创新多元化投入方式 全面推进乡村振兴

张 绘（研究员）

2018年财政部发布的《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》提出，实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署。要健全投入保障制度，创新投融资机制，拓宽资金筹集渠道，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。乡村振兴战略是一项具有长远性、持续性、艰巨性特征的工作，决定了财政支持的长期性。从城乡对比看，乡村振兴发展存在较多历史欠账。长期形成的城乡二元经济结构，导致了城乡居民劳动生产率、户籍制度、收入分配方式等方面的差异。当前我国财政收支矛盾日益显现，乡村振兴发展面临诸多要素制约，财政收入的预期增长有限，难以有效实现支农资金的大规模增长[1]，财政支持要实现从“加大投入”到构建多元投融资机制的理念转变。在通过财政资金撬动社会资本参与乡村振兴建设，促进农村群众增收的同时，要注意保障政府惠农项目资金的安全性，防范社会资本下乡可能带来的违规操作侵害农民利益、占用集体资产的风险。

为了深入了解和把握当前乡村振兴经费情况和实现多元化投融资状况，由中央和国家机关工委统一部署，中国财政科学研究院与财政部驻原国家级贫困县挂职青年干部组成的“关键小事”调研组对财政经费相对充足、社会资本培育较为良好的东部省份进行了调研，调研重点针对当前乡村振兴发展中多元化投融资面临的问题和可行对策。

一、构建乡村振兴多元投融资机制各主体面临的难点堵点

从投入总量看，乡村振兴资金需求量十分庞大。“十四五”时期，乡村振兴方面的资金在各个地区均呈现大规模增长态势[2]。比如，东部A市每年资金需求量为一百万左右，主要用于农村基础设施建设、产业振兴发展、体制机制改革、公共服务均等化等。完成这些建设任务所需资金和资源的来源主体包括政府部门、社会资本、农民群众、金融机构。

1.政府部门：内部缺乏联动，外部难以撬动。各级政府在支农实务上的事权与支出责任划分不清晰，支出结构不合理，引导带动社会资本投资能力弱，是财政资金不能很好发挥作用的主要原因。

（1）乡村振兴投入责任不够明确。一方面，上下级政府之间农业农村领域事权与支出责任划分不清晰。比如，农机购置补贴、农业技术推广、新型农民培训、现代农业园区建设等内容作为共同事权，各级政府都在安排资金予以支持，支农政策和财政投入存在很大程度的相似性，各个层面的侧重点不够突出。另一方面，部门之间职责划分不清晰。从投入结构看，财政资金使用分散，“九龙治水、各管一头”的现象仍然存在。当前，支农事权主要分散在农业农村、水利、资规、住建、交通、综合执法等部门，同时财政部门内部就有农业财务管理、经济建设、投资管理、基层财政管理等多个机构涉及资金管理[3]。由于缺乏统筹规划，导致支农事权与支出责任不清、各自为政，支农支出重复支持等问题仍时有发生。比如，高标准农田建设仍涉及自然资源、发展改革、农业农村等部门。基层财政在推进乡村振兴的过程中，受到体制机制政策等方面的制约较多，有些还涉及其他职能部门，协同支持乡村振兴发展难以落地，如横向转移支付不畅、农户贷款利率偏高、乡贤激励缺失、社会资本参与渠道过窄等。

（2）涉农资金整合存在一定难度。一是部门间职能交叉、各自为政的现象依然存在，行业间难以协调，影响财政资金统筹整合力度。一些乡村振兴项目存在多头指导、界限不清等现象，如美丽城镇、农村公路等项目。二是部分地方政策碎片化、零散化现象依然存在，难以集中财力办大事，财政资金管理和项目谋划观念制约着统筹整合的推进。三是新型技术、方式等试验性任务缺乏有效的指导和实施手段，项目年年做却年年得不到推广。四是支农项目类型较多，不同类型的项目财政经费支持比重不一，涉及的外部经费来源也存在差异（见表1），各级政府承担的责任也不同，协调统筹存在难度。

