DEPA数字贸易互操作性规则及中国对策

2022-11-18应玲蓉

亚太经济 2022年3期

殷敏应玲蓉

一、引言

数字经济催生了数字贸易，全球跨境贸易供应链正通过数字技术和在线平台加快数字化转型。各国为了给参与数字贸易的主体提供制度保障，制定了各自的数字系统标准和监管规则。国际统一标准和规则的缺失成为数字贸易发展的重大障碍之一。互操作性是指运营商或国家的系统、监管框架、技术或标准进行交互、通信和运行的能力①。实现数字系统和监管的互操作性有利于促进数字贸易便利化。

中国于2021 年11 月1 日正式申请加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。DEPA 是世界上首个单独的数字经济协定，由新加坡、智利、新西兰于2020 年6 月线上签署，并于2021 年1 月生效。DEPA 创设了一系列数字贸易互操作性规则，旨在协调各缔约方数字贸易技术标准和监管的差异以促进端到端的数字贸易。目前较少有文献对数字贸易协定中互操作性规则进行探讨。因此，本文通过解读DEPA 数字贸易互操作性规则的具体内容，总结DEPA 数字贸易互操作性规则的特点，分析其对中国数字贸易发展的影响，最后提出中国的应对策略。

二、DEPA数字贸易互操作性规则的内容

DEPA 数字贸易互操作性规则涵盖了数字贸易中的重要环节，包括电子支付、数字身份、无纸贸易、电子发票等。DEPA 数字贸易互操作性规则提倡各缔约方技术标准与国际标准趋同，或通过承认监管等效性、充分性的方式，协调各国异质的数字贸易环境，以实现数字贸易环节的互联互通。

（一）电子支付互操作性规则

电子支付是指付款人通过电子方式将货币债权转移给收款方认可的一方②。DEPA 第2.7 条“电子支付”规定了六项原则，以促进实现电子支付技术和监管层面上的互操作性。在技术层面上，DEPA 提倡成员应努力考虑相关支付系统的国际公认支付标准，以增强支付系统直接的可互操作性。并且DEPA 提倡缔约方促进应用程序接口的使用，以提高电子支付生态系统的可互操作性。在监管层面上，DEPA 规定缔约方采取与电子支付系统风险层级匹配的监管力度。

第一，协调电子支付技术标准。目前各国对电子支付系统国际标准的适用并不一致，电子服务提供商之间存在数据标准分歧的情况。根据国际清算银行的调查，在国际电子支付中，超半数的电子支付服务提供商使用的是专用格式，这使得支付提供商间进行操作时支付标准不一致。同时随着金融科技产业的发展，新兴电子支付提供商和数字技术的出现，加剧了电子支付标准的多元化和复杂化。各国电子支付系统标准的差异阻碍了国际电子支付业务的开展，提高了企业进入市场的成本。对此，DEPA 提倡各缔约方应努力考虑相关支付系统的国际公认支付标准，以增强支付系统之间的可交互操作性。

第二，采用新型监管政策。缔约方之间缺乏国际协调和对彼此许可的相互承认，将不利于跨国电子支付业务的开展。金融科技公司扩展海外业务，需重建其合作伙伴网络，重新申请金融业务许可证。繁复的申请程序提高了企业进入市场的壁垒，限制了企业海外业务的扩张。另外，严格的监管措施加重了市场壁垒，导致电子支付市场竞争减少，跨境支付服务的实际可用性降低。对此，DEPA 提倡缔约方采用监管沙盒，其属于容错纠错机制，可以最大化落实包容审慎监管，并平衡政府治理与科技创新的关系，以保障电子支付行业可持续发展。

（二）数字身份互操作性规则

数字身份是由已认证的信息数据集合，用于充分区别个体的数字用户档案。数字身份作为数字经济的重要基础设施，可以提高身份识别的可信度、安全性、隐私性和便利性。根据麦肯锡全球研究所的预测，2030年拥有数字身份证计划的国家能够将其国内生产总值提高3%至13%。在数字身份模块中，DEPA 提出了关于数字身份技术和监管的合作要点，以促进实现缔约方数字身份制度间的互操作性③。

