主动应对与统一行动：中国抗疫经验对气候变化治理模式的借鉴价值

田金方 曹伟 薛瑞 单钰理

关键词：公共卫生危机；气候变化；治理模式；OxCGRT

摘 要：将公共卫生危机防控纳入气候变化应对的分析框架，论述了公共卫生危机防控对气候变化应对产生借鉴作用的可行性。基于“牛津新冠政府反应跟踪器”及谷歌趋势数据，以新冠疫情防控为例，围绕公众关注、政策严格程度以及风险预控等方面分析了公共卫生危机防控的有效途径。并借鉴公共卫生危机防控的经验路径，提出应对气候变化的治理模式。即，提升公众环境保护意识、提高政策严格程度以及健全风险预控机制。为应对气候变化提供新的治理视角，为推进多元主体合作共治提供经验性证据，是中国“绿水青山就是金山银山”生态理念的有益实践。

中图分类号：F203.9文献标识码：A文章编号：1001-2435（2022）06-0063-13

Active Response and Collective Action： The Implications of Pandemic Management in China for Climate Governance

TIAN Jin-fang1，CAO Wei2，XUE Rui3，SHAN Yu-li4 （1. Research Center for Statistics and Interdisciplinary Sciences，School of Statistics and Mathematics，Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China； 2. School of Urban and Regional Science，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai，China 3. Department of Applied Finance，Macquarie University，Sydney 2109，Australia； 4. School of Geography，Earth and Environmental Sciences，University of Birmingham，Birmingham，B15 2TT，United Kingdom）

Key words： public health crisis； climate change； governance pattern； OxCGRT

Abstract： Incorporating the prevention and control of the public health crisis into the analysis framework of climate change response，this paper discusses the feasibility of the prevention and control of the public health crisis enlightening climate change response. Based on the "Oxford Covid-19 Government Response Tracker" （OxCGRT） and Google Trends data，taking the prevention and control of the new crown epidemic as an example，it analyzes effective ways of preventing and controlling the public health crisis in terms of public concern，the strictness of the policy，and risk pre-control. After drawing lessons from the empirical path of the prevention and control of the public health crisis，this study proposes a governance model to deal with climate change，that is，raising the public's awareness of environmental protection，increasing the strictness of policies，and improving the risk pre-control mechanism. To provide a new governance perspective for promoting the cooperation and co-governance of multiple subjects，it is a useful practice of China's ecological concept of "green water and green mountains are golden mountains and silver mountains".

应对气候变化是当下摆在全人类面前的一个重要课题，然而国际社会就气候变化治理存在诸多分歧，究其原因，莫衷一是。尽管人们对于气候变化的关注和认知有助于气候变化政策的实施，能够改善本地区气候的脆弱性。1但是，目前全球公众的气候关注度总体处于较低水平并存在断层现象，2气候灾害严重地区的居民对气候变化的关注度较高，而在其他受影響较小地区的居民对气候变化的关注度较低。各国应对气候变化问题总体呈现后知后觉的态势，只有气候恶化到一定程度时才开始探索应对方案，出台相关政策，缺乏未雨绸缪的预防意识和完备健全的应急管理体系。不同国家在经济发展和应对气候变化之间所作的权衡存在差异。3一部分国家牺牲一定的经济发展速度来实现气候治理目标，一部分国家不愿放弃高能耗、高污染项目带来的经济增长，选择了“搭便车”的气候治理行为。4这种投机主义诱发利益冲突，降低了全球气候治理政策的有效性。因此，如何有效提升气候变化的应对能力，创新气候变化的治理途径成为目前世界各国面临的新挑战。

公共卫生危机同样是全球危机。非典、霍乱、甲型H1N1、黑死病、埃博拉、天花、新冠等病毒大流行导致的公共卫生危机不仅威胁了疫情范围内居民的身心健康，对当地的经济发展也产生了巨大冲击。2020年，新冠疫情以惊人的速度在全球范围内蔓延。在疫情冲击下，全球动荡不安，危机四伏。国际关系波诡云谲，经济社会发展不确定性增强。堪称“二战”以来最严重的全球性公共卫生危机，在某些方面与气候变化具有相似特征。5为有效应对新冠疫情，各国政府纷纷出台了一系列应对措施，其中包括线上教学、出行限制、禁止集会、佩戴口罩等干预方案，以切断病毒传染的途径。从应对气候变化的角度来看，一方面疫情促使人们反思和探究气候变化与病毒传播之间的关系，另一方面需要从此类公共危机的有效防控措施中汲取气候变化的治理经验。因此，本文以新冠疫情防控为例，论述公共卫生危机防控对气候变化的治理启示。