表1 支农项目类型及其经费来源划分

（3）乡村振兴投入结构不够合理。以东部B省为例，从农口资金支持乡村振兴的角度看，按照既定政策和规划要求落实的刚性支出约占70%，主要是耕地地力、粮食生猪、渔业油价、农机购置等政策性补贴，以及水利工程、高标准农田、标准渔港等基础设施建设；而用于支持农业农村产业高质量发展的相关资金仅占20%，若剔除部分按“因素法”切块下达由市县自行统筹安排的奖补资金，产业发展直接相关资金占比仅为10%，财政支持乡村产业发展大项目的资金投入相对不足。部分中央资金使用受限，如国家现代农业产业园中央奖补资金，根据要求主要用于基础设施建设，且单个子项目比例原则上不能超过50%。乡村振兴主要依靠产业振兴，过多地限制资金用途不利于提升资金的使用效率和效益。由于大多村集体经济实力薄弱、筹资渠道单一、社会资本参与少，村级对乡村产业发展和建设心有余而力不足。B省作为东部发达省份尚且如此，中西部地区财力更为薄弱，发展动力就更加不足了。

（4）乡村振兴投融资机制不够健全。尽管各地已开始探索投资基金、融资担保、贷款贴息、农业保险等多种支农方式，但高水平推进乡村振兴仍过多地依赖于财政支农资金的直接补助，未充分发挥市场在资源配置中的决定性作用[4]。由于农业产业投入周期长、效益低、风险大、融资难，财政支农资金引导全社会参与建设的机制还不完善，依靠地方财力难以支撑乡村振兴持续增长的投入需求。财政资金撬动作用未能完全发挥，“三农”领域财金合作协同支农的规模、范围都有待拓展和完善。

2.社会资本：投资动力不足，运营操作失当。

（1）社会资本投资意愿不强。城镇与乡村之间的发展不协调、不充分，乡村产业结构与生产模式滞后，社会资本投入乡村振兴的动力不足。短期的农村土地流转契约不稳定，建设用地供给严重不足，加上近几年大棚房整治、非粮化、非农化等政策对乡村振兴项目影响较大，集建地、宅基地、设施用地及农村房产等盘活也受到较大限制，进一步降低了社会资本下乡投资的积极性，重大产业项目社会资本投资不够，对农村经济发展的带动作用不足[5]。地方政府在招商引资中的违规操作，挤占社会资本收益，也给社会资本投资带来不确定性。

（2）社会资本下乡违规操作时有发生。农业龙头企业和农民合作社的发展遭遇瓶颈，普遍存在规模小、功能单一、管理不规范等问题，还出现龙头企业与民争利，侵害困难群众利益的情况，产生恶劣影响。部分社会资本在参与乡村振兴建设的过程中，破坏农村自然生态环境，改变农业土地使用用途，侵犯农民利益和合法权益，无法合理有效地配置农村土地、劳动力、农民住宅、农业资金技术等农业资源，导致乡村振兴发展的资本资金受到不法侵害[6]。

3.村民群众：技术技能匮乏，生活保障较低。

（1）人才匮乏成为制约乡村振兴发展的重要短板。乡村人口“空心化”严重，乡镇常住人口最少的村仅剩3名老人留守。乡村地区人口结构以妇女儿童和老年人为主，有文化、懂技术、会经营、善管理的新型农民和创业致富的带头人十分稀缺，由于技能性培训力度不够，与农民从事产业发展的实际需求存在偏差，农民认为技能知识培训不适用、不好用的现象在一些村镇时有发生。农村基础教育薄弱，劳动力素质不高，高素质人才进不来、留不住现象较为普遍[7]。技术人才特别是创新人才、高技能人才匮乏，影响了农业科学技术的推广应用，制约了产业帮扶的长效发展。

