乡风文明建设中的村级治理结构及其效能——基于宜都市罗村“人情风”整治的历时性考察

曹银山

乡风文明建设中的村级治理结构及其效能——基于宜都市罗村“人情风”整治的历时性考察

曹银山

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

行政与自治是开展乡风文明建设的两种基本工具，其不同组合方式生成了行政支配型、自治主导型、行政适配自治型三种村级治理结构。基于罗村“人情风”整治实践考察发现，行政适配自治型治理结构因基于村民同意的内生性公共规则能够获得权威基础，“共识+强制”规则嵌入能够获得普遍约束力，村民间的弥散化问责能够最小化治理成本，从而实现治理效能最大化。实践表明，治理人情异化现象并不必然以国家在场作为前提条件，乡村自主生产的公共规则可以部分约束人情内卷化困境，而行政力量适时嵌入则可以进一步提供规制权。在实践中，要通过处理好村民公共性与行政嵌入的关系，找回乡村主体性。通过行政与自治力量在乡村场域中的有效互动，形成行政适配自治的善治局面，从而最大化基层乡风文明建设效能。

乡风文明；人情治理；村级治理结构；行政嵌入；乡村主体性

乡风文明既是乡村建设的重要内容，也是推动乡村振兴工作的有力抓手。2022年中央一号文件指出，要有效发挥村规民约、家庭家教家风作用，开展高价彩礼、大操大办等移风易俗重点领域突出问题专项治理[1]。在实践探索中，各地涌现出以道德评议会、红白理事会、“无事酒”治理工作领导小组等为代表的乡风文明治理模式。这些模式均包含相同的隐喻，即以行政嵌入为前提，强调国家制度规制与乡村社会调试，通过互相妥协形成治理上的暂时均衡。但这类治理模式普遍面临监管成本高昂、政府中心工作转移则出现反弹等困境。由此引发学术及政策层面的探讨，国家在场是否是乡风文明治理的必要前提条件？笔者基于宜都市罗村①“人情风”整治的历时性考察发现，乡风文明治理并不必然以国家在场为前提。乡土社会的自治资源可以内生出破解人情内卷化的公共规则，而行政力量通过嵌入规制权，则可以找回乡村主体性，实现乡村社会的长效自主治理。

一、文献述评与问题提出

认识我国乡风文明治理模式变迁及当下困境，对于有效治理人情异化现象具有基础性意义。在“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[2](p8)的传统时期，乡绅与宗族权威作为政府在县乡以下的代理人，承担着重要的礼仪教化职能，其所依赖的治理工具主要是乡规民约、家法族规与民俗习惯等非正式制度规范，其有效运作的权威基础则建立在乡土熟人社会的传统礼法、基层组织的乡约宣教、家法族规的村落化与延展化、乡村精英的教化授命基础之上[3]。人情作为一种非正式制度规范，不论是表达性送礼还是工具性送礼，都在维系私人网络方面发生着重要作用。在关系紧密的乡土熟人社会，人情网络比物质与金钱更加重要[4](p222)。而伴随传统社会向现代社会转型，熟人社会逐步走向无主体熟人社会[5](p169)，作为治理主体的传统乡绅被政党组织所取代，村民之间的相互依赖关系为家户个体与国家之间的直接联系所取代。支撑传统乡土规则运行的社会基础发生变化，各地名存实亡的村规民约不再能够发挥制约人与人之间相互关系的作用。近年来，相互攀比、借机敛财、愈演愈烈的“人情风”异化本质上是原有乡土文明规则趋于解体的结果。这一人情异化程度与村庄结构有着重要关系，在缺少结构性力量的中部农村，人情异化现象最为剧烈[6]。