第一，协调数字身份技术标准。DEPA 各缔约方的数字身份模式与实现数字身份的工具存在差异。数字身份技术的创新发展，进一步加速了各国数字身份系统的碎片化趋势。各缔约国之间不相协调的数字身份系统增加了企业或个人在跨国数字身份核验中的负担，降低了数字贸易中身份验证的效率。DEPA 规定缔约方采用数字身份国际标准或共同标准，并协调数字身份技术和监管之间的关系，以此来应对跨国数字身份验证障碍。实现数字身份系统互操作性，将便于数字贸易交易主体在业务交往中通过数字身份识别彼此。另外，构建以数字身份为核心的信息流、物流和资金流等多流资源整合体系，将有效增加跨境业务透明度，提升跨境贸易、跨境支付和跨境物流效率，并为跨境信息溯源创造条件。

第二，等效数字身份保护。在监管层面上，DEPA 规定各缔约方应相互提供对数字身份的同等保护或认可彼此的法律或监管效果。DEPA 各缔约方关于数字身份保护的国内法律规则不同。各缔约方对数字身份保护和管理的异质将影响数字身份相互承认和保护，可能产生包括对隐私和个人数据立法的不同观点或错位，跨境数据安全和数据主权争议，以及政府和私营部门在数字身份系统中的作用不明等监管问题。DEPA 提出开展关于数字身份保护的合作内容，协调各缔约方监管差异并实现相互承认和互操作性，这将有利于数字身份的跨境保护。

（三）无纸贸易互操作性规则

无纸贸易是指支持跨境商品和服务所需信息的数字化，包括以电子方式提供和支持贸易相关数据和文件的交换。DEPA 第2.2条“无纸贸易”规定缔约方共同构建互联互通的单一窗口和数据系统，以便利与数字贸易相关的电子信息安全高效传输。

第一，互联单一窗口。单一窗口指允许从事贸易交易的人以电子方式通过单一接入点提交数据和文件以满足所有进口、出口和转口监管要求的设施④。互联单一窗口将提高国际贸易供应链中各参与方数字信息系统间的互操作性，优化通关业务流程，促进贸易便利性。但单一窗口跨境联合操作难度大，实现单一窗口互联互通存在困难。为实现单一窗口相互联结，DEPA重申了WTO《贸易便利化协定》第10条，鼓励缔约方发展单一窗口系统，并进一步规定了单一窗口的原则性标准，即“无缝、可信、高可用性和安全互联”。并且DEPA提倡缔约方采用与国际标准接轨的数据标准，以促进区域间单一窗口互联互通。

第二，互通数据系统。实现数据系统互通，将便于国际供应链上的贸易商、运输运营商和政府开展协同合作。为促进数据系统相互联通，DEPA 吸取了WTO《贸易便利化协定》中关于数字系统国际标准使用的规定，即规定各缔约方政府或企业在数据交换系统的开发和管理中应考虑国际标准。并且DEPA 提倡缔约方开展关于企业数据交换系统的合作活动，以提高企业对贸易管理文件电子版本和电子记录的接受程度。实际上，DEPA 缔约方已在实现数据系统互联互通的关键环节开展联合项目⑤。

（四）电子发票互操作性规则

DEPA 第2.5条“电子发票”提倡缔约方使用电子发票系统，并开展系统间合作，以促进电子发票国际标准的产生和使用。电子发票是指供应商和购买者之间使用结构化数字格式自动创建、交换和处理付款请求⑥。在国际贸易中使用将加快商业流程，降低成本，减少人为错误，并实现自动化处理，提高贸易效率。

第一，协调电子发票标准。DEPA 鼓励各缔约方为支持电子发票的基础设施建设而合作，创建和维护通用的电子发票标准和数字化互操作的商业格局。对企业而言，采用通用电子发票框架可以使企业与海外合作伙伴无缝交易，节约发票处理时间、提高付款效率，并且无须生成和跟踪实物发票，从而节省大量成本。实现国家之间电子发票系统的互操作性，将发挥电子发票的优势，进一步扩大数字贸易的规模效益。

