个人破产立法：深入市场化法治化改革开放的重要一步

一、破产与市场经济

讲到个人破产立法，首先要理解破产与市场经济的关系、破产法的重要社会调整作用，才能从本质上、基础上认识个人破产立法的重要意义。破产是在市场经济规律下或早或晚必然会发生的社会现象。破产与市场可谓是相生相伴的关系，尽管我们可能用其他听起来更加顺耳的概念表述破产的社会事实，或者在市场经济上附加各种社会属性，但都不会改变这一现实。我国的《企业破产法》正在修订过程中，将个人破产制度纳入立法修改范围的社会呼声很高，但也存在一些对个人破产的模糊认识和不当理解，需要进行解释与澄清。

破产法是市场经济充分发展后，才可能产生发展、稳定实施的。市场经济基于交易，交易可以是一手交钱一手交货、即时清结的，也可以是延期付款或交货的信用交易。在发达的市场经济中，信用交易是商品交换最重要的方式，信用关系是维系市场经济正常运转的关键。信用交易在当事人之间形成的借贷关系，在法律上称为债。根据我国《民法典》的规定，债还可能因不当得利、无因管理、侵权行为等形成，但因交易而形成的债务关系始终占据主导地位。社会秩序以法律为主要维护和保障手段，所以保障债务关系的正常实现，维护债权人、债务人的正当权益，便成为确立市场经济秩序的基础，这是任何一个市场经济国家在法律制度上必须妥善解决的基本问题。

在債务人有清偿能力而不履行债务或对债务有争议时，通过民法债权制度和民事诉讼与执行制度便可以保障债的履行（排除“执行难”的影响），使被阻断的经济关系重新得以正常有序地进行。但在债务人丧失清偿能力、无法还清债务时，仍仅靠上述法律制度就无法有效解决债务问题了。

由于债务人已无足够财产还清所有债务，还了张三的债，就还不了李四的债，就使多个债权人的债权在债务人的有限财产上因竞合而发生清偿冲突。原来债务人有清偿能力时仅存在于单个债权人与债务人之间的个别清偿矛盾，进一步扩展到了多数债权人相互之间。这时如仍允许债务人主动对个别债权人进行清偿，允许债权人通过个别强制执行的方式实现债权，那么债务人先偿还的债权人，或者先申请执行的债权人，可能获得全额清偿，而其他债权人因迟到一步，或债未到清偿期限，则可能分文不获，造成同等权利的债权却得不到同等清偿的不公平现象，进而导致债权人之间对债务人有限财产的无序争夺。

问题的严重性在于，这是在国家无破产立法时法律允许并保护的不公平，当事人没有合法的救济渠道。由于正当利益不能得到法律保护，债权人只能通过自力救济利用各种合法的、非法的手段争取个别优先清偿，于是就难免出现扣押债务人财产，抢东西还债，非法拘禁债务人逼债等违法行为，甚至与债务人串通进行种种欺诈行为。而那些诚实而不幸财务失败的债务人，不仅要饱受多重讼累，而且对债务将永远负有清偿责任，无法解脱。还有一些债务人，其事业虽然陷入债务困境，但尚有复苏、挽救的希望，也难以在法律制度内得到重整事业的机会。这就导致债务关系不能顺利实现，社会信用低下，提高交易成本，市场经济秩序混乱。这就需要破产法。

破产法通过将债务个别清偿程序变更为集体清偿程序，将债务人的所有财产集合起来，对所有的债权人按照债权的优先顺位进行公平清偿，为人们提供了保障债务关系公平、最终有序实现的法律途径。破产法不是要使所有债权人都获得全额清偿，因为这在客观上往往已不可能，而是要做到对全体债权人公平和有秩序的清偿。从对债务人的保障看，一方面为其提供了免受多重讼累、一体解决债务清偿纠纷的机会，而且给予债务人在符合法定条件下，豁免其在破产程序终结后未能偿还债务的途径。另一方面，破产法也为那些事业尚有挽救希望与挽救价值的债务人提供了通过强制性和解或重整程序避免破产、重振事业的机会。这些社会调整功能，使破产法成为维持市场经济正常运行的最为重要的基础法律之一。

二、个人破产立法的重要意义

我国现行的破产法是2006年出台的《企业破产法》，其适用范围仅限于企业，不包括自然人，这就使大部分市场主体失去了破产法的保护。随着个人在经营与消费中信用活动的大幅增加，无法清偿债务的现象也日益增多，迫切需要破产法的调整，解决相关社会矛盾。没有个人破产法不仅无法解决对个人债务的公平清偿等问题，而且也会影响企业破产的顺利进行。例如，众多民营企业在进行贷款等交易过程中，往往被要求其股东、董事等高级管理人员，甚至他们的亲属为企业债务提供连带责任保证等担保。在企业陷于债务困境、进入破产程序时，虽然现行立法规定有重整等程序可能挽救企业，但却因没有个人破产制度而救不了企业中的关键人物——老板，从而使企业的挽救也受到不利影响。

