西南民族地区规模性返贫风险及其防范机制研究

刘 涛

《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，即2022年中央1号文件发布。在刚刚取得全面脱贫胜利之际，巩固脱贫成果和实现乡村振兴是当前农村工作的重要内容。文件指出，“保障国家粮食安全和不发生规模性返贫”是今后需要牢牢把握的两条底线[1]。两条底线不仅是“三农”工作的底线，更是基层民生建设的底线，也是实现共同富裕和建设全面小康的前提条件。从区域发展特点来看，西南民族地区地处经济相对落后的西部地带，多山地石漠化、土壤贫瘠、突发自然灾害频发、生产资料并不充分，是传统国家集中连片贫困区域，对于区域性的粮食生产安全和规模返贫风险防范而言压力巨大。由于当前正处于生态文明、脱贫成果巩固与乡村振兴叠加推进的历史交汇期，受人口抗风险能力低、自然环境和突发疫情风险高的双重影响，在生态文明建设及脱贫成果巩固中的区域性和规模性返贫风险依然存在[2]。牢牢把住规模性返贫底线，做好乡村振兴与脱贫成果巩固的衔接机制是关键，更是实现全面小康和共同富裕目标的前提保障。

一、西南民族地区规模性返贫风险的诱发因素

规模性返贫风险一般是指在消除绝对贫困之后，已经脱贫的人群由于某种自然或市场等因素影响而再次处于贫困线之下的可能与风险[3]。从这一基本定义中可以看出，规模性返贫风险具有群体性、区域性等特征，所涉及的人口规模及其覆盖范围是十分广泛的，而且容易受诸多因素影响。相对东南沿海发达地区，西南民族地区在自然禀赋、政策水平、脱贫人口自身能力及市场发展情况等诸多因素影响更容易诱导规模性返贫的因素。

(一)自然禀赋劣势易构成区域性规模返贫

(二)主体能力劣势易形成群体性规模返贫

国家扶贫治理行动的失效或低效很大程度上并不在于处于接点治理场域中的扶贫干部群体的不作为，更多是囿于贫困人口自身脱贫动力的不足[5]。主体性是决定今后实现乡村振兴和共同富裕目标的决定性因素，外在的政策扶贫只能解决贫困人口的当前的贫困状况。在脱贫状况和脱贫成果的巩固行动中，西南民族地区人口结构更为复杂，民族聚集地的少数民族在脱贫内生动力培育方面还存在局限性。而有些少数民族人口的整体素质还未能完全与国家的脱贫政策要求相匹配，在教育、医疗卫生和产业发展实践中还需扶贫政策的持续浸润。贫弱群体的自我发展意识和能力还面临很大挑战。在发展理念、发展能动性以及家庭消费习惯还有比较保守和固执的传统，很难发挥西南民族地区农村人口自我内生发展潜力。而且伴随城镇化而来的流动人口规模扩大问题，农村地区的留守儿童和留守老人逐渐增多，农村劳动人口数量逐渐减少，这给农村的乡村振兴带来不少障碍。乡村振兴和脱贫成果巩固在苦于没有新生力量注入的情况下也面临重要挑战。贫困人口数量和质量的劣势势必会引发贫困人口自身的群体性规模返贫。

(三)市场发展劣势易发生联动性规模返贫

西南民族地区由于受交通运输和网络技术相对落后等因素影响，农村的农产品交易市场和劳动力市场的发育程度相对较低。在脱贫目标的压力下，地方政府过于追求短期的扶贫成效而进行一些短、快型种养殖业。尤其是经济作物的种植在市场规律的自发调节下经常会发生“谷贱伤农”的弊端，广西、云南等地的柑橘种植就是鲜活的例子，大家纷纷种植同一种产品，最后导致果品滞销。这种没能及时遵循市场规律而进行的产业发展往往很难具有持久性，频繁的产业更换和不对称的市场信息往往会使一部分农民受到市场风险的影响而再次陷入贫困。其次是农村劳动力市场发展不活跃造成的剩余劳动力的无序流动和低收入风险。在疫情反复背景下，农村剩余劳动力的城乡流动受到限制，靠外出打工的剩余劳动力流动性受限，给本来就贫弱的农村家庭带来收入大幅度减少或中断的风险。另外，乡村振兴在实践中难以与巩固脱贫成果有效衔接，乡村中的产业根基薄弱，农村市场对农村本地的剩余劳动力的吸纳能力十分有限，农村劳动力就业市场并不景气。不论农村的农产品交易市场还是劳动力交易市场，其发展程度不足的劣势势必会对刚刚靠自我奋斗和国家扶贫实现脱贫的农户出现群体性的返贫风险。

