民族地区乡村振兴法治化推进中华民族共同体建设探析

李良品 葛天博

影响铸牢中华民族共同体意识的各种因素，归根结底就是民族地区之间经济发展差距以及民族地区内部经济发展不充分导致的不平等感性认识，以及建立在此种不平等感性认识之上的狭隘民族主义。“用来消除已经发现的弊病的手段，……而应当通过头脑从生产的现成物质事实中发现出来。”[1]284现成物质事实不是抽象的存在概念，而是能够为居于其中生活的人带来切实的理性感觉，这种感觉需要理论上的解释，但是，更需要现实的体悟。中华民族共同体建设既是每个民族的权利，也是每个民族的义务。2021年5月8日颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴法》)，在规范、强化民族地区乡村经济社会发展、巩固精准脱贫成果，夯实中华民族认同的物质文化基础方面，体现了法的逻辑，以及由此而展开的建设维度和具体进路。

一、基于民族地区乡村振兴机制法治化推进中华民族共同体建设

中华民族共同体是各民族基于“疆域认同、历史认同、文化认同、精神认同”的历史共识，从国家法律层面通过法律实施，将民族地区乡村振兴的道德责任上升为国家法律义务，在权利义务统一的过程中“深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展”，[1]40从而铸牢共同体法律意识，有利于中华民族共同体建设从社会观念转化为法律实践。

(一)自上而下形成中华民族共同体建设合力

对于中华人民共和国而言，民族问题事关三件大事，一件是“关系祖国统一和边疆巩固”，一件是“关系民族团结和社会稳定”，一件“是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛”[2]3。虽然西方民族理论早在20世纪之初就以东渐，但是真正引发中国民族问题思考且付诸实践的应以马克思主义民族理论的传入为起点，中国共产党成立之日起为实践的开端。百年来，伴随着中国共产党的成立、建设与改革实践，用于解决民族问题的理论不断丰富，最终形成中华民族共同体理论。2019年9月27日，习近平《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》中指出：“面对复杂的国内外形势，……要全面贯彻党的民族理论和民族政策，……推动中华民族走向包容性更强、凝聚力更大的命运共同体”。中华民族共同体建设在命运共同体这一人类发展权的视域下，全国各族人民为中华民族共同体建设形成一体力量是其内在要求。

中华民族共同体与中华人民共和国在内涵与外延上的高度一致性，内隐中华民族共同体建设不只是中华民族的政治任务，更是法律义务。《宪法》第1条明确规定“国家的一切权力属于人民”，人民是建设中华民族共同体的主体。作为人民管理自己事务的公共管理机构，“国家建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制”[3]5是人民主权的应有之意。工作机制需要系统的制度支持，因此，“各级人民政府应当将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，并建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度”[3]5，这就从国家责任、地方责任两个层次，以国家法律规范形式界定乡村振兴的组织合力，即中华民族应在整体上树立为中华民族共同体建设的法律意识，而非某一民族为中华民族共同体建设的道德义务，从法律上明确了作为中华民族成员具有的法定义务。

中华民族共同体建设空间表现为民族地区乡村地域综合体，在行政空间结构上，民族地区各级人民政府自上而下负担不同层次、不同事务的法律义务。《乡村振兴法》不仅扭转了民族政策可能带来的溢价效应，而且从根本上改变了各级政府的责任评价依据，将此前民族地区乡村振兴的政治责任转变为国家法律责任。法律责任体系的建构[3]5-6，一方面明确了乡村振兴的责任主体，另一方面，明晰了其他法律主体的相关责任。最为关键的是，《乡村振兴法》是国家法律，适用于国家主权空间内任一民族地区的县级以上政府及其相关部门。在这个意义上，《乡村振兴法》成为民族地区乡村振兴的有力法律保障。

(二)整体机制形成中华民族共同体系统驱动

民族地区的乡村振兴，是全方面的系统工程。特别是位于边疆地区的边地民族地区以及处于偏远地理位置、资源相对贫乏的山区民族地区，乡村振兴战略既面临项目资金投入的基础性问题，又面临着缩短地区之间经济社会发展差距的现实性任务。因此，如何系统促进民族地区乡村振兴，不仅需要现实的物质扶持，而且需要总体规划的统筹引领。任何改革都要于法有据，《乡村振兴法》从法律上明确了民族地区乡村振兴的秩序范畴、界定了法律关系内容，明确了法律实施目标。即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的法律秩序，界定了“统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”的法律关系，指出“充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能”的法律实施目标。