有效治理人情异化现象，是实现乡风文明的重要内容与有力保障。以政策实践及学界研究来看，主要有以下两种路径。一是“行政嵌入—回应调试”范式。既然农村无法再生产具有约束性的公共规则，那么就需要政府输入具有权威性、约束性、群众性的公共规则，在现实中可以通过党和国家提供原则性倡议、基层组织给予政策性建议、群众自治组织出台村规民约来进行[7]。乡村秩序瓦解是政府介入合法性与有效性的前提条件，政府通过输入政策规范、调动行政资源能够激活村庄内生资源，实现人情与乡村秩序重构[8]。但政府通过自上而下行政嵌入实质上是实现普遍主义取向的公共规则与特殊主义取向的人际关系结构的融合。一方面，公共规则可以抑制人情名目；另一方面，却带来村民对公共规则选择性遵从[9]。二是自治、法治、德治多因素融合范式。市场化冲击带来了乡村社会的转型，但这是乡村社会现代化不可抗拒的进程。重构与市场化背景下相适应的乡村秩序需要在树立共同信念、加强社会组织建设及行为规范建设三个方面努力[10]。具体可以在党和政府引导下，通过社会协同、公众参与的社会治理社会化路径，达到扩大治理主体、增加治理资源的效果[11]。通过动员多主体参与治理，则可以适度矫正这一人情异化机制[12]。基层政府通过搭建起村民之间交流互动的平台，促进村民参与基层社会自治，遵守社会网络的制度规则。通过努力构建社会资本，从而促进社会成员间广泛合作，以此提高社会行动的成效[13]。

上述研究视角基本是以国家在场作为乡风文明有效治理的前提条件，但也有学者基于东中西及南北区域差异指出，人情属于社会事务，理应通过村民自治来解决。在中部地区，农民深为人情所累但自身又无法走出困境，应该采取基层政府出台文件加以规范引导的形式[14]。亦有学者基于晋江农村移风易俗实践指出，移风易俗由地方政府发起，最终经由基层组织推动转化为地方自主性治理，其中，发挥关键作用的机制在于有为政府的政治动员、协同治理以及柔性治理方式[15]。尽管这一理论推导承认乡风文明建设理应由村民自治行动加以解决，但在具体行动路径上，仍然没有超脱出自上而下行政引导自治的视角，即仍然认为国家在场是乡风文明有效治理的前提条件。这一视角最大的挑战在于，当行政力量面临其他中心工作时，缺乏内生性力量约束的乡村极有可能会重新陷入人情内卷化困境。

2021年5月，笔者借助华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目，以宜都市罗村近十年“人情风”治理过程为观察对象，笔者发现的实践案例支持上述研究中所指出的村规民约仍旧是有效治理“人情风”工具的论断。但与已有研究不同，这一村规民约并非是行政力量自上而下行政输入，而是源于村民自主建构。自主建构的村规民约最大的优势在于能够获得村民的自愿性认同。同时，无需行政力量常态在场，便能够实现乡风文明的长效自主治理。这一案例可能的理论贡献在于，说明行政嵌入并非人情治理的前提条件，乡村可以内生出治理人情异化的公共规则，行政力量适时赋能则可以进一步提升治理效能。

二、罗村“人情风”整治的历时性实践

行政与自治作为人情治理的两种基本工具，在不同地区、不同时段的治理过程中，发挥着不同的作用。行政以强制为保障，以效率为追求取向，具有化繁就简、复杂事情简单办的化约逻辑[16]。自治以内生自我约束为基础，是在他律约束之下的自律治理，有效的自治则依赖于自我道德与外在强制的双重约束[17]。行政与自治在乡村人情治理场域中的不同互动模式，生成了行政支配型、自治主导型、行政适配自治型三种治理结构，不同的治理结构。彰显出不同的治理效能。笔者以宜都市罗村近十年“人情风”整治实践为观察对象，发现该村大致经历了上述三大治理过程。

（一）行政支配型：强制规则的普遍性嵌入与治理失灵

2013年以来，罗村村民每年红白喜事送礼支出大约在两万元左右，村民不堪重负，但又无法退出。湖北省宜都市相继出台了《干部职工操办婚丧喜庆事宜申报管理办法》《中共宜都市委办公室关于进一步规范党员干部、公职人员操办婚丧喜庆事宜的通知》等多个文件，试图整治愈演愈烈的“人情风”现象。但这一政策在实践中遭到村民抵制，最终名存实亡。