借鉴公共卫生危机防控措施来应对气候变化的可行性如何？以新冠为例，公共卫生危机的防控经验有哪些？应对气候变化能够借鉴怎样的治理措施？本文试图回答上述三个方面的问题。为此，本文的阐述思路是：首先，从公共卫生危机防控对气候变化应对产生启示的可行性出发，论述了公共卫生危机防控与气候变化应对的共通点与差异性；其次，采用牛津大学2020年3月推出的“牛津新冠政府反应跟踪器”及谷歌趋势数据，以新冠疫情为例，围绕公众意识、政策严格程度以及风险预控措施等分析了公共卫生危机防控成功经验；最后，借鉴公共卫生危机防控的经验路径，提出应对气候变化的治理模式，为优化应对气候变化制度设计与推进多元主体合作共治提供有益启示。

一、公共卫生危机与气候变化的共同点与差异性

（一）公共卫生危机与气候变化的共同点

1.始料未及的蔓延态势

部分公共卫生危机具有潜伏性、突发性和难以预见性。以新冠疫情为例，新型冠状病毒呈现潜伏期长且扩散动态不易被掌握的蔓延势头。1研究发现，新冠肺炎的潜伏期在95%置信水平下平均为7.76天，2潜伏期与发病初始阶段易被误判为日常流行性感冒。新型冠状病毒比以往冠状病毒具有更强传染性和更高的变异频率。新冠肺炎的发现和控制不及时，将导致感染病例数呈现指数增长，疫情防控难度升级。世界卫生组织报告表明，在2020年3月初至4月初的一个月时间内，新冠肺炎确诊病例数增加了10倍以上；3截至2021年12月29日，全球新冠确诊病例数已超过2.81亿，造成近540万人死亡。

与新冠疫情等公共卫生危机类似，气候变化问题也具有潜伏期长、危害性强的蔓延势头。一般而言，气候变化是一个长期且缓慢的过程，公众很难在其“潜伏期”内察觉到气候变化衍生的风险。诸如臭氧层空洞问题。平流层臭氧层平均厚度的安全边界为276DU，目前尚处于安全水平，但南极臭氧层空洞的出现表明，如今的臭氧层厚度已减少到阈值。4平流层臭氧浓度的减少导致地面紫外线辐射增强，增加人类罹患皮肤癌的风险，同时侵蚀陆地和海洋生态系统。此外，气候变化积累到一定程度可能引发澳洲火灾、印度洋海啸等紧急事故或极端天气风险，威胁到人们的生命安全与社会福祉。有预测数据表明，全球温度每升高2℃，全球热带气旋风速增加1%—10%。在风暴中心100 km范围内，平均降雨率约提高10%—15％。5气候灾害的蔓延势头严峻复杂，其裹挟的强危害性可见一斑。

2.不可逆转的危害后果

公共卫生危机一般存在不可逆转的危害后果。以新冠疫情为例，新型冠状病毒会给患者身体造成不可逆转的损伤，即便康复也有可能出现严重的后遗症。6新型冠状病毒在人体内影响的器官主要是肺部，部分患者在潜伏期过后会呈现急性呼吸综合征症状，极端情况下新冠肺炎可能恶化为肺器官衰竭、多器官功能障碍等危重疾病。SARS也会导致患者发生股骨头坏死、双肩坏死、肺部纤维化等严重后遗症，并可能导致患病者出现焦虑、抑郁等创伤后压力症状。SARS 幸存者在1年内无法康复，而康复一年后，约三分之一的患者出现持续性肺功能损害。与健康人群相比，SARS幸存者的健康状况明显较差。7

气候变化问题与新冠疫情存在相似的不可逆转危害。第一，人类活动与气候变化具有联动性。人类生态足迹逾越一定界限将对生态系统的恢复力产生严重影响，导致气候变化产生不可逆转的灾难性后果。上世纪70年代，人类便发现了生态赤字的存在。近年来，世界自然基金会关于“地球生态超载日”8的研究表明，人类对自然的需求超过当年地球生态系统可再生能力的时间在过去的20年中提前了两个月，2019年生态超载日从1987年的10月23日提前至7月29日，是有史以来的最早日期。这意味着人类社会对自然的消耗超过了生态系统恢复速度的0.75倍。森林砍伐、过度放牧、水土流失、垃圾污染、生物多样性丧失、大气中二氧化碳堆积以及对资源的过度消耗和超支等问题损害了生态系统的恢复能力。