（2）乡村基本公共服务保障不足。从财政资金对村民民生投入成效看，财政支出的精准度仍有待进一步提高。如：农村生产生活性基础设施供给数量偏少，城镇化率、农村居民人均住房面积等低于所在地区的平均水平[8]；农村教育、医疗卫生、文化体育等公共服务设施质量不高，尚未有效支撑起农业强、农村美、农民富的发展需求，导致大量外出务工人员不愿回乡创业就业，乡村难以发展。

（3）支农产业项目效益欠佳。农民收入低，能够参与到产业兴旺中的自有资金和资源不足。农民参与投资产业缺乏正确引导，未能运用合理的投融资手段入股农村合作社、家庭农场、龙头企业等以获得相应的分红。虽然调研地区也有一些运用“政府+企业+脱贫户”模式壮大乡村产业发展的成功案例，但支农项目总体收益较差，不利于项目的长期运营，财政资金在产业项目上的投入和收效有限，不能长远解决脱贫群众就业等“急难愁盼”问题。

4.金融机构：贷款边界难统一，还款来源难保障。

（1）银行贷款边界和标准难统一。公益性和准公益性项目的属性，使这类项目成为当前乡村振兴领域的突出短板，但各方对相关贷款政策和边界的理解尚未统一[9]。如农业发展银行等金融机构，普遍存在“当先导、补短板、逆周期”职能作用难以发挥、自身职能定位不清现象，金融支持乡村振兴领域的公益性和准公益性项目难以闯出新路。

（2）村民还款能力不足，银行存在贷款风险。目前，农村地区发展相对落后，农民个体、集体经济资本实力相对较弱，可作为抵押的资产不但少之又少，还普遍存在估值低、变现难等特点，农村资产担保落实存在诸多困难。这就导致农业类项目贷款难以保障还款来源，贷款银行要么不敢贷、不愿贷，要么在贷款后会面临风险。

二、实现乡村振兴战略有效落地的改革重点和方向

1.厘清政府部门权责关系，健全管理机制，统筹财政资金。

（1）明确乡村振兴支出责任。中央政府加强顶层设计，尽早制定出台农业农村领域中央与地方财政事权和支出责任改革方案、土地出让收入用于农业农村工作考核实施细则等，以便地方各省可以据此进一步开展工作，从源头上推动涉农资金统筹整合，集中财力支持乡村振兴。中央和省级部门进一步明确各类农业项目的界限，统一由一个部门负责管理，避免出现多头管理、重复建设现象，切实降低行政成本，有效提高工作效率[10]。在全国层面上结合新形势、新问题，统一出台支持乡村振兴的政策措施和指导意见，并建立“上情下达、下情上传”的对接渠道，提供可供学习的典型案例，及时有效解决共性问题，形成上下工作合力。

（2）完善乡村振兴相关资金管理机制。国家在制定出台农业生产发展等资金任务实施指导意见时，鼓励各地因地制宜统筹安排资金，积极推进集中财力办大事；完善集中财力办大事财政政策体系，加大对乡村振兴薄弱环节和产业、就业等重点领域的支持力度，确保财政投入绩效目标与乡村振兴建设目标任务一致。一是加大涉农资金整合力度。聚焦各地乡村振兴的重大决策部署，将财政安排的农业农村、水利、住建、资规等部门行业中用于“三农”领域的资金全面纳入资金整合范围，建立跨部门项目资金联席会商机制，将各级财政安排性质相同、用途相近的涉农资金纳入同一“资金池”，统一设计方案、资金拨付、组织实施、评估验收，形成政策资金合力[11]。二是研究落实土地出让收益“新政”。密切关注“十四五”期末土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上的政策口径，地方及时做好与中央部门的沟通对接，精准测算当前比例水平；认真谋划土地出让收益用于农业农村的政策措施，同时加强土地出让收益用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续优化“三农”重点领域和薄弱环节的财政资金配置，着力弥补农村历史欠账。三是将中央奖补资金的使用范围扩大至产业项目，并打破子项目的补助比例限制，允许地方按照当地的补助政策比例进行奖补，切实提升中央奖补资金的使用绩效。