(四)政策供给劣势易形成差序性规模返贫

纵观我国贫困治理的经验不难发现，大部分贫困问题的解决得益于各项扶贫政策的有效执行。从贫困农户个体的角度来看，专项的兜底保障、就业扶贫和扶贫小额信贷政策是实现农户脱贫增收的最具政策优势效应的举措[6]。自2021年实现全面脱贫目标后，国家针对农村的扶贫政策逐渐减少，对偏远山区贫弱群体的政策支持逐渐取消。在脱贫成果巩固和乡村振兴还没能实现良好衔接的西南民族地区，托底发展型的社会政策体系还未建立，一大批贫困者尚需进行托底性保障，刚脱贫的农户则需要产业振兴等新发展举措的激励。全面脱贫目标是针对绝对贫困状况的改善，相对贫困问题并不能再短时间内消失。由于农村发展水平参差不齐，不同区域、村庄及家庭结构的农户面临多层次的政策需求，全面脱贫释放出来的专项扶贫政策供给不足的劣势就很容易造成相对贫困群体的差序性规模返贫。之前靠政府救助脱贫的群体在国家救助政策减弱后可能会规模性返回贫，靠乡村产业实现脱贫的脆弱性农户则会因产业扶贫配套政策(普惠金融、农产品补贴等)的减少而面临规模性返贫的风险。

(五)多元风险易造成溢出性规模返贫

除自然风险之外，伴随后疫情时代而来的公共卫生治理风险日益严峻，加上疫情风险并发的农业农村安全生产风险和边疆联防联控风险，西南民族地区面临的社会环境愈加复杂。首先，疫情风险直接影响了产业基础较为薄弱的西南民族地区剩余劳动力的收入水平，就近择业吸纳能力本身就低，外出务工人员收疫情波动影响较大，不论劳动输入的城市工业区还是劳动输出的偏远农村地区，都有可能面临疫情并发风险，从而造成疫情溢出性贫困。其次，虽然农村地区的疫情风险相对于城市人口密集地区具有较低的传染周期和链条，但城市一旦发生疫情就会从间接层面影响从事城市农产品果蔬供应的种植农户，导致农民的收入稳定性受到挑战。另外，西南民族地区的市场失灵风险较为突出，扶贫干部为加快本地区脱贫进度，因而偏向于选择周期短、见效快的种植业去实现农户增收。砂糖橘、草莓、罗汉果等是大多数地区都能种植的，一旦各地和村庄都进行大规模的种植就会形成市场价格波动，从而造成产品滞销，影响农户收入，甚至导致村民大规模返贫。最后，农村地区的环境污染问题和治理落后风险也会影响靠旅游和外来顾客消费为主的农村市场，加之疫情影响，生态旅游品牌的发展韧性受到挑战，多元风险构成的溢出性规模返贫愈发严重。

二、西南民族地区规模性返贫风险防范机制

2021年和2022年的中央1号文件都明确提出要牢牢守住规模性返贫底线，因此要持续巩固脱贫成果，建立健全规模性返贫的防范机制。在区域层面，西南民族地区的规模性返贫风险防范更为复杂，不仅要考虑自然风险因素的影响，还要兼顾社会、经济和技术因素的制约。西南民族地区的规模性返贫风险要以预防为主，从脱贫衔接机制、返贫预警机制、贫困托底保障机制、韧性发展机制等方面构建西南民族地区的规模性返贫防范机制。具体而言，首先需要建立巩固脱贫成果与乡村振兴的有效衔接机制，把脱贫成果巩固行动同乡村振兴实践结合起来，形成以脱贫+致富为发展目标的行动体系；其次应依托乡村数字化治理平台，建立脱贫人口的返贫预警系统，用大数据平台科学防范规模性返贫；另外，需在民族地区建构托底发展型的社会政策体系，实现民族地区民生事业的全面可持续发展；最后，应构建上下联动的民族共同体发展格局，提升民族地区韧性发展的集体规模优势。