地球承载力有限，局部生态系统越过阈值会向地球系统施加不可逆转的影响。2009年Marten等引入的地球边界理论定义了人类可以安全发展的环境承载力极限，12015年Steffen等对九大地球边界进行了扩展分析（见图1），用地球边界理论确定了九大气候变化的预警线。2人为干扰水平在此预警线之下，地球系统不稳定性可以维持在较低水平，形成全球社会发展的“安全运行空间”。但是，目前已有四个指标超出了气候变化警戒线，例如健康生态系统的重要指标之一——生物多样性，生态系统中每年物种灭绝率的安全范围在万分之零点一以内，而目前每年物种灭绝率约为万分之一，大量物种灭绝令生态系统崩溃风险增加。此外，因为人类目前并未找到降低大气中温室气体浓度的有效方法，一旦溫度升高超过一定的临界值便会导致环境产生不可逆转的变化。

另一方面，人们无法预知气候变化造成的后果，更无法恢复气候变化之前的生存环境，人类活动给生态系统带来了前所未有的冲击。2019—2020年持续燃烧200余天的澳大利亚大火烧毁超过1 800万公顷土地、6 000栋建筑物，致使多种濒危物种灭绝，当地生物多样性下降，生态圈遭受灾难性损伤。4气候变化增加了灾害的发生频率，致使地球物种面临生物物种灭绝与多样性下降的绝境。在全球气候变化导致的生态系统破坏和生物多样性退化的大背景下，所有试图恢复生物多样性的努力都徒劳无功。

3.日渐加剧的社会分化

灾害是与社会进程及其分化的社会群体密切相关的社会事件。5新冠疫情由于国与国间经济发展状况、人口密集程度、应对措施等因素的不同，呈现出差异化影响。在医疗方面，低收入国家和富裕国家的贫困人口居住密度较高，身体状况较差，医疗设备不健全等种种原因导致其受疫情的影响更大，低收入国家获得疫苗的时间和难度也远超富裕国家。在经济方面，疫情期间的封锁措施对以外向型经济为主的经济体影响更深；短期内大宗商品交易市场整体走弱，间接影响资源导向型国家。在环境方面，由于欠发达国家缺乏气候适应的政策，而且新冠疫情也会影响发达国家对欠发达国家的资金支持力度，1以及对环境友好型项目的支持力度，延缓其碳中和目标的实现时间。在国家内部，病毒传播特点及疫情防控措施导致特定地区、行业和群体受到的负面影响尤其突出，加剧了当前社会分化。文化程度较低、无稳定工作的人及只能从事线下工作的工人和女性更有可能收入下降甚至失业。

气候问题在不同国家、不同地区以及不同社会群体间亦存在差异性影响。第一，气候变化问题对发展中国家的影响更大。例如碳排放治理方面，尽管理论上不同国家和地区的相同碳排放对大气的影响相同，但受所在地气候政策影响排放权价格因国家而异。碳排放权价格及气候政策的区域不平衡导致高污染产业更有可能由发达国家转移到欠发达国家。2比如从其他地区转移到非洲、东南亚和拉美地区的高污染产业，此类产业转移不仅无法缓解全球气候问题，而且可能给当地带来更严重的气候危机。第二，气候变化可能加剧地区间的不平等。氣候灾难的发生会导致当地企业营收降低，居民消费信心和消费能力下降，企业投资信心下滑，重视投资目的地市场环境和长期发展前景的跨国投资大幅减少，不利于当地经济长期发展，进一步加剧地区间的发展差距。第三，在气候变化问题中，贫困者尤其是农村和偏远地区的贫困者会受到更严重的影响。例如，Zottarelli等的研究表明，卡特里娜飓风过后，黑人工人失业的风险比白人更高。③随着自然灾害的增加，保险损失将直线上升，导致保险金上涨，部分低收入人群将无法承担高额保险金。3综上可见，气候变化问题同样会进一步加剧社会分化。

4.断裂重组的产业链条

公共卫生危机给全球产业链带来了深远影响。一方面，疫情期间交通封锁等措施的实施限制了物质资料及人员的流动，在短时间内冲击了全球产业链，导致全球供需结构失衡，汽车、电子和机械设备等对全球产业链依赖度较高的行业所受影响尤为显著。例如，新冠疫情期间导致各大经济体外部需求减少，众多企业停产，居民消费信心与企业投资信心大幅下挫，贸易活动放缓，国民经济衰退，多领域系统性风险上升的连锁反应。世界银行发展小组研究发现，新冠疫情改变了各类型服务需求，4面对面服务需求减少，人际互动较少的信息和通信技术、新产品和新业态可能成为全球经济新的增长点。5另一方面，全球疫情引发了人们对于可持续发展的反思。新冠疫情发生后，碳中和、绿色金融等各类政策与工具成为企业发展关注的重点。多项研究数据表明：投资者对清洁能源公司的关注显著增加，新冠疫情期间ESG（环境、社会和公司治理）评级较高的公司有更好的财务回报及股市表现及企业韧性。6

