国家环境治理与资源环境审计：环境政策工具的沿革与演化

朱佳璇

南京审计大学，江苏 南京 210000

0 引言

经济的高速发展带来了严重的环境问题，如资源环境承载力不足、气候变化严重、温室气体排放过多、河流污染等。为了经济和社会的可持续发展，中国加快推进生态文明建设，“十四五”规划中提到要加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，全面提高资源利用效率。政府也提出一系列有关环境治理的政策和目标。环境政策具有非常重要的意义，直接意义是可以缓解环境恶化引起的问题，如温室效应、极端天气、冰川融化等；长远意义是有助于绿色能源的研究，促进经济向绿色可持续发展方向转变。从国际意义上来说，这是中国履行大国责任、构建人类命运共同体的责任体现。

与此同时，随着审计在国家治理目标、职能、地位上的转变，审计的内涵不断扩大和外延，资源环境审计逐步发展，在我国国家环境治理工作中承担了重要的角色。党的十八届三中全会提出对地方政府进行环境考核，对领导干部进行自然资源资产离任审计，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，树立综合性政府绩效观。所以，资源环境审计作为一项环境政策工具，其对国家环境治理有显著作用，研究其对环境治理的影响机制，提升资源环境审计政策效用具有现实意义。

本文运用文献研究法，在对环境政策工具和资源环境审计相关的文献研究的基础上把环境政策工具分为三类。基于资源环境审计的发展历程，分析资源环境审计对环境治理的影响机制，并对资源环境审计政策提出对策和建议。

1 文献综述

从现有研究来看，对于环境政策工具的分类有多种角度。赵玉民等[1]提出环境政策工具有显隐性工具之分，其中显性工具由国家、企业和公众所使用；隐性工具则是社会公众的环境保护意识、观念、认知等。陆道平[2]借鉴德国和丹麦的环境治理经验，在3种环境政策工具的基础上新增协商吸纳型和自治型环境政策工具，他认为协商吸纳型和自治型环境政策工具可以充分发挥社会公众的参与积极性和主观能动性，增强社会公众对环境问题的重视程度和责任感，同时还可以有效降低政府环境治理的成本和压力。

关于资源环境审计的研究，大部分从资源环境审计的职能、作用、方法和问题方面进行研究。叶元发[3]提出资源环境审计能够有效推进“两型社会”建设，全面实现可持续发展目标。严伟[4]总结了资源环境审计的方法体系，包括环境费用效益分析法、环境经济评价法（市场价值法、替代市场法、调查评价法），根据具体的审计内容确定合适的审计方法。李兆东等[5]提出资源环境审计还能作为环境治理中政府信任的保障工具，通过揭示、抵御、预防的机制发挥政府信任保障的作用。

2 环境政策工具的演化

2.1 命令控制型环境政策工具

命令控制型环境政策工具的执行基础是政府的强制力，通过出台法律法规、标准、禁令，直接对企业污染物排放规定了上限，对企业的环境污染行为进行直接控制。强制力可以为环境政策执行的效果性和时效性提供保障。但是命令控制型环境政策工具的局限性也是由其强制性导致的，政府要求企业必须服从既定统一的污染排放标准，企业是被动服从者，不能激发企业主动进行污染排放相关技术的创新。并且，这种政策工具的执行效果需要政府提供较高的监督力度，增加了政府监管费用，即政策执行成本高。

2.2 市场激励型环境政策工具

想要激励企业主动参与环境治理，还需要通过市场这种可以直接影响企业经济利益的方法。市场激励型环境政策工具就是以市场为基础，通过对资金进行配置来影响企业的经济利益，从而改变企业的污染排放行为。市场激励型环境政策手段包括征收排污费、环境税，实施资源价格政策、产权交易政策、补贴政策等。市场激励型环境政策工具的优点是执行成本比命令控制型环境政策工具的低，并且可以有效激励企业进行绿色技术创新，提高资源的利用效率。市场激励型环境政策工具的局限性在于当市场机制不健全时，基于市场的排污费、环境税、排污权交易这类手段就无法发挥出其应有的效果。并且市场激励型环境政策工具的效果体现有一定的时间滞后性。