第二，加强电子发票设施建设。实现电子发票互操作性，需要建设相应的电子发票系统。考虑到各缔约方的电子发票的能力不同⑦，DEPA 提倡缔约方开展合作以提高电子发票能力建设，从而提高电子发票的国际覆盖率。另外，DEPA 电子发票能力建设合作中包含了提升中小企业电子发票能力的部分。对企业而言，在电子发票改革中将得到政府的支持，以构建与DEPA 一致的电子发票网络。例如，新加坡政府拟为中小企业提供发票数字化管理解决方案和专项预算申请，以帮助企业进行电子发票改革。

三、DEPA数字贸易互操作性规则的先进性

DEPA 在美式数字贸易规则模板的基础上，吸收了欧美长期磨合后形成的合作机制，并结合了DEPA 缔约方的数字经济发展经验。与其他国际贸易互操作性规则相比，DEPA 互操作性规则更契合数字贸易时代背景，其规则标准更高，所涉及的议题也更为丰富。

（一）契合数字贸易时代背景

在传统贸易中，WTO 框架下的互操作性规则协调了国际贸易不同的标准和法规，以促进实现贸易自由化。互操作性规则体现在以下三个协议中：一是《贸易技术壁垒协议》，该协定规定与现有国际标准相一致的技术法规和标准原则上被推定符合该协定，并不构成贸易壁垒⑧；二是《服务贸易总协定》，该协议规定相关资格与许可的规则和技术标准⑨；三是《贸易便利化协定》，该协定鼓励成员使用国际标准，并参与国际标准制定与审议⑩。

由此可见，传统互操作性规则不涉及数字经济关键议题，也未规定缔约方具体的数字贸易互操作性义务，在国际数字贸易治理中存在适用的不确定性。在数字经济时代，为了利用数字经济提供的机会，各国政府开始采用和实施一系列数字标准和监管制度，国际上数字标准异化程度加深，进一步造成贸易壁垒。DEPA 互操作性规则促进数字贸易便利化，更契合数字贸易时代背景。

（二）拓展数字贸易互操作性议题

为取得数字贸易更大的规模效益，DEPA 将数字贸易互操作性议题拓展至电子支付、电子发票和数字身份。这三项议题是数字贸易的基础设施，为数字贸易提供极其重要的技术支持。实现数字基础设施互操作性，将进一步促进数字贸易便利化。DEPA 数字贸易互操作性规则在新加坡签署的其他数字经济协定中得到延续和升级。2020 年8 月澳大利亚和新加坡共同签署《新加坡-澳大利亚数字经济协定》（SADEA）⑪，该协议包括了电子发票、电子支付和数字身份等互操作性规则⑫。2022 年2 月英国和新加坡签署了《英国-新加坡数字经济协定》（UKSDEA）⑬，该协定同样包含了电子发票、数字身份等互操作性规则⑭。上述两份数字经济协定与DEPA 在数字贸易互操作性规则上保持一致，并进一步细化了互操作性合作安排。另外，SADEA 是首个纳入技术标准条款的数字经济协定，其中的数字贸易的标准和合格评定条款有利于消除技术性数字贸易壁垒，为实现数字贸易便利化提供制度保障⑮。

（三）深化数字贸易互操作性内涵

对比其他数字贸易协定，DEPA 在既有的互操作性规则基础上，结合当前数字科技发展情况和数字贸易发展的实际诉求，提出了更具体且细化的互操作性规则。DEPA深化互操作性内涵主要体现于以下两点：

第一，扩大个人信息保护范围。在个人信息保护方面，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加协定》（USMCA）和《美日数字贸易协定》（UJDTA）提倡实现缔约方个人信息保护机制互操作性⑯。与以往数字贸易协定的个人信息互操作性规则相比，DEPA 扩大了互操作性涵盖的范围。在公布有关个人数据保护的信息方面，DEPA 将个人信息保护的范围扩大，包括“数据保护信任标志”问题，即鼓励企业采用数据保护信任标志，以实现验证个人数据保护标准和最佳实践的一致性。同时DEPA 进一步提倡各成员进行交流，以扩大个人信息保护机制的兼容互认。