(一)建立巩固脱贫成果与乡村振兴的有效衔接机制

脱贫攻坚在解决温饱问题的基础上消除了绝对贫困问题，实现了“两不愁三保障”。乡村振兴则立足于乡村的综合发展，主旨目标是全面促进城乡发展一体化，从更协调均衡的角度推进新时代社会矛盾的解决。“脱贫攻坚”与“乡村振兴”两者的有效衔接则在于寻找一个弥合乡村社会贫困分化与乡村全面振兴的稳态结构。这种稳态结构应当凝聚两者的特性并能够以持续化的整体引领而最大程度促进“脱贫攻坚”与“乡村振兴”的衔接。基层党组织因其独特的引领功能成为衔接两者的恰适结构。

一是以党建引领推进跨区域的协调合作。城乡差距显著是制约西南民族地区巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的重要因素。要在改善农村生产及生活条件的同时，全面对标现代化国家的建设标准，加快补齐农村在公共服务基础设施等方面的短板。要有效针对西南民族地区的农村特性，紧密关注农村民众的生活体验，特别注重提升农村的医疗卫生、教育教学等板块的服务水平。同时，加快城乡发展一体化的建设步伐，更集中地寻求城市与乡村间的空间交际地带，以牵引式激发农村的发展活力，缩小两者差距，“实现脱贫地区与非贫困地区协调共进、均衡发展”[7]。

二是以党建引领搭建跨领域的治理网络。巩固“脱贫攻坚”成果与“乡村振兴”均是国家的系统性建设工程，两者在内容和方式等领域存在内嵌式的关联。在内容上，产业扶贫契合于产业振兴、生态扶贫契合于生态振兴、文化和教育扶贫契合于文化振兴、党建扶贫契合于组织振兴、“两不愁、三保障”契合生活富裕[8]。逻辑在于，要在契合对接的领域打造内嵌治理机制，实现两者的互惠共存，形成“脱贫攻坚”成果巩固与“乡村振兴”的网络治理格局。在方式上，脱贫攻坚所采取的帮扶传带、集中突破、点面结合等方式无疑也深度契合乡村振兴的手段。特别是针对西南民族地区而言，要在建立更加灵活的敏捷治理机制基础上因地制宜地全面实现“一村一品牌”。

美是由一定数量关系构成的和谐。传统的审美观也要求建筑有合乎逻辑的性格。无论从建筑体量与等级关系还是建筑形式与结构、房间的布局与功能都有着严密的逻辑关系、序列之美。曲线的屋顶与垂直的横梁和支柱、出檐的远近与走廊的宽窄都配合默契，吊脚楼是建筑群中的小家碧玉，小巧精致，清秀端庄，在青山绿水间又给人以生动活泼之感，不愧是我国建筑史上一朵奇葩，古朴之中呈现出契合大自然的大美。

三是以党建引领塑造包容的制度共同体。制度的建构首先在于价值观的明确。“脱贫攻坚”同“乡村振兴”衔接的制度作为基层治理现代化的重要组成部分，与国家内在的价值体系有着紧密的关联，必须予以明确。这是决定制度能否转化为治理效能的基本前提。盖伊·彼得斯认为，“如果组织没有形成一套普遍性的价值系统，那么就确实不能说存在着一个制度”[9]。脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接中，要基于人民的生命体验进行制度设计，以民主、平等、包容、有爱的价值理念设计制度并形塑制度权威。一方面要融合正式制度与非正式制度，形成合法化政策与乡村自治章程。另一方面要进一步理顺政府间关系并转变政府职能，增强制度权威[10]。

(二)建立返贫预警数字化平台监测机制

全面加快数字赋能返贫预警是西南民族地区今后返贫治理的关键一环。数字赋能返贫预警具有效率高、成本低、可操作等特点，必须系统建立起返贫预警数字平台监测机制。因此要积极引入第三方力量，建立返贫治理的数字平台。目标在于，实施动态的返贫监测，实时推进返贫摸底和排查，并快速实现纵横向组织间的预警和助力贫困户实现脱贫。