气候变化同样影响着全球产业链条。首先，极端天气事件和长期气候变化可能导致供应链中断、原材料短缺、市场价格秩序失衡、生产资料将由生产性活动转向灾后重建和搬迁。此类影响将滋生房地产行业遇冷、住户财产贬值、借款人偿债能力降低、保险业赔付率增加等问题，冲击金融系统稳定性。其次，气候变化的预防和应对过程也会改变当前产业结构。随着各国“碳中和”计划的制定和实施，低碳科技、碳中和、绿色金融等概念逐渐成为企业发展和投资者决策的重要依据。高污染、高碳排放的石化、房地产、基建等行业发展遭遇冲击，拥有大量“棕色”资产和化石能源的企业和投资者将承担更大的资产减值风险。为更好地应对将来碳排放成本增加带来的系统性风险、加速“碳中和”目标的实现，多个国家提出“去煤计划”，实施“远离煤炭计划”和“气候转型风险管理”。这将全面影响第二产业的发展，尤其是煤炭开采、煤热电、煤化工等煤炭相关行业。另一个受气候风险影响严重的行业是保险业，全球范围内重大气候灾害发生频率较1960年翻了三倍，保险损失增加了十五倍。全球最大的资产管理公司贝莱德（BlackRock）的报告中指出，气候风险是投资风险，气候变化正在引发金融体系的根本性重塑。

5.薄弱迟滞的应急管理

SARS疫情防控及新冠疫情防控等公共卫生危机均暴露了各国应急系统管理的薄弱迟滞。国家应急管理体系建设水平决定了国家应对新冠疫情等突发事件的效率和能力。世界各国疫情应急管理系统的薄弱点主要表现在预防措施不够完善，政策反应不及时，以及疫情救助体系缺失等方面。第一，新冠疫情爆发后，仅出现疫情的国家及其周边国家采取了一系列防疫措施，很少有其他国家或地区采取预防措施。疫情预防预警方面的不足和疫情相关信息不透明致使必要封锁时间延长，不仅增加了疫情对居民健康的威胁，而且创伤了社会经济。第二，新冠疫情暴露出多国医疗卫生体系及疫情救助体系在防范和化解疫情风险方面能力的欠缺，缺乏医疗防护相结合的保障机制，导致众多一线医务人员感染。据卫生部警报和紧急情况协调中心（CCAES）数据显示，截至2021年3月12日，西班牙境内已经有13万名医护人员确诊感染新冠病毒，医疗防护机制亟待健全。

环境气候应急系统管理同样存在风险预控措施不足、灾后救援不及时等问题。部分国家灾后应对和救援也存在极大漏洞。2019年12月初，澳大利亚新南威尔士州已有80余处丛林发生火情，莫里森政府直至一个多月后才宣布设立救灾和重建的专门机构。另外，澳大利亚消防体系的薄弱导致志愿者被迫成为消防系统的主力。鉴于澳大利亚法律规定，各州及领地对灭火、保护居民生命财产安全等应急管理以及赈灾措施承担主要责任，只有在严重缺乏物资或者明确需要军队帮助的情况下国防军才可提供支援。因此，参与火灾救援的澳大利亚国防军仅负责后勤辅助或火情搜集等工作。应急管理体系的不足延长了澳大利亚大火的持续时间，危及居民的生命财产安全和生态系统安全。

（二）公共卫生危机与气候变化的差异性

虽然公共卫生危机与气候变化之间存在共通点，但在政策应对方面尚存在一定差异。

第一，各国应对两种危机的政策紧迫性不同。这种差异来源于公共卫生危机与气候变化应对措施在可见性和短期损失预期方面的不同。1公共卫生危机一般会在短时间内造成大范围破坏，且迅速向周边地区蔓延。这类危机可以通过各类新闻媒介的传播被强烈感知，因疫情导致死亡的媒体图片和世界各地每日新增感染病例的简报会使人产生强烈情绪反应。新冠病毒于2019年12月出现，在短时间内向全球蔓延，威胁全球人类的生命健康，2020年1月30日世界卫生组织宣布新型冠状病毒疫情为全球性突发公共卫生事件，由此可见新冠政策的迫切性。而气候变化方面，各国在18世纪初已认识到气候变化的危害，但是应对气候变化的的政策实施进度迟缓。这是因为大部分气候变化导致的灾害是遥远的、抽象的，人们普遍认为极端气候灾害不会发生在邻近区域。因此，热带风暴特蕾西、卡特里娜飓风、超级风暴桑迪、澳大利亚野火等极端气候事件未能对气候政策起到明显的推动作用。2