第二，提高互操作性规则标准。在无纸化贸易方面，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）提倡实现无纸化贸易时考虑国际组织方法⑰。在规则执行力要求方面，RCEP 中采用“致力于”“尽可能”等不具有强制执行力的表述，而DEPA无纸贸易互操作性规则具有更高标准。在实现无纸化贸易内容方面，RCEP仅提出考虑国际组织无纸化贸易的倡议，而DEPA 提出实现企业政府数字信息系统互操作性和成员间单一窗口的互操作性，对以往无纸化贸易互操作性标准进行了完善和拓展。

四、DEPA数字贸易互操作性规则对中国的影响及对策

2022年1月12日，中共中央国务院发布的《关于印发“十四五”数字经济发展规划》中提出，中国将拓展数字经济国际合作以推动数字经济发展。DEPA 数字贸易互操作性规则将有助于中国拓展与世界其他数字经济体的合作，参与数字经济国际规则和标准的制定，进而实现中国数字强国的发展目标，促进中国进一步深化改革和实现高水平对外开放。但同时DEPA 数字贸易互操作性规则也将给中国国内网络安全、信息安全带来挑战。

（一）DEPA将促进中国数字贸易发展

第一，DEPA 数字贸易互操作性规则实现帕累托改进。帕累托改进是指在不提高成本的情况下，改善数据资源配置，其产生的总效益增加。从法经济学角度上看，数字载体实现互联互通，数据资源得到重新分配，将降低开展数字贸易、投资的成本，提高数字贸易的总收益，从而产生帕累托改进式变革。DEPA 数字贸易互操作性规则产生的帕累托改进式变革将促进成员之间的数字贸易往来，及金融科技产业和数字化价值链的进一步融合，有利于区域间形成统一的巨大数字市场。

第二，DEPA 互操作性规则产生规模效益。中国对标DEPA 互操作性规则，协调国内标准与国际标准，将有助于通过规模经济降低物理和基础设施成本，产生规模经济效益。实现数字基础设施如电子支付、电子发票、单一窗口的互操作性，企业可以提高其运营效率，降低成本，并通过接收更快的付款获得更好的现金流，以促进端到端的数字贸易便利化。数字身份作为识别企业或身份的新兴技术，将便利跨机构进行身份信息共享和身份核验以开展跨行业业务合作和提高跨地域风险防控能力。

第三，DEPA 互操作性规则促进数字贸易自由化。DEPA 数字贸易互操作性规则协调技术标准和监管规则，将减少数字贸易壁垒，进一步实现数字贸易自由化。改革开放以来，中国逐步走上了经济市场化和贸易自由化的道路，并取得了长足的进步。DEPA 数字贸易互操作性规制有助于中国提高数字贸易自由化水平，加入DEPA 与中国期望发展数字贸易的诉求相契合。实现贸易自由化将促进竞争性市场的形成，以促进实现生产要素的优化配置。数字贸易环境的优化将推进中国跨境电子商务，加快中国数字经济发展进程。DEPA互操作性规则促进数据流动和开放共享，不仅有利于数字贸易的开展，同时也有助于产生数据驱动的创新。

（二）DEPA对中国的挑战

DEPA 互操作性规则的实现，需要协调各国的数字经济标准和治理规则。但目前中国数字经济标准和治理规则发展并不完善，中国实现数字贸易互操作性仍需努力。

第一，DEPA互操作性规则对中国数字技术能力的挑战。DEPA缔约方和申请国中，新加坡、新西兰、加拿大、韩国是经济发达国家，数字化基础设施、技术、人才储备程度高。国际数字标准是一把双刃剑，既可以用来消除数字贸易壁垒，也可以筑起新的技术标准贸易壁垒。DEPA 互操作性规则提倡采用国际数字标准的要求，数字贸易规则和标准的制定若被发达国家主导，国际数字贸易利益的分配将进一步向标准制定国家倾斜，导致发展中国家处于被动地位。中国作为发展中国家，其数字技术与发达国家间存在差距，在国际技术标准制定和接受标准能力上面临挑战。中国实现技术层面的互操作性，仍需加快提高中国数字技术能力，并研究制定符合国情的数字经济相关标准。