2.提高财政金融协调配合程度，加大推进乡村振兴投融资改革力度。

（1）围绕健全乡村振兴投融资机制，积极开展探索实践。财政领域以数字化改革为牵引，以数字化信息共享共建平台为切入点，进一步整合重大财政支农项目、市场主体投融资需求、乡村振兴保障政策等数据资源，打造财政金融跨领域、跨部门协同应用场景，推动财政支农政策与金融产品、融资工具有效衔接，探索财政资金从“直接补助”向“间接扶持”、“无偿补助”向“有偿扶持”转变的有效模式，引导更多社会资本、金融资金投入农业农村[12]。

（2）完善财政金融协同支农机制。对于农业产业融合发展等项目化管理且涉及市场化主体的政策资金，可以实行项目库储备管理，提前一年部署，各省再结合自身实际，谋划设计乡村振兴大项目大投入的有效载体，推动财政资金与融资担保、投资基金等政策相互衔接，推进普惠金融、绿色金融等政策举措落地，并创新运用保险等多种支农方式和手段，引导撬动更多社会资本、金融资本投向农业农村。比如，引导农房（宅基地）使用权流转抵押贷款，为闲置农房（宅基地）翻修、装修、经营等提供金融支持。

（3）推动贷款债券化管理。每年确定一定贷款额度，将各类政策性银行和商业银行（如农业发展银行、农业银行）的贷款视同政府的一般债券和专项债券，专门用于支持乡村振兴战略实施的准公益性和公益性项目。一是要求和鼓励银行加大“市场化”支持公益性和准公益性项目的力度，并在相关路径、办法等方面进行大胆探索和积极创新，进一步发挥好“当先导”职能作用[13]。二是要求和鼓励政策性银行等在农村路网建设、水利建设、“两非”整治（制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”）等方面给予专项融资支持，进一步发挥好“补短板”职能作用。

（4）防范农业相关金融体系风险。多方应联合推动建立多元化的风险防控体系，充分利用借款人、担保人、项目自身、地方政府等相关利益方的有效资源构建信用体系，构建抵质押、第三方担保、风险补偿金、保证金、客户互保等多种风险分担机制，吸引更多资金投入“三农”领域，缓释涉农贷款投资融资风险。尤其是加快“三块地”（农村土地、集体经营性建设用地、宅基地）和“两项指标”（全国公共财政农林水事务支出总额、农业保险深度）等方面的相关立法工作，尽早出台实施细则、配套措施。建立健全相应的激励机制，确保金融机构服务的合规性，充分调动金融机构的积极性。

（5）强化对薄弱地区的债券支持。加大农村基础设施建设类地方政府债券的谋划力度，积极研究推广以耕地占补平衡交易指标为主要偿债来源的高标准农田建设专项债、以农村建设用地增减挂指标为主要偿债来源的村庄整治建设专项债[14]、以项目经营收益为主要偿债来源的农产品仓储保鲜冷链物流设施专项债，全力扩大地方政府专项债券资金用于农业农村领域的规模。

3.强化支农政策导向，鼓励各类社会资本参与乡村振兴建设。

（1）研究组建共同富裕投资基金。地方政府可以探索设立一定规模的共同富裕投资基金，出台基金管理办法及引导政策，发挥财政资金杠杆作用，通过直接股权投资、投贷并行等方式，引导社会资本共同参与智慧农业、农产品加工、农旅融合等符合各地乡村实现产业兴旺的项目投资，壮大集体经济，发挥村集体的引领和带动作用，发展多种形式的新型农业经营主体，切实提高农村居民收入。

（2）强化政策精准引导力度。鼓励盘活农村闲置的土地、房屋、宅基地等资源，探索农村宅基地“三权分置”改革，打造“美丽乡村”等类型的产业项目，以闲置农房和田园山林等资源入股，支持社会工商资本、回乡创业人员等市场主体开发民宿旅游、休闲观光农场，以及引入餐饮、休闲、体验等配套，打造多元业态产业链。在项目建设的过程中，按照项目审定投资额给予一定比例财政补助，进一步完善财政支持政策。