民族地区乡村振兴是一个过程，既是一个全要素与经济禀赋融合的过程，又是一个制度要素、政策激励与治理现代化的法治建设过程。《乡村振兴法》从城乡法律关系上做出了具体规定，一方面从法律主体地位为城乡关系提出“城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置”[3]4的具体法律行为规制，另一方面，从城乡法律关系调整角度提出“坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”[3]4。城乡二元主体之间的法律关系定位和城乡关系的法律调整拆除了民族地区城乡二元分离的制度藩篱隔阂，与此同时，城乡关系法律化消解城乡法律权利义务的不均衡。民族地区城乡融合的法律化，为民族地区形成社会认同奠定了法律意识基础。

民族地区乡村振兴的直接效应不仅仅是经济得到规模发展，而是在区域经济快速发展的基础之上，推动各民族对中华民族的政治认同、文化认同、制度认同和社会认同。其中，在政治认同方面，法律认同不仅反映了民族地区人民在国家认同上的高低程度，而且折射出政治认同在民族地区社会生活中的地位与份量。《乡村振兴法》促进民族地区乡村振兴的实施成效，是法律面前一律平等的这一基本法治精神的实践执行，表明了中国共产党百年来推进中华民族共同体建设的路径选择。特别是《乡村振兴法》中关于乡村振兴责任的划分与界定，体现了中国共产党坚持依宪治国、依法治国、依法行政的法治思维，充分发挥法律规范的治理功能，把中华民族共同体建设从政治承诺转为法律权利义务，科学解决了多民族国家内民族发展权的实现进路。

(三)文化建设推进中华民族共同体深度认同

中华民族历经弥久的深层次原因之一，是华夏文明五千年来绵延不断的延续与融合。在中华民族共同体建设的过程中，物质发展权与精神发展权是一枚硬币的两面。在精神发展权体系中，文化发展和认同是核心的内容，具有引领其他诸如疆土认同、历史认同、精神认同、政治认同、国家认同等多重认同的灵魂作用。中华民族共同体是多个民族的融合体，文化认同并不否认各民族自己的传统文化的现代转型。然而，文化认同是民族意识与民族认同在普遍意义上的糅合，是基于各民族文化多样性发展基础上的核心主流文化认同。中华民族主流文化认同一方面提出了文化认同的全民族责任，另一方面体现了文化认同下多元文化并存的包容特质，反映了中国共产党坚持民族区域自治理论与实践在中华民族共同体建设过程中的巨细践行。

民族地区乡村振兴过程中各民族之间传统文化的不同质料应当在文化建设中求同存异，共筑中华民族文化认同。“坚持文化认同是最深层的认同，构筑中华民族共有精神家园。”[4]3中华民族选择了中国特色社会主义制度，直接赋予全国各族人民应以社会主义文化作为自己民族文化传承的唯一尺度。文化传承应以法律规范实现规制，这是坚定文化传承的中华民族性和中国特色社会主义制度道路的法治保障之路。在民族地区乡村振兴过程中，既要“坚持以社会主义核心价值观为引领，大力弘扬民族精神和时代精神”[3]5，又要“加强乡村优秀传统文化保护和公共文化服务体系建设，繁荣发展乡村文化”[3]5。而“每年农历秋分日为中国农民丰收节”[3]5的法定日，则把文化认同上升到国家法律调整的范围，赋予各民族推进文化认同的法定义务，提升了文化建设过程中的法律意识。

在促进文化认同的建设上，不仅“各级人民政府应当组织开展新时代文明实践活动，加强农村精神文明建设，不断提高乡村社会文明程度”[3]12，而且“提倡孝老爱亲、勤俭节约、诚实守信，促进男女平等，创建文明村镇、文明家庭”[3]12。除此之外，各级人民政府被赋予法律强制义务，即应当采取措施“弘扬红色文化，传承和发展优秀传统文化”，同时应当加强对“少数民族特色村寨的保护”。[3]13这些具体的法律规定，将抽象的文化认同建设转化为具体的法律义务，把各民族基于族群身份的责任转变为中华民族在文化认同建设中一律平等的法律主体义务，通过法律义务将各民族紧密凝聚为中华民族“是一个”[5]的主体。