1.强制规则嵌入的情理困境

《干部职工操办婚丧喜庆事宜申报管理办法》等政策规定，普通村民除了婚丧事宜，一律不得操办其它事项；党员干部更为严格，不仅要履行审批手续，且限制桌数与规模。普通村民认为，举办红白喜事并不触犯相关法律法规，因而政府无权干涉。此外，之前人情往来一直净支出的家庭认为，严管后则会面临巨大经济损失。党员则认为，单方面约束党员无法切断党员与群众之间的人情来往，长此以往自身会面临经济困难。因而，村民对这一政策存在抵触情绪。政策执行伊始，罗村党支部书记WJ对政策加码执行，与村委会干部一起，强行拆除村民搭建的彩虹门。对于WJ加码执行政策的行为，村民普遍认为WJ是为了向上级镇政府示好，争夺“文明村”荣誉称号，而不惜不顾村民利益。

2.村民以“软抵抗”消解政策效能

2017年6月，为了有效执行“人情风”整治政策，罗村村委会联合该镇工商所、派出所进行强制执法。通过检查食品是否合格、参加随礼人员是否酒驾等行为，试图阻止红白喜事的进行。但村民对政策的质疑、对村党支部书记的不信任，导致了村民的不合作行为。尽管村民不能公开抵制政策，但可以采取使红白喜事过程更加隐蔽等“弱者的武器”加以抵制，例如，不公开搭设彩虹门，不饮酒。村委会面临其它各项工作，有限的人手、时间无法制止村民的集体不合作。最终，镇政府及村委会不得不放松管制，使得上述“人情风”治理政策名存实亡。

（二）自治主导型：内生性规则的自主生成及运作限度

由于政府“一刀切”使得之前人情支出失衡的农户面临经济损失，强制遏制人情往来造成仪式性人情表达功能丧失，而遭遇双重情理困境，村民纷纷采取不合作行为。但应当看到，由于巨大经济负担，村民有渴望走出人情异化的内在动力，这正是后来罗村能够自主治理“人情风”的逻辑起点。2018年，在罗村退休乡村教师WZQ的牵头组织之下，罗村内部生产出了一套公共规则，在一定程度上缓解了人情愈演愈烈的风气。

1.乡贤推动下的内生性规则自我生产

WZQ对于铺张浪费的人情往来现象有着切身感受，有着改变这一现象的强烈动力。WZQ在走访100余户村民之后，征求家家户户的意见，形成了《红白喜事办理约定》。28条约定围绕着操办范围、办理程序、违规自愿接受惩罚等条款作了详细规定。WZQ挨家挨户上门讲明情理，村内683户人家均在上面按上手印。二组村民易某对此表示：“我也不愿意没事‘整酒’，钱其实都被餐饮行业拿走了。但是我不整，别人要整，我不整就得亏钱”。

2.内生性规则的运作及其限度

没有契约的签订，村民单方面退出人情送往机制就会在道德上陷于孤立困境，甚至面临人情断裂的风险。但共同签字的契约为村民退出不必要的人情往来提供了合法依据。自此，村民每年随礼支出由两万元降到了八千元左右。但是出于经济利益的刺激，100多户村民未签订契约。这些村民仍旧时不时举办“无事酒”，导致村民互相之间签订的契约不时会受到契约外群体力量的挑战。签订契约的村民自身不再举办“无事酒”，但就是否参加契约外群体“无事酒”的问题上出现了分化。一部分人出于维护人际关系需要，在减少随礼金额的基础上仍旧送礼；一部分人认为自身不再举办“无事酒”，大大减少了回礼机会，而这些乱“整酒”的人本身就不道德，因此没有必要再参与随礼。