（3）鼓励国企参与乡村开发建设。运用国企投融资推进片区开发、探索城市（镇）一二级联动开发投融资模式，尝试采用合作供应商投融资模式，推进产区综合开发等。通过财政奖励、贴息、补亏等方式，鼓励地方大型国企主动承接乡村振兴项目，包括乡村旅游、乡村基础设施、农业合作、特色农产品深加工、产业“飞地”等，助力壮大村集体经济，增加农民收入。

4.优化财政支出结构，促进城乡之间基本公共服务均等化。基本公共服务均等化围绕提升人的能力来推动共同富裕。只有公共服务质量提升了，外出务工的村民才愿意回乡创业就业[15]，带动乡村产业兴旺。只有农民的技能水平提高了，其收入才能提高，共同富裕才有了保障。

（1）加大财政教育资金向农村倾斜的力度。提升农村基础教育水平，更加注重财政教育资金的精准投入，比如支持探索义务教育阶段“现代学校联盟”“优质民办学校+”办学模式等，促进优质师资资源流动，使“农村孩子在家门口就能上好学校”成为可能。促进农村职业教育发展，充分利用职业教育与农村居民增收关联度高的特点，继续加大职业教育投入，并制定财政激励政策，鼓励社会力量参与，提高农村居民就业能力。

（2）提升农村医疗卫生及保障水平。推动优质医疗资源下沉，以“医共体”建设为抓手，推进乡镇卫生院（社区卫生服务中心）标准化建设，完善基层首诊、双向转诊、急慢分治、人才流动等协作机制。促进社会办医加快发展，鼓励社会资本设立各类优质民营医院，将社会非营利机构举办的基层基本医疗卫生服务纳入政府购买服务的范围，在医疗重点专科建设、临床治疗诊断、医疗人才培养、全科医生队伍建设等方面提供与公立医疗同等的支持。

（3）进一步完善财政社保投入机制。加快城乡保障体系一体化进程，建立城乡一体化的社会保障体系。完善“托底”保障政策，更加注重保基本、补短板、兜底线，构建更加健全的社保大救助体系，统筹协调推进低保、教育、医疗、特困、就业、受灾、住房、临时救助等基本救助体系。健全养老保险相关制度，加大政府支持，积极引入社会力量，不断优化以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系。

5.健全资金管理机制，提高乡村振兴各类资金的使用绩效。

（1）全面实施乡村振兴政策资金绩效管理。创新建立“全周期”绩效管理模式，将财政资金分配使用管理与乡村振兴工作实际成效紧密结合，与提升农民的获得感、幸福感、安全感紧密结合，稳步实现推动乡村振兴的各类政策、资金绩效管理全覆盖。一是坚持关口前移，围绕涉农资金投资周期长等特点，系统重塑乡村振兴财政资金绩效评价体系、工作体系，结合可行性研究对拟列入年度政府投资计划的重大农业项目全面开展事前绩效评估，确保资金量与任务量精准匹配、资金流与决策流协调统一。二是突出事中监控，重点聚焦“三农”专项、扶贫资金、水源保护转产转业扶持资金等专项资金，开展资金执行和绩效目标双监控，对涉农项目绩效目标实现程度、计划执行进度等情况进行全方位体检、实时性跟踪。三是强化结果应用，将绩效结果与未来预算资金安排挂钩，资金主管部门每年根据绩效管理结果调整年度预算，推动财政资金从“按权力分配”向“按绩效分配”的转变。

（2）强化对重点项目资金的监督管理。按照乡村振兴战略阶段性目标任务和工作重点，持续加强对涉农专项转移补助资金、农村基础设施资金、农村社会事业发展资金、农村人居环境整治资金等各类涉农资金的监督管理，注重对资金拨付及时性、专用性、到位率等关键指标的动态监控。加强项目库建设和运用，在工作中区分项目的轻重缓急，对一些比较紧急的乡村振兴项目优先保证资金的供给，对于中长期的项目做到合理安排资金，避免出现“头重脚轻”的现象。