求不断增加，而农村社会化养老供给严重不足。据民政部统计，2020 年，农村地区共有社区养老服务机构和设施20.8 万个，其中互助型社区养老服务设施13.3 万个［3］。同时，农村老人需要最迫切的上门看病、护理和康复治疗等医疗康复护理类服务存在供给不足与供需错位的问题，上门做家务、助餐、聊天解闷、代购、陪同就医等生活照料类服务的需求远超过服务供给［4］。政府购买养老服务不能满足老人的多样化需求。社会化养老服务供给不足、社区居家养老服务需求旺盛的不平衡催生了社会企业以社区为平台开展养老服务供给。

农村老人养老服务购买力较低，社会化养老服务企业缺乏进驻农村的动力。《2021 中国健康养老产业发展报告》显示，中国老年群体的消费能力处于中低水平，在未来较长时期内医疗保健和日常照护等刚需型养老服务仍是老年消费的主要领域［5］。以江苏省为例，其城乡居民基本养老保险基础养老金的最低标准为187 元/月，而传统涉老企业往往只关注养老产品和家政服务等领域，产品和服务价格较高，让农村老人难以负荷。市场投资者趋利性使其对高利润行业如老年房地产业、老年保健品业趋之若鹜：相反，利润微薄、刚需普惠的老年家政陪护、康复护理等服务却门可罗雀。

社会企业作为一种新的组织形式，是指经企业登记机关登记注册，以协助解决社会问题、改善社会治理、服务特殊群体或社区为宗旨和首要目标，以创新商业模式、市场化运作为主要手段，将盈利再投入自身业务、所在社区或公益事业，社会目标持续稳定的特定企业［6］。社会企业介于传统商业企业和非营利组织之间，倡导利用商业手段实现社会目标［7］。与商业企业相比，社会企业更侧重于创造社会价值而非追求经济利益，与慈善组织、非营利组织相比，社会企业具有一定的自我造血功能，并非完全依赖于慈善捐赠和政府补贴［8］。社会企业在创新农村养老服务供给、弥补政府养老服务不足、促进养老产业发展、激发银发市场活力等方面发挥不可替代的作用。

2 社会企业介入“养老服务链”的比较优势

2.1 社会企业具有经营性

社会企业是介于商业企业和非营利组织之间的一种特殊的社会组织。相较于非营利组织，社会企业在创造社会效益的同时，运用现代企业的管理方法培养专业人才、参与市场竞争，赚取利润用以贡献社会。社会企业能自主产出养老产品和服务，经营能力高于非营利组织，有利于简化“农村养老服务链”的中间节点，使养老资源直接服务于老年群体。

2.2 社会企业具有公益性

纯粹的商业组织在趋利性本能下以利润最大化为目标，投资选择更加倾向于经济利润较高的养老行业；而社会企业以提升社会整体福利为目标，必须承担一定的社会责任并实现特定的社会目标。一方面，社会企业出于公益性提供质优价廉的养老产品和服务，在一些利润微薄的养老行业中发挥关键作用。另一方面，社会企业的公益性质有利于其树立品牌效应，获得官方认证后可提升老年群体信赖度从而增强产品和服务黏性。

2.3 社会企业具有专业性

社会企业的专业性一方面体现在专业的经营管理模式，在企业目标、企业管理、生产服务、人才培养等方面实现了商业企业和非营利组织的相互融合。另一方面体现在养老产品服务和服务人员的专业性，将市场驱动与社会责任融合实现生产服务的创新，尤其在医疗照护、康复护理、老年辅具等领域。

因此将兼具经营性与公益性的社会企业引入农村养老的广阔市场中，一是可以发挥社会企业的经济属性，通过企业经营管理方法提升经营能力，获取经济利润，扩大经营规模，创新产品服务。二是能充分发挥社会企业的社会属性，在政府部门的引导与支持下，平衡养老产业结构，发展农村老年生活照料、康复护理等薄利行业，提供质优价廉的养老产品与服务，实现农村老人与社会企业的共赢。