个人破产立法不仅是一项法律制度的建立，而且还是我国在市场化、法治化、国际化方面推进的一项重大的社会政策改革，对市场经济体制及其法律体系的健全、完善，对营商环境的改进与提升具有重要意义。个人破产立法的目的与作用不仅在于法律方面，还包括通过其对市场经济与社会全方位、多层次的调整和引导作用，促进实现更为广泛的基础性社会利益，这是我们在评价个人破产立法时必须予以充分认识的。

第一，市场经济的发展需要最大限度的释放所有市场主体的经济活力，尤其是企业家的创造能量，这就需要我们为创业、创新与竞争、发展，提供完善的制度支撑、风险控制和社会保障，从破产方面为市场经济下的经济与金融活动提供全面的预期性判断和稳定性保障。个人破产法中的各项制度设计，要充分体现“促进竞争、鼓励创新、宽容失败、保障生存”的宏观立法目的，要通过自由财产和债务免责等个人破产特色制度设计激励、保障债务人在财务失败后能够维持生活、积极回归社会、创造财富，促进市场经济发展、维护社会稳定。

第二，通过建立企业与个人全面的市场主体破产制度，建立起规范、公平、有效的债务清偿机制，保障市场经济的稳定运营基础和正常社会秩序，促进社会诚实、信用理念的发展，实现市场经济公开、公平、公正的基本原则，与国际规则与惯例接轨，更好地融入世界经济贸易体系。

第三，个人破产法的制定有助于保障债务人的人权，即其作为人的生存权与发展权，进而为其在经济上提供人权的基础保障，使其在财务破产崩溃的情况下仍能够维持其较为正常的社会生活与经济活动。这是任何一个市场经济社会都应当具备的基本功能，为此在个人破产法中要设置与企业破产不同的体现个人生存权和发展权的相关制度，尤其是自由财产与债务免责等制度。

第四，通过对个人债务在破产法律制度下的妥善处理，缓和、化解、消除由此可能产生的社会矛盾、负面因素，乃至因债务纠纷激化、生活无出路产生的违法犯罪行为，营造建立稳定、和谐社会的坚实基础，促进深化社会全面的改革、开放，提升我国的营商环境，为市场经济的健康发展提供法律与制度保障。所以，个人破产法的制定具有重要的超出其法律作用的积极社会意义。

三、什么是个人破产制度

个人破产与企业破产存在许多共通之处，但也存在一些重大的区别。企业在破产清算程序终结后就要注销消灭，而个人在破产清算程序终结后仍会继续生存。为了维持个人在破产程序终结后的生存，就需要在破产程序中为债务人保留必要的自由支配财产，建立合理的自由财产制度，并且建立对债务人的债务免责制度等个人破产的专有制度。这不仅是市场经济长远发展的客观要求，也是社会文明与人道主义的体现。

1.自由财产制度

建立自由财产制度的基本理念是，在个人债务人破产时，“他们首先应该有足够的财产以满足自己和家人在破产后的最低生活需要，必要时包括最低的业务需要”。其实在对债务人进行强制执行时也要遵循同样的原则，只不过没有破产制度规定的那么规范和具体。

在此需注意的是，“自由财产制度要解决的，是为债务人及由其抚（扶）养家庭成员的基本生活提供必要的金钱与财产保障，为其继续工作提供合理的条件，以及为其重新创业、就业提供无生存负担的环境，但不是为其保留或提供用于经营活动的、超出工作保障条件的财产与资金资源”。自由财产保留维持个人破产人的生活水平一定要低于一般工薪阶层的生活水平，这样的个人破产制度才能够体现出责任的公平，才能为人们所认同，也符合市场经济社会的常识与逻辑。否则，破产就可能会变成对个人经营或生活中财务失败的鼓励。

2.债务免责制度

债务免责制度是个人破产法中最具特色的制度之一。“免责的规定是为了公共的福利而作出的宪法允许的、必要而合理的对财产所有权的限制。”免责制度保护的是个人破产中诚实而不幸（不慎）的债务人，是为使其及早摆脱债务困境，减轻社会负担，同时可以促使债务人尽早提出破产申请、减轻债权人损失。在立法中要以我国国情现状为基础，确定需要并能接受何种程度的免责制度，要通过哪些具体规定加以实现，要做到对债务人与债权人利益予以合理衡平的保护。