2.3 自愿型环境政策工具

在自愿型环境政策工具中，政府的角色不再是主导角色，而是企业、社会公众在自愿的基础上参与环境治理。自愿型环境政策工具与命令控制型环境政策工具相比，最大的差别就是前者不具有强制性，有一种道德宣传的性质。自愿型环境政策工具手段主要包括教育宣传环保知识、对行业模范企业表彰表扬、对排污企业通报批评、对企业的环境信息进行公开等。通过环境保护的教育宣传逐渐提高社会公众对环境保护的重视程度，使其在消费时更偏向于选择绿色环保的企业而非排放污染的企业，并且主动对排污企业进行监督，在舆论压力中迫使排放污染的企业主动采取污染防治的行为，进行绿色环保技术的创新，共同完成环境质量目标。随着生态环境建设在国家治理中的地位越来越显著，国家环境治理的要求也逐渐提高，国民的环保意识也逐渐增强，这种自愿型环境政策的参与主体也越来越多，对于企业污染排放的监督力度越来越大，既促进了企业的绿色技术创新，也降低了政府的监管成本。但是正是由于其缺乏政府强制力的保障，所以在环境信息公开方面，存在一定的信息不对称问题。企业出于维护自身利益以及涉密信息保护的立场不会对涉及环境的具体信息进行详细公开，但是仅针对现有企业公开的环境信息，公众难以判断企业是否存在违规超标排放污染的情况，这就对公众监督的力度大打折扣。并且我国现在还缺乏公开透明的监管环境，导致公众的参与度有限。

我国的环境政策工具经历了“命令控制型环境政策工具主导—多元环境政策工具共同使用”的演化历程。政府在环境治理中由原来的台前主导角色慢慢退居幕后，企业由原来的被动服从环境治理要求转变为主动参与环境治理，社会民众也从原来“事不关己”的旁观者转变到现在逐渐提高环保意识、对企业进行监督的参考者。形成了政府、企业、社会三者协同合作的环境治理新常态。

3 资源环境审计的发展历程

1983—1997年是我国资源环境审计的萌芽发展阶段。此时，环境保护这一概念还未进入国家和政府的意识范畴，并没有出台很多与资源环保相关的政策。资源环境审计的主体、个体、内容、重点这些问题处在还未明晰概念的状态，仅仅是在几个城市中试点进行了环境保护专项资金审计。

1998—2002年是我国资源环境审计的摸索阶段。农业与资源环保审计司在1998年予以成立，对资源环保审计的概念和职能进行了明晰，是资源环境审计进入新阶段的标志，这一阶段主要针对污染治理和生态保护两个方面进行了审计。

2003年至今是我国资源环境审计的茁壮成长阶段，此阶段资源环境审计呈现多元化发展趋势。2003年环境审计协调领导小组在审计署的领导下予以成立，自此资源环境审计有了明确定位，成为全属性的工作。之后中央陆续出台了各种资源环境保护相关的法律法规、政策标准，为资源环境审计的蓬勃发展指明了战略性的方向。各地的审计厅纷纷下设农业与资源环保审计科，到2010年后，有些地方的审计厅将资源环保审计科单独列出，提高了对资源环保审计的重视程度。同时，对资源环保审计的内容也进一步扩大，由2002年之前仅仅针对资源环保有关的专项资金扩展至污水、大气污染、节能、退耕还林、矿区资源等多个领域。并且，资源环境审计方法也更加成熟、先进，例如，利用大数据技术、3S技术、开源GIS软件，极大提高了资源环境审计的效率。在2012年，生态文明建设的地位显著提升，社会公众开始重新认识和重视生态保护工作，资源环境审计也加快了发展的脚步。2014年，国务院发布了加强审计工作的意见，要求加强审计全覆盖，其中包括要对国有资产、国有资源的审计全覆盖，并提出对领导干部自然资源资产离任审计进行试点工作。2015年正式出台开展试点工作的公告，多地纷纷展开试点。2018年其正式在全国范围内展开。领导干部自然资源资产离任审计的提出进一步丰富了资源环境审计的内涵，各地方领导干部的执政思想也转变为可持续发展政绩观，这是环境保护理念在地方工作中的体现。

从我国资源环境审计的发展历程来看，国家对环境保护生态建设的重视程度越来越高，资源环境审计的目标也顺应时代的要求，从单纯的专项资金，扩展到各类资源、各项政策，再扩展到领导干部的环境保护责任履行情况。今后，资源环境审计的内涵还会不断扩大，国家的环境治理还会不断加强。