一是要全面打造精准监测的运作系统。充分借助大数据、人工智能等数字技术，筑牢数字信息捕捉及监测贫困状态的基石。数字平台监测的对象除了建档立卡的贫困户以外，还包括建档立卡已脱贫但不稳定户，生活水平略高于建档立卡贫困户的边缘户。在纵向上，要加快返贫治理的数字平台建设与促进各级政府组织的内在调适，实现返贫治理数字化平台与地方电力大数据平台的精准对接，构建贫困户用电行为分析模型。在横向上，全面打通各级政府职能部门，实现教育、医保、住建、卫健、民政、残联等部门信息的联通共享，定期比对贫困户信息。同时，地方政府热线服务通道、政务服务平台等需嵌入返贫治理的数字化平台中，实现贫困治理“一网通办”。返贫治理的数字化平台中还应设立自主申报通道，通过二维码的在线扫码通道，实现群众在线反馈贫困信息，平台主管部门通过后台科学筛选后上报扶贫主管部门，切实增强贫困治理效能，提升治理水平。

二是要优化贫困排查与预警的流程。贫困排查要采取“线上研判+线下网格”相结合的方式。一方面，要定期开展线上排查工作，组织比对监测对象在水电使用、教育、医保、住建、卫健、民政、残联等方面的信息，系统分析出重点对象各方面的演变特点。通过比对信息，梳理存在返贫可能的脱贫监测户和疑似致贫的边缘户名单，并科学研判其潜在的致贫原因。另一方面，根据线上反馈详实开展线下网格排查。通过网格化管理对疑似名单开展实地调研，进行入户走访登记、多方取证。村自治领导班子、扶贫干部和网格员等扶贫工作人员要精细化比对线上排查资料，并及时将信息整理成档，上报返贫治理的数字化平台。平台按照逐级分类的原则，在分类监测预警模型作用下，实现对返贫户的有效预警。

三是实施快速反应与动态跟踪反馈的行动模式。在返贫治理数字平台中，返贫预警信息的共享，要在第一时间调动有关部门，实现全流程的闭环管理，有序形成发布、转发、接收、查验、交办、反馈的完整闭环。紧密围绕国家现有的扶贫政策，结合西南民族地区的返贫治理资金拨付和项目进展情况，及时将贫困户的生活水平和贫困标准水平进行动态的比对分析[11]。另外，在持续返贫防范工作中，要重视贫困户满意度的测评，切实提升民众的幸福感、获得感。

(三)建立托底发展型的社会政策保障机制

贫困问题本质上反映的是资源的分配问题，国家显性的专项社会政策、隐性的配套，溢出型社会政策及私人部门社会政策分别能够以不同方式在初次分配、二次分配和三次分配等环节上进行结构优化，从而实现经济增长与分配公平的统筹发展。但在我国，为实现共同富裕所需的社会政策取决于中国“福利——生产体制”的比较制度优势[12]。

在贫困治理方面，防范规模性返贫首先要建立托底型的社会政策保障体系，做好贫弱群体及边缘贫困群体的保障工作，尤其是城乡最低生活保障制度和社会救助制度应发挥好维护其基本生存需要的兜底性保障的作用。城乡居民医疗保险及城乡居民养老保险应积极发挥基层保障作用，防止因病返贫、因病致贫或因老返贫等风险的发生，农村基层的规模性返贫风险控制在最小范围，保障基层民生，优先发挥托底型社会政策功能。扩大托底型社会政策体系中社会保障制度的覆盖面，统筹城乡居民，尤其是贫弱群体的家庭收入保障。维护西南民族地区劳动者家庭的劳动能力，建设安全的医疗保障网络，防范因病致贫。另外要积极推进少数民族地区的社会救助项目，尤其是在子女教育、鳏寡孤独群体的五保供养和家庭津贴制度，脱帽不脱策，相关的社会救助政策应该继续积极推进，率先防范一部分低收入群体的规模性返贫。

其次，建立发展型的社会政策激励机制。贫困地区的发展关键在于人的发展，全面发挥基层劳动力资源优势，提升贫弱群体人口素质，为“乡村振兴”和脱贫成果巩固打下人才基础是重中之重。发展型社会政策体系要注重贫弱群体内发展意识的培养，在发展理念上防范西南民族地区弱势群体对社会政策的依赖性，有效遏制经济发展新常态带来的局限性。在社会主要矛盾转型的背景下，社会政策体系的要遵循“托底是基本，发展是要求”的建设思路，在意识形态层面树立新的发展增加西南民族地区不同群体的抗风险能力，充分保障劳动者的自我发展能力提升[13]。抓好西南民族地区不同群体的发展机会，因地制宜地依靠外在政策扶助模式下提升自我发展能力，有效巩固脱贫成果，实现共建共享的经济社会发展新格局。

