智慧政府数字治理水平与城市可持续发展能力相关性应用

2022-11-18南京南大智慧城市规划设计股份有限公司李旻

数字技术与应用 2022年3期

南京南大智慧城市规划设计股份有限公司李旻

智慧政府治理水平主要体现在数字政府（智慧政务）水平与智慧社会治理水平等主要方面。本文通过具体的案例分析法、比较研究法和定性分析法从智慧政府数字治理水平，智慧社会服务水平两个方面分析了其对于城市可持续发展的影响，得到了以下结论：

(1)智慧政务有利于提升政府形象，提高政务效率、优化行政流程、提高市民参与度、降低交易成本、提升营商环境、助力城市社会和经济可持续发展。其中以杭州为例的浙江数字政府水平在全国属于领先地位和建设时间早，还和地方民间企业的参与关系密切，与可持续发展标准中社会参与方不谋而合。

(2)智慧公共安全通过城市大脑的建设可以提升市民的安全感，提升城市空间的价值，可以帮助营造良好的营商环境和宜居生活，有利于人才集聚和招商引资，协助城市社会经济可持续发展。由此可以看出，智慧政府数字治理水平与城市可持续发展能力直接相关。

1 研究背景

在中国，智慧城市建设主要是政府主导。根据国家信息中心的《国家新型智慧城市发展报告2019》数据，随着智慧城市的建设不断推进，新型智慧城市建设在中国大地已经遍地开花，各地智慧城市正在不断地推进试点工作，促进了新型智慧城市建设在快速落地。

1.1 城市数字政府发展水平高的城市社会可持续发展水平强

高校智库方面，可以通过收集分析华中科技大学等高校智库发布的多研究报告，结果显示，虽然各个机构对数字政府建设的评估维度与方法不同，但总体都高度肯定与赞扬了长三角地区数字政府的成绩。如华中科技大学、湖北省重点人文社科研究基地—现代信息管理研究中心共同发布的《2020中国49城市智慧程度排行榜》中建立了智慧基础设施、智慧民生服务、智慧保障体系、创新发展环境、智慧政务治理、智慧协同，参与6个一级指标、14个二级指标以及38个三级指标，上海在智慧政务方面得分位居全国第二，杭州，苏州，南京也榜上有名。

社会智库方面，由《长三角数字政府白皮书》可以得知，相关机构就顶层数据就绪度、数字技术基础集成度以及数据系统成熟程度、公共服务水平实现程度以及管控保障程度这几个层面出发，对长三角经济地带的数字政府发展阶段排名。最终结论表明，浙江省位居第一，其综合成绩为88分，而上海市次于浙江省。其高发展水平体现于“四最”，审批流程最为简易，政府服务水平最高、政治环境最佳，民众和私营部门的参与感最强。

1.1.1 智慧政务新阶段-城市大脑建设

智慧政务其含义是借助现代信息技术，如物联网技术、云计算技术、移动互联网技术、人工智能技术、大数据技术以及知识管控技术提升政府为群众服务的水平，进而打造新型人民政府，是智慧城市建设的核心。智慧城市中心的建设目前已经上升到城市大脑阶段。地方政府通过智慧大脑的建设，把政府的各个信息化平台通过物联网、互联网、大数据、区块链、GIS、CIM、人工智能等技术集中到智慧大脑，通过数据采集、数据交换、数据分析，按应用场景实现统一指挥、一网通办、一网通管、多屏通看、网格化管理，在面对新的挑战，针对新冠疫情的战斗中体现出显著的价值。

(1)强化城市治理能力。信息技术发达的当今社会，对城市治理要有更广泛的视野，更先进的工具。而作为城市治理者的最新工具-城市大脑，在实时掌握一手资料的同时，能通过精准分析判断做出的准确决策。城市大脑能够通过协同共享各种资源体系形成具有统一性的城市资源管理体系，通过物联网、互联网、大数据、人工智能技术应用，对资源应用的各个步骤进行控制与监管，使得各种资源可以根据城市不同系统的需要，发挥其最大的价值。

(2)促进城市空间结构优化。城市大脑可以缩短城市中心和边缘区域之间的逻辑距离。通过智能商务和智能政府，将在网上开展大量高成本的城市体育活动，以减少城市对空间人口集聚和产业集聚的依赖；优良的城市管理可以提升公共资源的使用效率，有效降低城市中心区的拥堵与环境治理成本。