（三）行政适配自治型：行政再嵌入助推内生性规则有效运作

尽管罗村乡风文明程度大大提升，但WJ认为这一契约无法限制村内未签名的村民，不能彻底根治乱“整酒”这一不文明现象。而且长久持续下去，参加“无事酒”的村民很可能会产生心理失衡，最终出现“人情风”反弹现象。WJ与WZQ进一步商量，于2018年5月3日成立道德评议委员会。该委员会由村党支部直接领导，成员由该村党员代表、热心群众共7人组成，负责治理村内红白喜事。随后，村民大会集体表决通过了一系列更加细致的村规民约，将适用范围扩大到每一位村民，有效杜绝了乱整“无事酒”的行为。

1.引导村民进一步细化人情规则

WZQ制定的28条约定，存在操办范围太广、红白喜事仪式规模过大的问题。2019年12月15日，罗村召开村民大会表决通过《罗村村规民约》。这一规约首先是确定操办范围，仅限于婚事、新生儿出生、丧事，从源头加以控制。其次是明确办理程序，红事在办理前十五日内将办理事宜报红白理事会审批并交村党支部审核，白事即时联系报备，由事主就办理程序、桌数、礼金数量、饮酒、垃圾清运等问题签订承诺书并向红白理事会缴纳保证金1000元，如果违反规定则直接扣除。

2.基于村民同意嵌入强制规则

罗村通过召开村民大会，表决通过理事会制定的《文明诚信积分细则》，规定每户人家每年诚信基础积分为100分，遵守移风易俗、文明礼俗习惯的则加分，反之则减分。细则确定了22个加分项、31个减分项、3个一票否决项。红白事宜办理情况记入村民诚信档案，为以后村民参军、入党、公务员录取政审等提供审核依据。一组村民杨某表示：“现在谁还敢整‘无事酒’？自己背后挨其他人骂不说，以后娃娃考学参军过不了村里的审核，当初我们可都是在上面签字同意了的”。同时，面对极个别村民的不合作行为，村党支部联同道德评议委员会，申请镇执法队伍强制执法，严格杜绝整“无事酒”的行为。此后，罗村除了婚丧，基本不再有整“无事酒”的行为，村民年人情支出降低到3000元以内。罗村因此获评“文明村”称号，并在全市范围内推广经验。

三、不同村级治理结构下的村民公共性与行政嵌入：治理效能的视角

村级治理结构指的是村级组织的系统结构及权力配置、权责分工关系，这是治理的基础所在[18]。在罗村“人情风”治理过程中，由于行政与自治的作用方式不同，分别形成了行政支配型、自治主导型、行政适配自治型三种村级治理结构。在每一阶段，行政与自治互动关系所反映出来的实则是行政嵌入的方式、力度与村民公共性的关系问题。行政嵌入与村民公共性这两大要素的不同组合作用方式，决定了治理主体、治理规则、治理成本的显著不同，最终决定了不同治理结构下差异化的“人情风”治理效能。

（一）村民公共性：人情治理中村民行为的差异比较

公共性是一种基于正义和公正，为达到公共善而积极行动的价值体系[19]。可见，公共性必须建立在一定理念基础之上。步入现代社会以来，这一价值评判愈发以公众自愿认同为基础。既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下约定才可以成为人间一切合法权威的基础[20](p10)。可见，在乡风文明建设乃至日常治理过程中，只有村民发自内心认可，才有可能激发公共性，从而形成合作性的集体参与。在政府整治“人情风”的初始阶段，村民在平衡之前失衡的人情利益需要、对镇政府行为缺乏信任的情况下，对政府的管制行为采取抵制态度，呈现出公共性严重不足的状态。究其根源，是村民间存在囚徒困境，村民担心单方面退出会损害自身利益。在政府强制行为失去村民自愿认同的情况下，村民表现出很强的私利性，自然无法参与到抵制“人情风”的集体行动中来。

WZQ牵头签订的契约为村民参与集体行动提供了基础。村民之所以愿意主动参加，一方面是因为分类施策的规则能够让之前失衡的人情得到平衡；另一方面则是因能够减少人情支出而契合村民利益。WZQ牵头签订的契约之所以能够发挥作用，关键在于以乡规民约的形式，满足了村民降低人情往来的现实需要。激发村民参与集体行动的公共性，必须满足共同需求、有效激励以及一定的参与规模三个条件[21]。WZQ正是满足了村民利益，才有效激发了村民的公共性。同时，信任资本具有自我强化的作用，大部分村民在遵守契约的情况下，享受到了遵守公共规则带来的好处。但就本质而言，社会资本仍旧是一种软约束条件。尤其是在市场化转型背景下，这一约束力逐步降低。村民间自发签订的契约无法约束少数缺乏公共精神的村民。