第二，各国应对两种危机的国际合作及政策差异程度不同。公共卫生危机治理方面，各国防控政策差异程度较高。新冠疫情期间，各国基于对本国国情及未来经济社会发展的考虑，在疫情应对措施方面存在诸多分歧，未能达成国际共识。以新冠疫情为例，国际立场方面，新冠疫情的蔓延催生了以新冠肺炎病毒为借口攻击或损害别国形象以转嫁本国病毒危机的“病毒种族主义”，部分国家将新冠疫情作为国家博弈的筹码，在地缘政治目的驱使下，试图逼迫竞争国家权益谈判或者政治经济博弈中让步。3而且，面对始料未及的疫情蔓延态势，世界卫生组织、二十国集团、联合国安理会等国际组织应对乏力。对各国的约束和组织能力缺失情况下，部分国家限制防疫物资出口，这与各国间达成全球共同体的允诺差之甚远，世卫组织总干事曾对此警告，世界目前正处于“灾难性道德失败的边缘”。1具体政策方面，中国等国家采取严密的封锁措施抑制疫情蔓延，而西方部分国家认同“全体免疫”理论，未采取支持佩戴口罩、实施疫情封锁等政策措施，国家具体政策存在较大差异。而在气候变化应对方面，虽然各国之间同样存在具体政策差异性，但世界各国为缓解气候变化多次尝试进行国际间协同合作，陆续签署了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等气候公约。2因此，气候应对方面的国际合作程度相对较高。

综上可见，公共卫生危机与气候变化存在诸多相通与差异之处，但本质上，全球性气候变化与公共卫生危机蔓延有着殊途同归的脉络依循，探寻公共卫生危机治理的经验教训能够为气候变化应对提供可行性的经验启示。为此，本文以新冠疫情防治经验为例，从公众意识、防控政策以及风险预控三个维度分别实证分析公共卫生危机的治理经验，利用其启示范式研究应对气候变化的治理路径。

二、公共卫生危机的公众意识、政策严格程度与风险预控

（一）公众意识和新冠疫情

中国和意大利是新冠疫情早期爆发的国家，随后英国、西班牙、法国、德国等欧洲国家的COVID-19确诊病例数位居全球前列，所以选用上述国家研究公众意识与新冠疫情具有样本代表性。公众意识的量化测度方法一般采用谷歌趋势或百度指数，鉴于谷歌是欧洲地区最常用的在线搜索引擎，市场占有率超过90%，我们选用谷歌趋势作为公众意识的代理变量，关键词采用搜索频率最高的词汇：“COVID-19”。钟南山院士于2020年1月20日揭开新冠肺炎人传人的真相，意大利在随后的2月21日首次出现本土确诊病例，为此，本文选取1月21日至3月20日作为样本期间，对比意大利出现本土确诊病例前后一个月时间内欧洲五国公众对于新冠疫情的关注度。

图2显示了欧洲五国公众关注度与新增新冠确诊病例数的动态趋势，可以發现，在意大利本土确诊病例出现之前，欧洲五国几乎不关心新冠疫情，公众的意识存在“事不关己高高挂起”的“空间近邻效应”；而当2月21日意大利出现本土确诊病例后，意大利公众的新冠疫情关注度陡然增加，欧洲五国对于新冠疫情的关注度随着新增确诊病例数的增加呈现增长趋势，但是3个星期之后公众的关注程度开始回落。

表1进一步分析了欧洲五国新冠疫情的公众关注度与新冠疫情确诊水平和发展速度之间的时滞相关关系。在意大利本土确诊病例出现之前，欧洲五国的公众关注度与中国新增确诊病例数和增长率都不存在显著的相关关系；在意大利本土确诊病例出现之后，欧洲五国的公众关注度不仅与中国新增确诊病例数和增长率显著性相关，而且与其自身亦存在相关关系。新冠疫情公众关注程度与疫情流行之间的相关关系表明若不确定的风险事件发生地域距离自身较远，人们缺乏提前关注和了解的意识，只有当风险事件发生在自己周边时，才会引发公众的大量关注，这无疑为后期欧洲疫情的大面积爆发埋下了伏笔。

就新冠疫情新增确诊水平而言，欧洲五国的公众关注度随着自身确诊病例数的增加而增加，呈现显著的正向相关关系，而中国新增确诊病例数在2月21日之后处于下降态势，所以其与此时公众意识增强的欧洲五国呈现出显著的负向相关关系。就新冠疫情新增确诊速度而言，欧洲五国的公众关注度与新冠疫情新增确诊病例增长率均呈现负向的相关关系。由此可见，对新冠疫情关注度的提升可能有助于公众提升疫情防范意识，加强自我防护，从而有效抑制新冠疫情的蔓延。相反，如果公众没有疫情防范意识，即使政府发布了严格的防控政策可能也不会得到有效执行。