4 资源环境审计对环境治理的影响机制

4.1 促进绿色技术创新

资源环境审计可以促进绿色技术创新。资源环境审计实施以来，领导干部考核不再以GDP作为唯一评价指标，领导干部对自然资源资产的责任情况和生态环境的保护也成为考核的指标。这将促进领导干部为了达到生态考核的目标而加大对企业的监管力度和违规处罚力度，提高环境监测标准，促使企业采取生态性环保减排措施。绿色技术创新离不开资金的支持，政府通过发放研发的补助津贴、推出绿色信贷等措施来解决企业在技术创新过程中面临的资金短缺问题。企业有了资金的支持，可以有效推进绿色技术的创新。同时，政府加大了对违规企业、高污染企业的处罚力度，如征收排污费、勒令关停污染排放高的企业。企业出于避免高额处罚、响应政策号召的目的会进行绿色技术升级创新。这将有效减少企业的污染排放量，有助于环境治理。

4.2 提高能源利用效率

资源环境审计可以提高能源利用效率，促进绿色产业转型。当地的资源环境治理效果很大程度上取决于产业结构和企业的排污状况。企业作为追求自身利益最大化的“理性经济人”，如果没有外部的激励或约束，一般不会主动进行技术创新、企业转型。资源环境审计促使政府领导干部采取处罚、关停等约束措施，提高了高污染、高能耗、高成本类型产业的生存成本，倒逼产业结构升级。同时对企业的污染治理、技术创新、绿色转型提供资金补助等外部激励措施，使企业有动力提高能源利用效率，推动低污染、低能耗、高附加值的产业发展。企业的能源利用效率提高，绿色产业占比增大，可以有效改善地区的环境情况。

4.3 加强环境规制

资源环境审计可以倒逼政府进行环境监管，加强环境规制。由于过去的地方政府领导干部忽略了资源浪费、环境污染等问题导致经济快速发展与生态环境保护之间失衡。为了实现经济的可持续性发展，党的十八大提出“五位一体”的总体布局，把生态文明建设融入中国特色社会主义的建设事业中。所以对领导干部绩效考核也从单一性考核变成综合性考核，把领导干部生态责任的履行情况加入对领导干部绩效、晋升的评价指标体系中。同时，资源环境审计建立了生态环境损害责任终身追究制，这会对领导干部的行为起到一定的约束和规范作用，倒逼政府放弃传统的高污染经济发展模式，进行环境监管，加强环境规制，实现环境保护与经济高质量发展双赢。

5 结论及建议

从我国环境政策工具的演化历程中可以看出，政府在环境治理中由原来的台前主导角色慢慢退居幕后，企业由原来的被动服从环境治理要求转变为主动参与环境治理，社会民众也从原来“事不关己”的旁观者转变为现在逐渐提高环保意识的参与者，对企业进行监督。形成了政府、企业、社会三者协同合作的环境治理新常态。从我国资源环境审计的发展历程来看，国家对环境保护生态建设的重视程度越来越高，资源环境审计的目标也顺应时代的要求，从单纯的专项资金扩展到各类资源、各项政策，再扩展至领导干部的环境保护责任履行情况。与此同时资源环境审计还有继续提升和发展的空间。

5.1 加大政策力度和目标协同

完善资源环境评价的相关法律法规，使得资源环境评价更加合法化、标准化。资源环境审计的内容范围还应进一步扩大，不应仅限于资源利用和政策实施的进展，更应该关注政策的实施效果，制定新的审计标准，评估和监测环境状况。为保证重要资源利用和保护与污染防治、环境修复和保护目标相协调，必须优化环境预防和环境修复保护目标。

5.2 优化政策措施

资源环境审计涉及的环境领域知识专业性强，审计的内容和方法与环境密切相关，与财务审计的方法有很大的区别，所以这对审计人员的专业能力提出了很高的要求。目前，我国还缺乏金融和环境专业的审计人才。要按照工作方向，进一步加强专业审计人员培训，选拔和培养多领域、多专业的审计人才，要继续推进行政、法律和人力资源协调发展。环境监管涉及多部门，这就必须做到部门之间职责明晰，避免出现权责不清、无人担责的情况。可以利用省、市、县审计机关的协同工作共享审计信息，使所采取的各种行动更加彻底和具体，从而最大限度地提高审计工作的有效性。