以村党支部书记为代表的行政力量的适时介入，使得少部分村民的投机行为受到道德和强制规则的双重约束。这部分村民转而与其他村民一道采取合作行为。在这个过程中，这部分村民的公共性能够得到进一步培育。行政适配自治型治理模式不同于行政支配型的基础在于，前者的强制性建立在村民公共性得到激发的基础上，这也正是村党支部书记提出的惩罚性措施能够获得村民集体拥护的基础。在充分激发村民公共性的基础上，行政力量介入就有了足够的合法性、合情理性。在这个过程中，少数群体也会因道德与强制力量的双重规制，而逐步生长出公共性。

（二）行政嵌入：人情治理中行政力量行为的差异比较

在村民组织化程度低、公共权威缺失的乡村，依靠行政力量整合乡村、构建乡村秩序是快速有效的方式。但行政力量外生于村庄，其合法性来源于官僚体系自上而下的授权，导致行政嵌入型乡村秩序缺乏长效性与稳定性[22]。因此，在人情治理的初始阶段，行政力量通过嵌入红白喜事规则和嵌入执法队伍保障规则得到执行。但这一“一刀切”的规则忽视人情礼俗，缺乏运作的合法性基础，无法得到村民的认同。罗村村民的“软抵抗”实际上销蚀着治理的有效性，最终导致行政嵌入的规则名存实亡。

在第二阶段，村民在乡贤的影响下，公共性得到激活，开始自主治理“人情风”的尝试。但这一阶段尽管取得较好效果，由于强制规制力量缺失，无法完全杜绝整“无事酒”的行为。在第三阶段，以村党支部书记为代表的行政力量由缺失到补位，为村民自发建立的村规民约提供了强有力的约束力。这一阶段，行政嵌入之所以能够得到村民自愿认同，获得良好效果，是因为行政力量的嵌入建立在乡村内生认同基础上。建立在村民公共性基础上的行政嵌入是弥补原子化村庄组织化程度低、内生权威不足的有效手段。行政力量的嵌入以村民公共理性为前提，因而具有深厚的道义情理根基。政府提供的强制规制为村民所自愿服从，因而能够被遵守。不同于第一阶段行政支配型治理模式，其不需要镇政府、村委会干部时时在场监管，村民会自主约束自身及周边人行为。换言之，这一阶段行政力量的嵌入，只需要提供强制之“名”，而无需其“实”。

（三）村民公共性、行政嵌入与治理效能

在不同的村级治理结构中，村民公共性程度不同，行政力量嵌入的方式、运作基础不同，导致每一种治理结构下的治理主体、治理规则、治理成本均呈现出较大差异。如表1所示，这三大因素共同作用，最终导致治理效能呈现出显著差别。

1.治理主体

乡村的自治性、复杂性、事务多发性，与乡镇政府人力、财力资源的有限性，决定了在乡村治理场域中，必须充分发挥村民主体性[23]。在行政支配型治理结构中，政府取代村民成为人情治理的主体，村民不仅不能认识到人情治理是为了村民长远利益，反而认为镇政府与村干部出于政绩需要，而违背村民利益。因此，造成事实上的行政嵌入挤占村民公共性，镇政府及村党支部成为唯一治理主体。在自治主导型治理结构中，村民公共性得到极大彰显，但行政力量的缺位导致缺乏普遍约束力，造成了部分村民投机行为的生成。尽管绝大多数村民参与到治理中来，但仍有少数村民采取不合作行为，对人情治理形成“离心力”。而在行政适配自治型治理结构中，村民公共性得到充分激发，人情治理成为大多数村民的共识。以村党支部为代表的行政力量的强制规则供给，为规避投机行为提供了保障。实际上，在道德共识与强制规则的作用下，这一少数群体也逐渐加入人情治理过程中。在这一结构下，村党支部与村民展开合作共治，形成了多元主体共治“人情风”的局面。