二、基于民族地区乡村社会治理法治化推进中华民族共同体建设

中华民族共同体理论不是一开始就以中华民族理论这一概念出现的理论体系，而是在西方民族理论西风东渐与马克思主义民族理论从苏联“十月革命”南下传播的双重影响下，中国共产党从完全接受民族理论的各种思潮，转向在对比中理解马克思主义民族理论，最终结合中国民族问题实际，历经百年，从民族自决、民族独立、民族自治转向民族区域自治，最终形成了中华民族共同体理论，在新时代表现为党的领导为经，依法治国为纬的实践具象。“要坚持一视同仁、一断于法，依法妥善处理涉民族因素的案事件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行”[4]11。民族地区乡村振兴是中国共产党百年来推进中华民族共同体建设理论在法治领域的新探索，将不同地区、不同民族统一于中华民族共同体下乡村振兴的法制化保障范围，彰显了中华民族共同体建设从政策主导转向法治规制的法治思维。

(一)中华民族共同体建设从国家担当转变为法律责任

“三农”问题一直是党和政府关切的主要问题，围绕“农村、农业与农民”在以大规模耕地为前提条件下而形成的历年中央1号文，由于政策属性不具备国家法律属性，所以，“三农”政策更多地体现各级党委和政府的政治责任。政策执行过程中政策具有的引导性导致政策目标在执行过程中存在打折现象，民族地区乡村振兴关系到民族团结，这就要求政策指导下乡村的局部建设尚不能将乡村振兴与中华民族共同体建设在法治层面上统一起来。把“三农问题”的解决范式经由政策调整转变为法律规制，“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”[3]16，是推进民族地区乡村治理在整体上实现现代化，将不同民族地区乡村步入法治轨道的不二法门。

民族地区乡村振兴需要集体自治，更需要党领导下的整体法治，这是确保乡村振兴遵循“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”蓝图的根本保证。“中华民族共同体具有法律共同体的属性”[6]3-14，依法发展民族地区是这一属性的内在要求。《乡村振兴法》以国家法律的形式，明确授予基层党组织领导乡村振兴的法律责任。“村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治”[3]16，这就把党的基层领导与党的依宪执政自上而下贯穿国家与民族发展建设中。同时，政策中党的意志经过《乡村振兴法》转化为国家意志，并成为各级政府依法实施乡村振兴的法律依据。如“地方各级人民政府应当构建简约高效的基层管理体制，科学设置乡镇机构”[3]17，将乡镇机构设置的依据从行政法规上升到国家法律，明确乡镇机构合法性的同时隐含着为乡村振兴提供了外围的法治保障，从而把民族地区乡村振兴与其他地区的乡村振兴基于乡镇机构设置的合法性而融为“全国一盘棋”。

民族地区乡村振兴是乡村振兴空间范围的特殊区域，《乡村振兴法》适用全国的效力范围决定了民族区域乡村振兴不再是政策关照，而是法律规定。民族地区乡村振兴是举国之措，直接关系到中华民族的伟大复兴。各族人民、社会组织都有责任和义务担当起中华民族共同体建设的使命，然而，道德性或者义务性的使命只有在法律关系的图景中才能转化为权利义务的统一。《乡村振兴法》不仅规定了国务院作为最高行政机关实施乡村振兴的法律义务，而且规定了乡镇以上各级人民政府实施乡村振兴的法律义务。这就从根本上将民族地区乡村振兴纳入国家法治建设范围，是《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》的法律化，整体无差别推进乡村振兴战略，从而一体化推进中华民族共同体建设。

(二)依法提升民族地区乡村法治建设能力

健全民族地区乡村振兴法律法规体系是全面提升民族地区法治乡村内涵，推进基层社会法治建设的基础性条件。《民族乡行政工作条例》是国务院关于民族地方乡村振兴的行政法规，其立法动议源于社会主义市场经济初创阶段的需要，其立法目的之一是民族地区乡村脱贫。这与《乡村振兴法》的立法目的不谋而合。该部法律的颁布实施，从国家层面上而言对于民族地区乡村振兴法治建设所需的法律体系有完善作用，为辖有民族乡、少数民族聚居镇的省、自治区、直辖市和设区的市基于乡村振兴的立法保障提供了上位法依据，为各民族群众形成中华民族认同意识具有法律意义上的指引功能和推动作用。