第二，DEPA互操作性规则对中国数字经济治理的挑战。DEPA互操作性规则体现了权责一致原则，中国数字经济治理需要与国际数字贸易规则相协调以实现互操作性，但目前中国数字经济相关标准和治理规则尚未成熟，在数据跨境流动、市场准入、竞争政策、数据隐私保护等问题上仍需探索。数字经济相关互操作性法律尚未完善，缺乏对数字技术统一开放标准的规定。且涉及数字技术跨境贸易应用的法律规范立法层级较低，主要为部门规章和规范性文件。同时国内数字科技处于创新发展期，虽然许多技术进行商用，但由于兴起时间不长，各个数字平台开放标准不统一，难以形成一致的技术规则和监管标准。

第三，DEPA 互操作性以数据的无缝流动为目的，将从数据安全、个人信息保护、政府信息开放等方面给中国国内数字经济治理能力带来挑战。虽然中国数据主权规制及个人信息保护规制和国际保持一致，与DEPA 数字贸易规制无本质冲突，但问题在于法律的实施上，如《个人信息保护法》未明确统一的执法机构，仍须出台具体实施细则来进一步完善。在执法层面上，与数据和数字经济相关的多部法律法规仅在一些试验区试点，并且主要从保护信息安全角度对数字服务提供者加以规范。中国数据跨境流动管控方式和重要数据出境安全管理制度尚待完善，距离实现跨境数字无缝流动仍然存在着一定差距。

（三）中国的对策

面对挑战与机遇，中国应选择加入DEPA 贸易便利化模块、数字身份模块，以进一步提高贸易便利化水平。对此，中国应该完善国内数字贸易法律制度和技术标准，做好与规则的衔接，以实现数字贸易互操作性环境，并利用自身优势适时地向外推出中国数字贸易互操作性规则。

第一，开展数字经济标准国际协调。中国应持续推动数字系统采用国际标准，逐步实现国内数字系统互操作性。结合我国的实际情况，对国际标准进行分析研究，将适合中国的部分纳入到国家标准中加以执行，例如政府在公共项目中应优先考虑采用国际标准。与国际标准专家协调，推出符合中国国情的国内标准，既能满足国内需求，又能使国内标准日后国际化。另外，缩小数字鸿沟，提高偏远地区数字经济参与度，以尽量减少国家内部的不兼容性以及监管的不确定性。在“一带一路”合作谈判中，将中国数字技术标准作为“一带一路”倡议的一部分。利用中国数字技术具备的领先优势，助力“一带一路”沿线国家数字基础设施建设。支持中国科技企业以及相关数字经济标准机构在沿线国家开展业务合作，以实现中国标准的国际化应用，提高中国标准的国际影响力。签订承认其他国内标准的双边协定，发展互利共赢的标准化伙伴关系，协调国内外标准，以减少跨境贸易中的摩擦。加强与国际标准组织或政府间组织如国际清算银行的合作，继续努力制定管理新兴技术的标准和准则，加快中国标准国际化。