(四)建立上下联动的集体韧性发展机制

在当前背景下，简要的“经济——社会政策支持“”很难解决那些仍然处在边缘化的西部民族地区的返贫问题和脱贫成果巩固问题，实现乡村振兴必须要建立发展韧性的培育机制，实施有韧性的政策，建立农村发展韧性培育机制，这是促进乡村共同富裕和防止规模性返贫的必然举措[14]。基于西南民族地区自身独特的人口特征和发展特点，风险的普发性和区域性特征更为明显，政府部门、社会组织和乡村组织之间应建立共同的风险防范联控机制，增强自身的发展韧性。

一是要建立府际合作机制，增加区域发展优势。西南民族地区是致贫风险的多发区域，而贫困自身具有内在强化机制，贫困人口自身很容易再次陷入贫困，政府干预有利于恢复因灾返贫群体的生产能力和生活秩序。风险无界限，因此在应对风险的合作中，政府应积极进行联动协调，共同应对风险。从可持续的发展角度来看，防范规模性返贫，政府不仅要在短期内进行干预，更要从长远上建立规模性返贫的治理机制，增进西南民族地区不同省份之间的府际合作关系，实现区域性脱贫成果巩固与西南民族地区贫困人口自我发展的有效衔接[15]。云贵川桂藏等地区是自然灾害比较频发的区域，省级政府和县级政府的规模性返贫风险防控和经验可进行畅通传递与共享，形成广发力、善合作的规模性返贫应对合作机制。

二是要建立多元主体参与机制，形成多元化的风险联防联控体系。首先要鼓励在脱贫成果过行动中发挥积极作用的社会组织、社会工作人员及结对帮扶群体与新脱贫地区进行可持续性的联结与互动，建立反贫的长效机制。在前期的反贫行动中，社会工作、社会组织、社会团体社会助销平台等发挥了积极作用，有利于重建返贫群体的社会网络机制。不但要继续吸纳社会团体对于西南民族地区的定点帮扶项目，还要持续扩大维护西南民族地区经济、社会发展的政策效应。另外，在人员调配、服务提供、资金供应方面，还要不断建立健全政社联动机制、社会合作机制及政府招商引资机制，让企业能够进的来、留得住，让社会团体能够落地生根，实现帮扶机制的顺利传递与传承，建立整个西南民族地区的经济社会合作发展的韧性机制。

三要建立基层扶贫干部与村民的接点治理机制，筑牢防范返贫风险最后一张网。巩固脱贫成果，抑制规模性返贫的最后保障就在于贫困群体自身。不论在扶贫政策的传递执行领域还是在乡村的自身组织场域，驻村干部、基层扶贫干部、村两委等内生领导对于贫弱群体的衣食住行用及其生产发展最为了解，是防范返贫最后一道防线的直接主体。因此，要发挥基层干部与农民的沟通，鼓励广大群众通过自我努力和自我奋斗实现共同富裕。其次，基层干部做好对国家政策的宣传与乡村发展有关的信息传递，在政策执行层面，让广大村民跟着党的政策与步伐，开展适合自身发展的生产活动，增强村民组织颞部发展韧性。另外，要增强新脱贫区域的社区内部联动机制，实现社区网格化管理，社区应保障每个有可能发生返贫风险的居民都有能力防范和化解风险，从而，全面保障基层社区和社员的生产生活安全。

三、结语

防范规模性返贫是党中央、国务院全面推进乡村振兴工作的基本要求。西南民族地区是规模性返贫出现的潜在区域，规模性返贫会直接影响国家全面脱贫成果的巩固及乡村振兴的全面推进。在农户生计相对脆弱、自然及社会风险都相对多发的西南民族地区，规模性返贫风险的防范主要在于实现基层党建引领下的脱贫成果过巩固和乡村振兴的有效衔接，不能突然中断实现农村共同富裕和全面小康建设的进程。在具体实践行动中，要预防为主，加快乡村数字建设步伐，及早建立返贫防贫的预警机制。兜底和发展型的社会政策体系应全面铺开，从生存到发展层面提升农民内生发展动力与能力。最后，在区域性联防联控环节应注重建立横向与纵向相互联动的政—社—民联结机制，发挥区域规模优势，有效防范区域性规模性返贫风险。