（二）政策严格程度和新冠疫情

本文以新冠疫情爆发初期连续15天累计确诊病例数为标准，选取新冠疫情较严重的十个国家（包括瑞士、中国、德国、西班牙、法国、英国、伊朗、意大利、韩国和美国）作为研究对象。世界卫生组织1月1日启动新冠疫情危机应对小组，4月9日宣布距报告第一批“不明原因肺炎”病例已达100天，因此，本文选取1月1日至4月9日作为样本期间，分析政策严格程度与新冠疫情蔓延之间的关系。政策严格程度利用牛津新冠政府反应跟踪器（OxCGRT）编制的政策严格指数进行测度。1OxCGRT是牛津大学于2020年3月25日发起的全球首个可实时追踪世界各国新冠疫情政策的评估工具，收集了防控新冠疫情的各项政策措施，具体如表2所示。

OxCGRT的政策严格指数由C1-C8和H1指标的算术平均所得，通常严格指数越高，所发布政策的严格程度越高。在公式（1）中[Fj]代表每个指标是否分类，[Fj=1]代表指标对政策范围进行了分类，[Fj=0]代表未对政策范围进行分类。例如，C1的政策范围分为区域或者全国，对应[Fj=1]；C8的政策范围未进行分类，对应[Fj=0]。[Nj]为每个指标用序数量化后的最大值，例如，[N]C1=3表示C1政策的最大严格程度为3。[vjt]代表指标的严格程度。[fjt]表示当指标分类时的序数值，[fjt]为1表示全国性政策，[fjt]为0表示针对某一特定区域或特定人群的政策。公式（1）将9个分类指标进行算术平均即是OxCGRT的政策严格指数。

[index=19j=19100vjt-0.5（Fj-fjt）Nj] （2）

图3展示了样本国家应对新冠疫情大流行的政策严格指数。尽管新冠疫情在全球范围内快速蔓延，但是许多政府并未足够重视新冠疫情。疫情初期，中国疫情政策严格指数陡增，中国以外的其他国家政策严格程度普遍较低。2020年2月21日意大利首次出现本土新冠确诊病例，其政策严格指数随之增加。3月11日，世界卫生组织宣布新冠肺炎成为全球大流行疫情，此后十个样本国家的政策严格程度普遍维持在一个较高水平。3月12日，美国政府采取封闭学校、限制人群集聚规模等全国性限制措施以遏制疫情扩散，政策严格指数迅速增加。然而由于错失最佳防疫时间，其确诊病例数与死亡病例数始终处于较高水平。

根据样本国家的平均政策严格指数与新冠总确诊病例增长率之间的关系所示（见图4），1月上旬，样本内国家政策严格指数与确诊病例增长率均处于较低水平；世界卫生组织于1月19日宣布新冠病毒存在有限的人际传播特征，各国政策严格指数开始上升，确诊病例增长率波动增加，且呈现下降趋势；2月14日后，样本内国家政策严格指数持续上升，而新冠确诊病例增长率始终处于较低水平并逐渐平稳。在疫情的不同时期，政策作用不同。疫情初期，高效核酸检测和流动溯源可以有效遏制疫情。但在疫情爆发阶段，减少传染的效力不再取决于核酸检测和追踪接触人群，封锁类政策更为有效。1政府通过提升政策严格程度，减缓了疫情在社群内的传播速度，有效抑制了疫情蔓延。

（三）风险预控和新冠疫情

根据样本国家实施各类政策与境内首例新冠病例出现的时间间隔情况所示（见图5），在国家境内出现首例新冠病例之前，有六个国家已经采取了一定的风险预控措施（主要是流调溯源和核酸检测的健康类风险预控措施），归入采取预防措施组；其余四个国家是境内疫情爆發后才采取的健康预防类措施，归入未采取预防措施组。本文从有确诊病例起前8天的确诊病例数加总，计算确诊病例增长率，研究预防类措施实施与否与新冠肺炎确诊病例增长率之间的对比关系。