第二，建立并完善数字经济治理体系。中国应建立符合互操作性的法律体系，并在数字经济相关立法过程中，注意国内规则与国际原则相衔接，确保在不同法律框架、政策和战略下运营的组织能够协同工作。同时避免壁垒性规则的制定，谨慎对待例外标准，限制适用范围。另外，对现行法律法规进行互操作性检查，确保法律间可以相互协调，保障数字贸易互操作性的实现。并且互操作性规则要与监管水平相匹配，避免由于推行互操作性过快导致监管缺失。在监管经验基础上出台实施细则进一步完善数据流动、个人信息保护、电子商务等相关规则。设置单独的执法机构，明确执法机构的责任边界，以真正落实互操作性法律效果。中国应优化整合国内数字监管制度，明确监管职责并确保各监管部门做到相互协调统一。积极对标DEPA规则，在实践中建立数据分类保护制度，强化数字企业对数据的保护责任。监管的实施应与数字技术所带来的风险相称和相当，积极采用具有审慎监管精神的监管规则，如监管沙盒，以平衡监管和科技创新之间的关系。考虑到国家制度之间的根本差异和减轻特定国家风险的需要，为加强国际监管的一致性，中国可以在国际谈判中提议进行执法合作，对数字贸易产生的监管摩擦开展监管协同合作，共同应对网络安全问题。

第三，强化数字经济安全体系。我国应防范数字贸易互操作性产生的风险，加快构建可信赖的数字交易环境，提升数据安全保障水平，推进数字安全标准建设。并且通过公私合作的形式建立消费者保护机制。同时规范企业数据从采集到销毁的周期管理，明确数字安全保护责任的规定。进一步强化数字身份中个人信息的保护，规范信息采集的方式和用途。另外，中国国内基础研究的缺失将使得对外谈判缺乏支撑和有效的风险机制。数字贸易互操作性的实现和国内改革需要学理的支持，我国应当加强数字贸易互操作性问题的基础研究，学习和借鉴优秀经验，防范和应对未来可能发生的风险。

第四，将中国元素融入国际数字贸易互操作性规则。中国应在WTO 电子商务谈判中，提高中国提案中互操作性规则的详细度。并联合与中国诉求相近的国家或地区，主张消除限制数字贸易壁垒，推动数字贸易便利化。同时与发展中国家加强沟通，争取数字贸易规则话语权。另外，中国应该向其他国际组织如OECD，APEC 等，提出中国数字贸易互操作性规则提案，以提高中国数字贸易规则的影响力和国际认可度。中国可以利用“一带一路”平台，推动各经济体对数字贸易治理规则达成共识。并围绕与区域贸易伙伴达成的多双边经贸合作协定，深入发展和推动“数字丝绸之路”。并且拓展与其他区域经济体间的数字经济合作伙伴关系，扩大中国贸易互联网范围。打造中国国情的数字经济标准和国际规则，并将数字贸易互操作性规则纳入中国与其他经济伙伴之间的自由贸易协定中。

五、结论

日益多元化的国际数字经济环境阻碍了数字贸易的开展，DEPA 数字贸易互操作性规则具有先进性，将促进中国数字贸易发展，深化国际数字经济合作，进而实现中国数字强国的战略目标。中国应立足自身国情，对标DEPA 互操作性规则，协调与成员国数字经济技术标准和监管规制的差异，同时防范数字贸易互操作性带来的风险，以应对DEPA 互操作性规则给中国带来的挑战。随着科技的发展，中国可以凭借自身的数字技术优势和数字贸易市场，以DEPA 互操作性规则为模板与其他国家签订数字贸易协定，将中国元素融入数字贸易国际规则，实现互利共赢的良性世界数字贸易生态体系。

注释：

①在数字经济中，互操作性通常指信息和数据交换的能力，但在数字贸易的背景下，其还包括监管方法的互操作性。

②参见DEPA Article 2.1：Definitions,Electronic payments。

③参见DEPA Article 7.1:Digital Identities。

④参见DEPA Article 2.1：Definitions,Single window。

⑤2020年新加坡与新西兰合作开发国际连接系统，交换内容包括新加坡与新西兰动物产品的电子证书。

⑥参见DEPA Article 2.1：Definitions，Electronic invoicing。

⑦2020年新加坡与新西兰已实现电子发票的普遍应用，而智利电子发票系统尚未成熟。

⑧参见《贸易技术壁垒协议》第2.4,2.6,2.7 条。

⑨参见《服务贸易总协定》第6.4，6.5条。

⑩参见《贸易便利化协定》第10.3 条。

⑪SADEA是2003年7月生效的《新加坡-澳大利亚自由贸易协定》中数字经济等相关规则的升级。