提升民族地区乡村行政执法法治能力建设是增强中华民族共同体意识不可缺少的治理过程。在民族地区乡村基本管理部门中，日益增多的行政管理事务与相对有限的公职人员编制之间存在的“事多人少”矛盾，对乡村行政执法能力提出了时代要求。“法治，强调凝聚共识并以法律这一国家意志的形式载明这种共识，塑造、维系与巩固共同体成员对于其共同体成员身份的信仰与自豪感，从而以法律共同体的形式，实现政治共同体的整合与凝聚。”[7]36-37在民族地区乡村振兴深化推进的过程中，涉及乡村振兴行政相对人的行政审批、行政许可、行政处罚、行政裁决、行政复议以及转移支付等主要行政权限主要集中在县一级政府及其部门，具体执行的协调主体是乡村基层管理部门。同时，民族地区乡村行政执法既要依法行政，又要视情行政，严格区分民刑事纠纷与民族问题，依法维护各民族平等的法律权利。因此，“地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设”[3]17，通过民族地区乡村行政执法能力的提升，不断增强中华民族共同体意识。

普法宣传是提升民族地区人民群众法制认同的基本进路。一方面通过法制宣传，可以提高“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的法律意识；另一方面，民族地区法律意识的提高，对于打击黑恶势力、邪教组织制造的刑事案件，整合社会力量打击暴力恐怖活动和宗教极端主义等非传统安全行为，营造国家总体安全认同的社会共识，具有直接作用。因此，在民族地区乡村不仅要尽快完善双语普法教育体系，更要“鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室”[3]17，在法治宣传教育的基础上，广泛深入推进人民调解工作，建立健全民族地区乡村多元纠纷化解机制，形成法治认同。

(三)依法自治推进民族地区国家认同

民族地区乡村振兴的物质基础是集体经济，2019年1月1日起生效的《农村土地承包法》进一步释放了乡村土地经济活力，提升了乡村经济发展内涵，有利于促进民族地区生产力与生产关系的和谐。集体财产自治与配套服务体系的法律化，是振兴民族地区乡村经济不可或缺的制度条件。“坚持和完善民族区域自治制度，要着重坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合。”[8]51-52因此，“各级人民政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，保障农村集体经济组织的独立运营”[3]17。在民族地区乡村集体经济的独立核算与运营方面，《乡村振兴法》不仅为民族地区人民群众发展权提供了法律保障，而且通过赋予各级人民政府“应当引导和支持”的法律义务，增强了民族地区乡村集体经济自治的合法性，能够有效实现国家认可下集体经济合法化高质量发展。

民族地区集体经济的属性必然要求自治过程中的集体决策，这是集体自治的根本特征，也是依法实现民族地区乡村秩序自治的内在要求。然而，村民民主意识不足、村务公开不充分、乡风陋习治理难等困扰着民族地区乡村自治管理过程中的集体决策。其根本原因在于缺少法律意义上的核心组织和负有法律义务的公共管理机构。因此，“村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治”[3]16。村级地域综合体的自治是国家认可下的自治，体现了国家法治下的秩序自治。乡镇党委和村党组织的领导从政治主体转换为法律主体，既是自治主体的法律化，又是自治程序的法律化。党的民主集中制与村民自治融为一体，国家法治与村民自治基于国家利益的耦合促进了国家认同。

乡村振兴是国家治理体系与治理能力现代化的底层基础，也是铸牢中华民族共同体意识认同的主体性物质基础。然而，乡村物质文明与精神文明建设不仅需要自身政治、经济、文化活力的激活，而且需要为之构建系统的法治保障。健全法律形式为合法性支持是中华民族共同体建设的着力点之一[9]24-28，一方面“乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设”[3]17，提升乡村自治能力；另一方面，“加强乡村干部培训，健全农村基层服务体系，夯实乡村治理基础”[3]17的法治化。在乡村人才队伍方面，“落实农村基层干部相关待遇保障，建设懂农业、爱农村、爱农民的农业农村工作干部队伍”[3]16。《乡村振兴法》规定“县级以上地方人民政府应当采取措施加强基层群团组织建设，支持、规范和引导农村社会组织发展”[3]17，形成了乡村自治共建共治共享的法治生态。