2.治理规则

在行政支配型治理结构中，行政嵌入是治理规则生成的前提条件。当前乡村治理最大的困境在于家户私利性膨胀，抑制了公共性[24]。村民对政府的强制规则存在强烈抵触情绪，导致抵制“人情风”的集体行动难以达成。政府的强制规则甚至被认为是政绩塑造需要，而受到情理道义层面的质疑，无疑起到将松散的村民凝聚起来共同抵制政府强制规则的作用。可见，缺乏情理道义依据的强制性公共规则无法得到村民认同。在自治主导型治理结构中，村民自愿签订的契约因其道义合法而能够发挥一定作用。与政府强制规则供给不同，契约因其内生性、合情理性而能够得到大部分村民自愿服从。但在原子化村庄，缺乏强有力的内生型权威，仅靠情理还不足以完全约束经济利益刺激下的投机行为。在行政适配自治型治理结构中，基于共识而形成的村规民约是约束村民行为的基础，而以行政力量为支撑的强制性规则则是取缔投机行为的重要保障。“共识+强制”的治理规则能够真正发挥治理效能，使共识能够有效落地。

表1　不同村级治理结构下差异化的“人情风”治理效能

3.治理成本

治理成本是任何组织运作都必须考虑的问题。在行政支配型治理结构中，政府依靠单一强制力量，造成监管与执法成本高昂。在基层面临多中心任务的现实情景下，政府分配到人情治理上的资源有限，导致难以持续不断深入乡村整治“人情风”。从长远来看，因监管不到位而造成事实上的选择性执法会削弱政府公信力，进一步加大其他事项治理成本。因此，尽管政府充满提振乡风文明的抱负，但始终面临高成本低效能的双重困境。在自治主导型治理结构中，契约尽管能够激发大多数村民的公共性。但极少数村民公共性缺失，仍旧不能使整个乡村走出人情内循环困境。政府因不参与而降低治理成本，但从长远来看，偶发的投机行为不仅破坏了公正秩序，甚至会刺激其他村民，激起新一轮人情内卷行为。在行政适配自治型治理结构中，以共识为基础的软性道德问责工具，以强制规则为保障的硬性问责工具，将村民整合进乡村问责网络中，形成紧密共同体。村民彼此之间形成弥散性问责状态，每个人既是监管主体，同时又受到其他人有效监管。镇政府及村党支部无需介入日常监管及治理过程中来。基于共识基础上的共同利益，使得每个人都有摆脱人情内循环的充足动力，因而能够有效自我约束以及约束他人。即便政府不在场，村民也能够依据村党支部象征性的强制力量进行自主治理，因此能够实现治理成本最小化，治理效能最大化。

四、找回乡村主体性：有效村级治理结构的路径建构

行政与自治是乡风文明建设的两种基本手段。罗村的实践案例表明，行政适配自治型治理结构之所以在治理主体、治理规则、治理成本上占有显著优势，能够有效治理“人情风”，关键在于行政嵌入建立在村民公共性得到充分激发的基础上。就根本而言，村民基于公共性而产生的理念认同、自主治理是乡村主体性的重要体现。同时，这一案例也为我们理解村民公共性与行政嵌入的运作效度及其限度提供了分析视角，为我们找回乡村主体性，建构有效的村级治理结构，实现乡风文明提供了现实的政策路径。

（一）村民公共性、行政嵌入的效度及限度

乡风文明的根基在于社会大众对公共文化规则制度的认同与接纳[25]。罗村案例及各地实践表明了村民公共性对于开展乡风文明建设的重要性。但问题在于，传统村落共同体权威趋于解体，仅靠乡村自身又难以生长出有效的公共规则。传统时期，依靠礼俗所生产出的公共秩序能够得到村民的自发性认同。伴随传统社会向现代社会转轨，原有依靠地缘、血缘关系所形成的人情秩序趋于解体，村民之间陷入谁也不服谁的困境。当前中国处于个体化转型时期，个人本位意识凸显，而公共理性则处于隐性状态。简言之，乡村社会难以依靠自身力量生长出公共性。