不难发现采取预防措施国家的确诊病例增长率的波动幅度明显小于未采取预防措施的国家，除第一、三、五天外，采取预防措施国家确诊病例增长率显著低于未采取预防措施国家的新冠病例增长率（见图6）。据估计，若美国从3月中旬到5月上旬提前1周开始实施禁止公共集会等封锁政策可以避免55%的死亡人数（约3万6 000人）。1这体现了风险预控的重要性。若未采取风险预控措施，则须保持更长时间的封锁，否则人群感染几率将持续攀升。已有研究表明，限制境内公众活动与禁止境外游客入境，采取流调溯源、核酸检测、国境卫生检疫、交通卫生检疫等疫情风险预控措施，有助于阻止社群中感染人数占比达到指数增长的比例阈值。在新冠疫情被世界卫生组织认定为一场全球性危机的背景下，遏制政策延误的代价高昂，及早采取预防风险预控措施可有效控制新冠疫情蔓延。

三、公共卫生危机治理经验对各国应对气候变化的启示

气候变化逐年加剧，但气候变化应对政策的制定仍存在行动迟缓、各国无法达成一致性意见等问题。气候问题与公共卫生危机治理在可见性、邻近性、国际合作和政策差异度等方面存在一定差异。但是，两者同为全球性问题，解决方案具有一定共通性。本文通过分析公共卫生危机治理与气候变化应对在蔓延态势、危害后果、社会分化、产业链条、应急管理等五个维度的耦合关系，从治理角度论述新冠疫情防控启示气候变化应对的可行性。因为相比于新冠等公共卫生危机，气候变化可被肉眼观测、进而使人产生情绪反应的程度更低，危机距离感更远，本文进一步提出了应对气候变化的优化治理模式。

（一）提升公众应对气候变化的意识

公共卫生危机治理过程中，公众意识存在“空间近邻效应”，且与危机严峻程度呈现负相关关系，这表明公众意识的提高有助于大众树立对疫情的理性认识，有助于减缓疫情蔓延势头，减轻疫情危害后果，为疫情期间社会各项工作的有序开展提供保障。1此次新冠疫情期间，世卫组织上线新冠的相关课程，每周举行新冠会员国通报会，分享关于新冠的最新知识，以提高公众新冠疫情认知；呼吁社会各界全力遏制疫情蔓延，提高公众疫情防控参与度；公布各国疫情状况，提高疫情信息透明度，提升公众卫生危机防控意识，据此，本文得出以下启示。

一是，提升公众环保认知程度。政府、新闻媒体以及社会机构等多元主体可以发挥自身作用促进气候变化相关问题的社会教育，引导、促进公众提升环保意识，并将意识转化为行动，将低碳发展的理念融入日常生活；二是，提升公众的环保参与意识。完善环保社会事务公众参与机制，为公众提供更多发声渠道，在建立气候变化应对的相关法律体系及政策工具的过程中征求群众意见，提高公众应对气候变化的参与感和责任感。三是，提升环保信息透明度。权威信息源及时向社会公开应对气候变化工作的最新进展，与公众进行信息同步及信息沟通，增强公众对气候政策的支持度，助力国家或地区绿色可持续发展政策的落地实施。从而将生态系统维持在“安全”范围内，以便适应、缓解和修复气候变化问题。

（二）提高治理政策的严格程度

OxCGRT政策严格指数与新冠病例增长率存在负相关关系，政策严格程度的提高可减缓疫情蔓延，削弱疫情危害。在中国，新冠疫情期间，最高法、最高检、公安部、司法部等部门发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，对隐瞒不报或拒绝隔离进入公共场所的新冠确诊病患定罪处罚，从立法、规制和监管层面增强疫情防控能力。同样，增加政策严格程度有助于形成清晰的气候政策导向，引导科学环保的决策，将承诺转化为法律义务，将经济增长与绿色发展相联系，加快构建现代环境治理体系，构造良性互动的“大环保格局”，持续推进生态保护和修复。

一是立法要严。应与时俱进完善法规制度体系，推动修订气候变化领域的法律法规，稳步推进生态环境标准修订。颁布气候变化领域的行政法规和部门行政规章，将控制温室气体排放纳入地方性法规和地方政府规章的法律体系。健全《可再生能源法》《森林法》《草原法》等生态法律体系，从生态系统整体性出发，实施综合治理、系统治理、源头治理，保护生态碳汇能力，更好地发挥生态环境保护的支撑保障作用。二是市场标准要严。将市场驱动与行政推动相结合，推动产业高质量发展，促进能源转型升级，建立以新能源和可再生能源为主体的新型能源体系。尤其要加快结构性低碳转变，加强总量和强度双重控制，根据碳中和目标规划未来的低碳科技发展路径，积极推进生态环境治理体系和治理能力现代化。在国内，建立碳达峰、碳中和等目标愿景，加快推进全国碳排放权交易市场建设，在储备投资中考虑环保因素，建立严格的排污管理制度和燃料经济新标准，强化降碳的刚性举措，从严控制高碳排放、高能耗项目实施。在国际，建立国际统一的碳排放统计标准，进而搭建可靠的数据体系，进行公平合理的碳排放交易。以促进全球跨境减排的协调，提高国际碳市场的流动性。三是监管要严。政府部门可以综合运用生态环境监管手段，以更加科学化的方式着手开展环境质量监测评估与治理，推动生态环境治理设施、服务和低碳科技发展，扩大绿色环保产业规模。