3 社会企业介入“农村养老服务链”的困境

3.1 社会企业缺乏专门的法律制度和监督机制

目前在中国的法律中缺乏专门针对社会企业的管理条文，难以清晰界定社会企业的地位，其合法性受到质疑。社会企业相关规范均由各地出台，全国范围内缺乏标准化与规范化运行依据，且针对社会企业介入农村养老服务的指导性文件也尚未出台，社会企业只能申请注册成为民办非企业单位或是工商企业，而如果注册成为工商企业则不能享受税收等政策优惠，也没有向社会集资用以捐赠的权利，这使得社会企业在刚进入农村养老服务领域时就处于相对劣势的地位。此外，社会企业在市场运行中缺乏必要的监督机制和行业自律，社会企业发生“使命漂移”的负面事件时有发生，对于社会企业的评估、考核标准与监督主体尚未清晰，存在违背社会目标和损耗社会利益的风险。

3.2 社会企业缺乏身份认同

社会企业最早兴起于20 世纪80 年代的英国，属于舶来品，国内学者对于社会企业的研究在近几年才兴起，多数初创企业在刚注册成立时并没有“社会企业”这一选项，因此注册类型多为工商企业、民办非企业单位、社会组织、慈善团体等。在农村中鲜有听说过“社会企业”这一概念的老年人，因此社会企业在农村的品牌塑造难度较大。一方面，主流媒体对于社会企业的宣传力度不够，即使是年轻人对于社会企业的认识也只停留于字面意思，再加上近些年老人被诈骗的事件频发，使老年群体对“社会企业”这一陌生的服务主体难以信任。另一方面，社会企业在各地的认定标准不一致，并且只有少数地方出台了社会企业认定标准，政府部门对购买社会企业养老产品和服务持观望态度，难以享受相关政策优惠。同时，缺乏身份认同使社会企业难以跨区域开展经济活动，不利于社会企业品牌塑造。农村老人信任度和政府身份认同是社会企业介入社区养老服务的外在威胁。

3.3 社会企业持续发展能力不足

社会企业融资水平整体偏低，大部分社会企业处于缺乏资金、融资规模小和融资渠道单一的困境中，渴望获得社会投资，同时社会投资机构难以找到符合条件的投资对象，社会投资机构投资规模同样偏低。据统计，在中国社会企业中，融资总额在10万元以下的占23.9%，累计融资总额在11万～100万元的社会企业占39.4%，累计融资总额在101 万～1 000 万元的社会企业占28.3%，仅有6.8%的社会企业融资总额在1 001～10 000万元，而融资总额达10 001万元以上的社会企业仅占1.6%［12］。由于扎根于农村地区，社会企业专业人才匮乏，所吸纳的养老服务人员多为本地“4050”人员，服务人员专业技能与服务水平较低，社会企业专业人才的匮乏是社会企业发展壮大的局限。

4 社会企业嵌入“农村养老服务链”的优化路径

4.1 加强顶层设计：明确法律界定、强化科学监管

当前，学界对于社会企业是否会影响非营利组织的公信力与市场公平竞争的规则存在担忧。因此，亟需针对社会企业出台法律规范，既明确社会组织的合法性，使其获得广泛的社会认同，又规范社会企业的经营行为，确保其社会公益性质的稳定性。可以借鉴英国在《2004 年公司法》中专设“社区利益公司”专门章节的做法［13］，将社会企业作为新型企业形式编入《公司法》并增设专门章节明确社会企业管理规范，包含社会企业认定标准、企业性质、登记注册、组织架构、经营范围、享受优惠、筹融资管理、利润分配等法律与行业规范，促使社会企业有序运营并充分发挥其功能价值。明确社会企业监管主体，避免陷入民办非企业单位监管主体不明确的困境，将民政部门作为社会组织登记注册、经营监管的责任主体，强化监管力度。管理规范中要细化社会企业利润分配相关规定，以保障社会企业的公益服务宗旨。但在严峻的农村养老形式下，应进一步采取措施引导社会资本向农村社会企业的投资力度，因此，可借鉴英国做法将社会企业按经营业务、经营区域等标准划分为可分配利润和不可分配利润社会企业，并对可分配利润上限做出明确规定，允许在农村地区开展涉老服务的社会企业按规定取得利润，以此鼓励和支持社会企业介入“农村养老服务链”。

4.2 搭建智慧平台：社会企业集成服务

由政府部门整合现有平台、统一端口，搭建社会企业综合服务平台，信息化平台接受农村家庭养老服务需求，为农村老人提供多样化的服务选择，构建畅通的服务评价机制，将老人的服务需求派送至对应的社会企业以精准高效的完成服务。信息化平台对于注册老人进行信息管理与动态需求分析，帮助社会企业及时调整养老服务供给。老人在家中或线下服务中心向平台递交服务需求或选择服务提供者，进行服务需求上报和服务满意度评价。农村社区通过“场地置换服务”“搭建社会企业人才实训基地”的方式与社会企业开展合作，吸引社会企业入驻农村社区提供养老服务；符合条件的社会企业申请入驻平台后，在平台各模块开设线上服务窗口，并依托农村社区开设线下综合服务中心，培育专业服务人员；政府通过政策扶持、购买服务、提供孵化的形式支持社会企业开展农村社区居家养老服务，同时通过平台服务数据对社会企业进行日常监管。