村民公共性不足，无法自我走出人情内循环困境，构成行政力量进入乡村社会治理“人情风”的重要依据。这正是各地道德评议会、红白理事会、“无事酒”治理工作领导小组等为代表的乡风文明治理模式的运作基础。行政支配仍旧是我国各级政府治理中占据主导地位的逻辑，在乡村治理中也不例外。在人情治理中，强势行政力量嵌入是被广为采用的治理模式。这一模式可提供通约化的公共规则、强制惩罚措施而能够在短期内见到成效。但问题在于，行政代替自治会产生诸多困境，主要表现为村民与行政力量陷入“博弈”、治理成本激增、长效治理机制难以建立。这一普遍主义取向的公共规则无法适应乡村社会的不规则性、多元性，而容易陷入道德情理困境。当行政力量受到村民质疑时，就容易遭受村民集体“软抵制”，乡镇政府有限的行政力量往往无法持续有效监管诸多行政村，最终导致低治理效能。

（二）乡村主体性：有效村级治理结构的路径建构

罗村村民基于公共性而主动参与人情治理，体现出强烈的乡村主体性。主体性是指人在生产生活中所表现出来的自主性、主动性以及受动性[26]。乡风文明建设中的乡村自主性则是指，村干部、村民基于公共理性基础上的自主治理行为。当前全国各地以行政支配型治理结构来整治“人情风”的实践，普遍面临效果不佳的困境，根源在于抹杀了乡村主体性。不论是村民自治的法律要求、现代治理的理念要求，还是乡村复杂治理情景，都决定了村民才是乡村治理的主体。

可见，如何找回乡村主体性已经成为有效治理“人情风”并建构起有效村级治理结构的关键要素。尽管村庄公共性抑制，家户私利性膨胀，但这并不意味着依附于传统村落形态及生产模式基础之上的权威走向消亡，只是以一种更加复杂隐蔽的形式表现出来。农民的公共性始终存在，但是是一种夹杂着“自利”的复合性公共性。只有在一定刺激条件下，隐性公共性才会得到显性表达[21]。既然村民公共性存在，就意味着行政嵌入不是唯一的人情治理机制。在市场化转型背景下，完全依靠自治力量，寻求人情异化解决之道则面临着共识难以达成、规制权威不足的困境。罗村实践案例向我们表明，在乡贤的引导下，在理性共识的刺激下，村民公共性可以得到有效激活。村民自发建构的公共规则有深厚的合法性根基，而行政力量通过对公共规则加以赋能，提供规制权威，则可以保障公共规则能够得到有效执行。在找回乡村主体性的具体实施政策路径上，罗村案例为我们提供了两点启示。

第一，行政力量嵌入一定要以激发村民公共性为前提条件。能够被感知到的效能依赖于其他形式的隐性法律和规则如何指导人们的行为，即非国家形式的法律[27](p156-163)。不论处于何种社会形态，权威能够得到人们的自愿性服从都必须满足一定的前提条件。行政支配、行政主导都无法匹配乡村差异化的多种样态。实际上，不仅是乡风文明建设，在公共服务供给等各事项中，都容易面临村民参与度不高，甚至是出现村民排斥、低满意度的情况。究其根源，都在于忽视了村民公共性，而无法调动村民参与。在乡村社会中，通过发挥乡贤这一关键群体的带动作用，引导村民自主协商讨论。经过充分协商讨论，能够在满足村民“自利”的基础上，使村民公共性得到显性表达。