（三）健全风险预控机制

在公共卫生危机的初期出台预防政策、健全风险预控机制及应急管理体系，有助于降低危机防控难度，减少公共卫生危机治理期间的各类损失。薄弱的应急管理体系会增加公共卫生危机防控难度，但流调溯源等核酸检测制度的制定可减少未来疫情暴发的可能性。此次新冠疫情期间，国外部分城市医疗帐篷无法满足医务需求，体现出城市规划中对紧急事件预控不足；而疫情爆发后多国经济停摆暴露出经济与金融市场对突发事件的应对能力缺失。公共卫生危机使决策者和机构意识到拖延气候行动的潜在成本，为气候变化风险预控提供了经验借鉴。

首先，搭建氣候治理防控体系。由于防灾减灾体系建设的长期性，气候变化问题发生时间和强度的不确定性以及气候变化预防成本远小于治理成本等特点，各国各组织应从生态系统整体出发，实施综合治理、系统治理、源头治理，更好地发挥生态环境保护的支撑保障作用，减缓人类社会对气候变化的不利影响，提高气候问题应对能力。其次，健全生态环境监测监管体系。开发智能气候监测系统，提高气候风险识别与监测预警能力，以预防未来可能发生的气候灾害。构建气候相关问题数据集，将极端天气事件的预警征兆等指标与气候变化相联系，确定气候变化问题不同阶段的关键致灾因子与临界转化条件，研究气候变化问题规律并做出相应对策。再者，将环保纳入城市规划体系。依据城市规模、当地气候、地理环境、经济发展水平和基础建设状况，将不确定的远期气候变化纳入城市规划的评估体系，提升城市韧性，在预防和解决当前危机的基础上，筑牢未来气候灾害的长期防线。最后，完善环境信息纰漏制度和绿色金融市场体系。利用资本市场推动生态系统监测改革，建立健全可在国际通用的环境披露框架，把气候相关的风险纳入到宏观审慎和微观监管中，以促进金融机构识别、评估和管理与气候环境的相关金融风险，增强社会经济系统韧性。

四、总 结

公共卫生危机与气候变化同为当下各国面临的全球性难题，公共卫生危机治理措施能否为气候政策制定提供经验借鉴是极具研究价值的课题。本研究为增强气候变化应对体系建设，提升气候变化治理能力提供了公共卫生危机治理领域的理论与经验。

本文首先立足于公共卫生危机与气候变化危机在蔓延态势、危害后果、社会分化、产业链条、应急管理等五个维度的耦合关系，从治理角度论述公共卫生危机启示气候变化应对的可行性，并进一步讨论公共卫生政策与气候政策的差异性。研究结果表明，公共疫情防控与气候变化应对具有很强的耦合性，从治理视角说明公共卫生防治经验可以为气候变化应对提供可行的经验借鉴。

其次，以公共卫生危机中的新冠疫情为例，选取新冠疫情爆发初期连续15天累计确诊病例数排列前十的国家为研究样本，采用牛津大学2020年3月推出的“牛津新冠政府反应跟踪器”（OxCGRT）及谷歌趋势数据，分析公众意识、政策严格程度、风险预控在公共卫生危机防控中的作用。对新冠疫情的实证研究结果显示：新冠疫情新增确诊水平方面，“COVID-19”的谷歌趋势与临近区域的新增新冠病例数具有较强的相关性；新冠疫情新增确诊速度方面，“COVID-19”的谷歌趋势与本地新冠病例数的增长率呈现负相关关系，OxCGRT政策严格指数与新冠病例增长率呈现出显著的负相关关系，出台预防政策国家的新冠病例增长率显著低于未出台预防政策的国家。上述研究结果表明，提升公众环境保护意识、提高政策严格程度以及健全风险预控机制有助于提升公共卫生危机治理能力。

最后，借鉴公共卫生危机治理的经验路径，从提升公众应对气候变化的意识、提高治理政策的严格程度、健全风险预控机制三个方面提出应对气候变化的治理模式，本文研究为应对气候变化提供新的治理视角，为推进多元主体合作共治提供经验性证据，同时，也是中国“绿水青山就是金山银山”可持续发展理念的有益实践。

责任编辑：孔庆洋