4.3 强化政府扶持：加大政府购买力度、建立社企孵化库

鼓励引导社会力量进入农村养老产业是促进乡村振兴的重要举措［14］。各地政府部门应制订地方性社会企业援助计划，鼓励、孵化、培养、扶持一批创新型农村养老服务社会企业，打造养老服务社会企业集群，为社会企业规模化、区域化发展提供支持。政府购买服务是其推动“农村养老服务链”运行的主要方式，也是社会企业获取经济效益的重要来源，政府应加大农村养老服务的购买力度，明确政府购买养老服务清单，以项目制形式为社会企业介入农村养老服务供给提供空间。建立“城乡互补养老服务社会企业孵化库”，孵化培育一批优质并具备发展潜力的社会企业，引导城乡社会企业品牌化、规模化运作，以辐射农村地区社会企业发展，同时建立社企专业人才培养计划，通过岗位开发、技能培训、入职补贴、学历补贴、技能鉴定等方式鼓励创新人才与服务人才在农村社会企业就业，为社会企业介入“农村养老服务链”提供持久动力。

4.4 社会企业提升生命力：完善“社会企业+社会投资”生态圈

社会投资是指国内企事业单位、社会团体等为产生社会回报和财务回报而提供并使用资本进行投资的行为，社会投资者出于社会效益的考虑，往往愿意追求社会回报而接受较低的财务回报。采用“社会企业+社会投资”这一模式，一方面使农村社会企业获得社会投资机构的资金投入，从而解决融资水平低、融资渠道窄的问题，另一方面迫使社会企业将部分利润用于社会投资，从而完善社会投资生态圈，既推动社会企业发展，又践行社会企业的公益性质，有效降低社会企业使命漂移风险。

4.5 农村社区稳固阵地：创新社会企业嵌入式养老服务理念

农村社区为社会企业介入养老服务提供场域支持，以农村社区作为落脚点提供养老产品和服务更加贴合老人的生活习惯与实际需求。将社会企业融入农村社区中，打造社会企业嵌入式农村养老服务链，以“老年友好、原居养老”为理念，通过物业嵌入、服务嵌入、专业嵌入、功能嵌入，打造以社区为场域，以社企为核心，以政府、专业人才为主要增能点，实现由“设施投入”向“需求投入”转变。农村社区应主动放开场地以置换社会企业养老服务，定期召开“社区社企双选会”，将本社区养老服务需求向社会企业展示以吸引社会企业入驻，满足农村老人养老服务需求的同时社会企业也得以扩大发展规模。此外，社区应培育和组织专业社工人才进入农村社区实训并与社会企业合作开发创新性养老服务岗位，以吸纳年轻化、专业化养老服务人才队伍，保障养老服务精准有效供给。

4.6 集聚人才力量：建立人才智库，规范人才培育

当前农村养老服务链中社会企业仍存在增量、增能、增效的困境，社会企业模式的复制将有效实现社会企业的可持续性发展。要实现人才力量的汇集，涉老社会企业应与当地高校、研究机构、养老机构、公益组织等专业机构合作，联合成立“社会企业养老服务人才库”，借助已有人才资源建立共享型、项目制、公益型人才智库，将发展成熟的社会企业运作模式向农村试点推广。同时，组建社会企业行业协会，以规范化、程序化、标准化规章约束社会企业运营，定期开展人才培训与技能鉴定、技能竞赛，提升专业人才技能与待遇水平，使人才也能扎根于农村养老产业，实现人才、技术、产业升级。

相较于政府与商业企业，社会企业介入“农村养老服务链”具有经营性、公益性与专业性的比较优势，但与此同时也面临法律制度和监督机制缺乏、身份认同缺乏等外在局限与社会企业融资水平低、专业人才匮乏等内生性问题。加强顶层设计、搭建智慧平台、强化政府扶持、提升社会企业生命力、稳固农村社区阵地、集聚人才力量将不断优化社会企业介入“农村养老服务链”的路径，有效助推城乡养老服务均衡发展，助力乡村振兴。