在免责制度中要明确何种债务人可以免责，并规定哪些行为属于不免责行为，有此类行为者便不能享受免责。如对那些进行欺诈债权人、损害债权人利益行为或违反破产法规定义务者不适用免责制度。要根据市场经济的原则、债权的社会属性等，确定何种性质的债务属于不免责债务。此外，在免责制度中应设置良好品行考察期，在该期间债务人负有持续还债的义务。要重视对债权人权益的维护，要保障债权人的知情权、异议权、监督权以及对免责的撤销权。

3.破产与逃债

破产是逃债吗？破产法是如何防范逃债行为的？解释这个问题首先需要正确的理解什么是逃债。所谓逃债，是指债务人或其相关人员采取转移、隐匿财产、虚构债务与担保、规避对债务清偿等各种欺诈手段，对本应清偿也有能力清偿的债务，恶意拒不清偿或少清偿，侵害债权人权益的行为。

自从债权债务关系产生以来，在债权人与不诚信的债务人之间就存在着层出不穷、花样翻新的追债与逃债的博弈。这种博弈在破产法产生之前就普遍存在，在破产法产生之后自然也会扩展到破产程序中。但是，规范的破产本身并不是逃债，相反，规范的破产程序是防范、纠正和制裁逃债最为有力的手段。

债务人是否逃债，不能仅看债务客观上是否得到全部清偿，因为在市场经济中，即使是诚信的债务人也可能由于种种市场风险、人为失误乃至偶发事件而无法清偿到期债务，导致债权人损失。但这不是逃债，而是商业和社会活动的正常市场风险。虽然债权人受到损失，但只要债务人没有恶意欺诈等行为，就不构成逃债。债务人不是因为进入破产程序才导致债务不能清偿，而是因为不能清偿债务才进入破产程序，进入破产程序只是使原来就已经存在的债务不能清偿状况完全暴露在债权人和社会面前，并通过破产程序寻求对债权人的公平清偿和法律保障。

破产法是防范逃债行为最为有力的法律武器，它规定有无效行为和撤销权等制度，可以将债务人的各种逃债行为认定为无效行为，可以撤销债务人的各种欺诈行为和对个别债权人的偏袒性清偿行为，追回财产对债权人公平分配，还规定有对债务人违法行为的责任制度。在破产程序启动后，管理人就接管债务人的全部财产和经营、诉讼等事务，债务人丧失对企业的财产管理和经营权力。管理人可以在债务人内部查阅账册，进行审计，追查财产并追究逃债行为，使债权人得到最大可能的清偿。所以，破产不是也不会引发、放纵债务人的逃债行为。

四、个人破产的社会配套制度

在个人破产制度的建立过程中，我们还需要对与个人破产相关的法律法规和配套社会制度予以建立、修改与完善，如进一步针对个人破产完善财产登记制度、健全财产和收入查询系统、建立财产变动实时监控系统等；要完善社会信用制度，包括征信制度、失信惩戒、信用修复；还要进一步完善社会保障制度，解决破产人在自由财产制度保障之外的生活、工作与社会救济问题；等等。尤其是要健全刑法對破产犯罪的规定、加大对破产违法行为的惩戒力度，回应社会上对个人破产可能导致债务人欺诈逃债的疑虑。为保障个人破产的顺利实施，还应当建立与个人破产相关的政府破产管理行政机构与社会服务机构。

有的观点认为，个人破产虽有立法必要，但其实施环境与配套制度尚不完善，不宜立即立法，这一看法是不妥的。配套制度的完善是一个相对性的问题。某种意义上讲，任何一部法律出台时都存在配套制度不完善的问题。换言之，没有一部法律在出台时其配套制度是完全完善的。即使是法律本身同样会存在不完善的问题，也是需要在实施中逐步发现、解决问题，所以需要定期进行立法修订。我们讲配套制度是否完善，是相对于法律的正常实施而言，这是要以类似法律、类似实施行为能否实现为标准评价的。例如，破产属于集体的执行行为，可以与个别的民事执行相比较。我国经过多年解决“执行难”的努力，执行中的查控财产、防止逃债等措施以及对失信人的惩处制度已经相对完善了，借用于解决个人破产问题已有很好的保障基础。

个人破产是一个综合性的社会问题，其解决不能仅靠破产法规定的各种法庭内程序，还需要在个人破产法的基础支撑和原则指导下通过多种法庭外债务清理制度共同予以解决。这不仅可以提高个人债务问题的解决效率，降低债务清理的社会成本以及对债务人的不良影响，有利于取得更加良好的社会效果，而且有助于改变民间存在的对个人破产的一些不当观念，引导舆论导向，加强对个人破产制度的社会宣传，辅助个人破产法的顺利实施。

（王欣新，中国人民大学破产法研究中心主任、法学院教授/责编 张 栋）