三、基于民族地区乡村非传统安全治理法治化推进中华民族共同体建设

民族地区乡村振兴涉及诸多非传统安全因素，如环境保护、粮食安全与金融风险等。这些非传统安全因素在民族分裂主义、恐怖主义、极端民族势力的国际撮合下，对民族地区乡村振兴产生了极大的潜在破坏作用。因此，通过法律规制，将非传统安全防控置于国家法律体系之中，能够有效地降低非传统安全因素对中华民族共同体共识的消极影响，促进民族地区乡村振兴过程中民族尊严的共识。

(一)促进民族地区乡村环境法治化治理

民族地区环境生态保护既是区域性问题，也是流域性问题，并在恰当的地理条件下与空间其他元素相互聚合衍生出环境保护国际问题。环境保护法治化带来的不只是乡村环境生态更加符合绿色发展理念，而且能够有效防止因为环境保护而被扩大化的人权发展诘问。“国家健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制，实施重要生态系统保护和修复工程，加强乡村生态保护和环境治理”[3]13。因此，“国家鼓励和支持农业生产者采用节水、节肥、节药、节能等先进的种植养殖技术，推动种养结合、农业资源综合开发，优先发展生态循环农业”[3]14。从源头依法开发土地效用，在保护农业绿色发展的同时，提高了乡村土地环境的保护力度和效果。

耕地是乡村振兴战略实施的生产要素之一，与农业发展息息相关。耕地保护应与水资源保护同步，才能实现水土环境保护协同。因此，水土整体保护需要法律保障，才能实现疆土认同。因此，不仅国家要“实行耕地养护、修复、休耕和草原森林河流湖泊休养生息制度”[3]15，而且“县级以上人民政府及其有关部门依法划定江河湖海限捕、禁捕的时间和区域，并可以根据地下水超采情况，划定禁止、限制开采地下水区域”[3]15。环保现状要求“禁止违法将污染环境、破坏生态的产业、企业向农村转移。禁止违法将城镇垃圾、工业固体废物、未经达标处理的城镇污水等向农业农村转移”[3]15。这从根本上明确了乡村环保的法律责任，为共同家园建设铸牢了法律共识。

民族地区多数位于边疆，自然地理环境恶劣，水资源保护亟待加强。尤其是农村水系的环境保护，不仅涉及到土壤保护，而且涉及到农业生产。农村水资源保护面临的主要问题是法律责任运行机制不畅，特别是乡村地区垃圾分类管理，与农村水资源保护发生直接关系。各级人民政府应依法明确村级组织、企业和农民多方参与环境保护的法律责任，即在政府主导下建立“共建共管共享机制，综合整治农村水系，因地制宜推广卫生厕所和简便易行的垃圾分类，治理农村垃圾和污水”[3]14。民族地区乡村水资源的环境保护，不仅解决了乡村生活生产的用水问题，而且提高了乡村居民对于水资源法律保护力度的认知水平，有利于提升民族地区共享中华民族共同体建设成果的体验感。

(二)强化民族地区粮食安全法治化治理

粮食安全随着国际农业跨国贸易壁垒和大量农药使用，越来越成为非传统安全因素中关键的内容。尤其是在发展中国家，剧毒、高毒、高残留的农药、兽药在除草除虫方面的大量应用，给农业发展以及人类生命安全，特别是民族可持续发展带来了长期潜在的威胁。我国粮食生产大国，粮食安全的重要性不言而喻。“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”[10]660，中华民族必须首先要有足够的粮食产量，这是民族认同的生存条件和意识基础。乡村振兴的目标之一就是促进农业现代化，提高单亩产量，不断提高粮食总产量，确保“中国人的饭碗要牢牢端在自己手里，而且里面应该主要装中国粮”[11]305。因此，通过法律规定“严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地”[3]7是确保耕地红线的最高保证。

粮食安全领域中除产量这一要素之外，还有另一种安全要素，即粮食食用安全。粮食食用安全影响久远，关乎到民族存亡。因此，粮食不仅要有足够的产量，而且要有经得起检验的安全系数。一方面要加强农业育种，提高种业安全系数，“建立并实施种业国家安全审查机制”[3]7，对于粮食食用安全起到了基础性保障作用；另一方面，农产品生产经营者“不得违反农产品质量安全标准和国家有关规定超剂量、超范围使用农药、兽药、肥料、饲料添加剂等农业投入品”[3]15，从农业源头确保粮食食用安全。粮食安全是中华民族共同体的共同责任，《乡村振兴法》关于粮食安全的法律义务规定，是对中华民族命运的法律保障，对于铸牢中华民族共同体意识具有主体性意义。