第二，行政力量适时嵌入能够进一步提升乡风文明治理效能。社会自主力量是行政建构的基础，而行政力量是影响并塑造社会自主的重要条件[28]。基于村民公共性所自主建构起来的公共规则，在实践中容易陷入缺乏普遍约束力的困境。市场化转型带来基层内生权威解体困境，无法限制部分村民投机取巧、破坏规则的行为。当前既要破除行政支配的局面，又要努力避免行政嵌入不足的情况。基层政府作为权威代表，囿于维护稳定的现实需要，而向私人利益妥协，追求不出事的逻辑，这是公共服务陷入泛化的结果。基层政府要同时具备公共服务和规制的双重职权，充当好公共利益仲裁者的角色，维持公平秩序[29]。只有在充分激发村民公共性的前提下，行政力量根据实际需要适时补位，才能真正找回乡村主体性，使得行政力量与自治力量各居其位，形成乡村人情治理的合力。

五、结论与讨论

现代国家政权建设在乡村的实践，通过消除横亘在国家与农户个体间的经纪人和传统小共同体网络，而成功构建起现代国家。但也要看到，人情异化现象正是村落解体、内生权威与约束力缺失的不利后果。这也构成国家入场整治“人情风”的法理与现实基础，但无可避免带来道义合法性不足、治理成本高昂，使得行政力量与自治主体陷入博弈状态。一旦行政力量撤出，治理效能便难以维持。宜都市罗村的经验案例向我们表明，乡风文明建设并不必然以国家在场作为前提条件。乡村借助德治、自治力量、现代文明观念，可以内生出有效治理“人情风”的公共规则。而行政嵌入通过弥补自治场域中强制规则的缺失，则可以有效助推“普遍主义”取向的公共规则对“特殊主义”取向的人际关系结构的适应[9]。这一对行政与自治关系的再认识，也构成本文可能的理论贡献。

第一，乡风文明治理效能与村级治理结构高度关联。行政与自治力量在实践中不同的互动方式会生成不同的村级治理结构。行政适配自治型治理结构在治理主体、治理规则、治理成本三个层面最具优势，因而能够实现治理效能最大化。村级行政适配自治型治理结构实现乡风文明治理效能最大化的逻辑在于，基于村民同意的内生性公共规则能够获得权威基础，“共识+强制”规则嵌入能够获得普遍约束力，村民间的弥散化问责能够最小化治理成本。这一行政与自治互相赋能的关键在于，明确了村民与行政力量的权责分工，由村民自主治理自身范畴内的事务，政府则在村民权能不足的情况下适时补位。这一结论实际上具有正向溢出效应，不仅在乡风文明建设领域，在公共服务供给、环境整治等诸多政策范畴内均具有借鉴意义。

第二，乡村主体性是衔接好行政与自治关系的前设条件。治理成本、治理事务复杂程度等现实条件都决定了村民始终是开展乡村建设的有效内生主体。有效的乡村治理离不开乡村主体性的有效激发。在尊重乡村主体性的基础上，行政力量通过弹性化嵌入乡村，既能实现有效治理，又能最小化治理成本。在找回乡风文明建设中乡村主体性，建构有效村级治理结构的具体实施路径上，要鼓励德治、自治、法治“三治融合”，充分发挥乡贤、党员等先进群体的内生带动作用。以共识为联结机制组织村民，可以有效激活村民公共性，进行自主治理。以普遍主义为取向的现代公共规则，要注重适配乡村特殊主义的实际环境，提高公共规则的权威性。行政权力既要为基层提供公共服务，更要供给规制权，在防止村干部越权时，也要适时为村干部提供权威支撑，使其能够有效促进村民达成正向的集体行动。

① 遵照学术惯例，本文中县（市）以下地名及人名均进行技术化处理。

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C912.82

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1008-4479（2022）06-0105-10

2022-01-10

国家社会科学基金重大项目“中国共产党建党以来农村基层组织资料收集与数据库建设”（18ZA128）；国家社会科学基金年度项目“农民工返乡创业助推乡村振兴的有效模式与路径优化研究”（20BJY141）

曹银山（1995-），男，湖北宜都人，华中师范大学中国农村研究院博士研究生，主要研究方向为数字治理、乡村治理与基层政府行为逻辑。

责任编辑 范瑞光