农业现代化是乡村振兴的重头戏，也是促进民族地区乡村振兴的第一生产力，更是实现粮食安全的关键驱动力。城乡不同的区域发展和城乡初次收入分配存在较大差距，以及城乡社会治理系统构建和效果还有不足等现实问题，都与农业现代化程度有很大的关系。“确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务。”[12]4因此，粮食生产技术与规模只有现代化才能满足这一战略需求，而现代化必须步入法治轨道才能有序实现，这是保障粮食生产各个环节协同实现现代化的制度条件。一方面通过法治建设落实现代化责任，“国家采取措施加强农业科技创新”[3]7；另一方面，要“加强农业技术推广体系建设，促进建立有利于农业科技成果转化推广的激励机制和利益分享机制”[3]8，全方位系统性保障粮食生产现代化。民族地区乡村粮食现代化是民族发展权的基础条件，这就从根本上解决了国家认同的物质基础。

(三)民族地区发展共同体保障法治化治理

民族地区乡村振兴既是乡村发展的战略规划，也是城乡融合的路径选择。建立新型的城乡关系是乡村振兴的目标之一，一方面能够推进民族地区在乡村振兴过程中融合，另一方面能够在城乡融合过程中推进民族地区城乡认同。因此，财政支持是不可缺少的物质保障，而法治化的物质保障则为民族地区源源不断地输入血液。在国家层面上，要“建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度”[3]21；在操作层面上，要“优先保障用于乡村振兴的财政投入”[3]21；在运行机制上，要“确保投入力度不断增强、总量持续增加”[3]21。此外，《乡村振兴法》授权“省、自治区、直辖市人民政府可以依法发行政府债券”[3]21，为民族地区乡村振兴融资规定了主体资格与法律依据。

民族地区乡村振兴需要社会资本的进入，为更好地发挥社会资本参与乡村振兴建设，必须坚持“市场经济与有为政府”相结合的模式。因此，社会资本进入乡村振兴空间的法治化是规制非政府资本融入国家战略的必要建设。一方面，“国家健全多层次资本市场”[3]23，另一方面“国家建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系”[3]23。与此同步，国家要“建立健全多层次农业保险体系”[3]23，以化解乡村振兴的后顾之忧，激发乡村主体活力。国家在金融和保险领域针对乡村振兴的特别法授权与规定，贯通了各民族地区乡村基于金融与保险关系的横向联合。社会资本中介作用的法治化，将不同地区、不同民族的乡村振兴从碎片转化为整体，有利地推动乡村振兴整体发展，从整体意义上促进了中华民族共同体的发展共识。

乡村振兴战略的提出，突破了以往带有族群意义的认知，从中华民族共同体的视野将各民族地区乡村发展连通起来，提升社会空间的幸福感，并籍此对社会安全提出更高的要求。社会安全是一项全员参与、整体治理、综合防控的系统工程，尤其是民族地区乡村，各种民族问题往往被混同于社会安全因素，激化矛盾，消解国家认同意识。因此，乡村社会安全保障必须建立系统防控的法治化责任，通过地方各级人民政府健全乡村公共安全防控体系，“强化农村公共卫生、安全生产、防灾减灾救灾、应急救援、应急广播、食品、药品、交通、消防”[3]18等安全管理责任。安全指数的不断提升，对民族地区铸牢共同体意识具有凝聚作用。

四、结 语

民族地区乡村振兴战略是消解民族分裂主义，推动各民族地区从“自我意识”转向“中华民族共同体意识”的重要举措。在民族区域自治制度的基础上，行之有效的政策法定化是依法治国的内在要求，现有“碎片化”法律的谱系整合是法治思维的现实要求。通过系列法律体系的部门法构建，赋予国家、社会、乡村共同治理的法律权利和义务，推进中华民族共同体的宏观发展与民族地区乡村振兴的微观建设紧密结合，把中华民族共同体建设的伦理责任转化为所有人的法律义务，从根本上填实中华民族共同体建设的宏观构图与民族地区乡村微观发展之间的“虚化”。