(3)智慧政府主要包括网上审批系统、协同办公系统、政府舆情管理平台、网站群系统、信息发布系统等一整套政府软件服务产品，信息展示系统、便民服务平台、政府在线服务室、3D全景服务室、网站内容管理系统等，形成面向公众的便民服务平台，为各级政府事务提供强大的信息平台，提供涵盖事前、事中和事后的监督系统，并建立辅助系统，支持领导决策，包括大量不在场证明数据，使决策更加科学；实现政府权力在阳光下的运行，通过权力清单公开，让市民知道政府有哪些公共权力，公共权力是如何使用。权力阳光通过利用信息技术更加注重预防更加注重制度建设。建立行政权力网上规范、公开、高效运行的机制，实现对权力运行全过程的监察监控。

(4)促进城市绿色发展。信息技术产业以低能耗与污染的特点作为智力资源和信息资源的主要投入要素，能偶有效降低经济发展对资源的消耗。再者，城市大脑以数字化的方式改变人们在城市中生活、学习、工作等的结构，从而实现节能减排，智能地响应城市需求，如人们的生活、环境保护和公共安全，当然，拥有安全、高效、绿色的城市形态和可持续的内生能源。

(5)提高公民的生活质量。智能交通、便捷停车、舒适医疗、数字旅游专线、应急防洪、智能环保、便捷租赁、30秒值机、绿叶植物管理基地等11个重点领域应用场景，已经进入杭州城市大脑的食品安全愿景、智能电梯管理等，都着眼于造福于人，从人提供的事实出发，让市民有真正的赚钱意识，提高生活质量，提高了幸福率。

1.1.2 智慧政务的发展态势

当前智慧政务在建设过程中出现了一些问题，主要体现在以下三个方面。

(1)形象工程。因为政府对智慧城市的认知水平不足，在推进智慧城市建设的进程中，部分政府为了完成其工作，而忽视了当地的发展水平，对于群众的需求未曾考虑周全。在中央政府的政令下，打着响应中央政策的旗号，未曾考虑到现实状况就开始着手智慧政务建设。政府职能尚未完全转变，服务的整体流程仍然未得到改进，整体管控仍然维持原有模式，因而不适应智慧政务的发展，而且也做不到给当地民众提供优质服务。因而有成为形象工程的趋势。

(2)数据孤岛问题严重。就当前的社会背景下，部分地方政府智慧政务建设取得了成就，如南京市政府实施的政务服务提出了“宁满意，一张网”的口号，市政府服务中心打造出了线上与线下共同发展的平台。充分发挥数据服务人民群众的作用，使得事先预约，事后办事成为一种常态。不过有城市因标准未得到统一，政府政策不够合理，因此无法实现智慧政务与其余子系统的数据互通。数据壁垒仍然存在，往往难以打造一体化政务平台，无法迅速找出各项数据之间的联系，因此也不能及时共享信息，统一分析与处理也较难实现。

(3)政府职能的转变方向和智能政务建设发展水平不一致。建设智慧政务会导致社会治理模式出现根本性的变化，会触及部分群体的利益蛋糕。就智能政务的建设而言，在基础设施建设领域投资程度加大，却并未能打造出符合当地特色的服务体系。所以政府政务建设无法满足人民群众的具体需求，政府依然握有垄断权，服务型政府建设显然已变为了空话。

通过数字政府和城市大脑建设解决了以上的问题，长三角很多城市智慧政务建设取得了实效。

面对新冠疫情，江苏省通过智慧政务平台建立了“大数据+网格化+铁脚板”的防控模式，通过信息化与智能化的方法，构筑起社区防控的坚固屏障，有效织密抗疫的第一道防线，在疫情防控期间做出了突出贡献。南京市政务服务“宁满意，一张网”建成南京市政服务中心构建线上线下深度融合协同发展的智慧平台，“让数据多跑路，让群众少跑腿”，先预约后办事成为新常态。

2018年上海市政府建设卓越全球城市的要求，率先提出了“一网通办”和“智慧政府”建设的总目标。城市治理建设水平方面，46个市级部门、16个区、220个街镇网上办事服务入驻“一网通办”总门户，实现了市、区、街镇三级全覆盖，形成一网受理、协同办理为一体化政务服务体系，成立上海市大数据中心，承担全市政务云和政务外网等基础设施、数据共享交换平台及上海政务服务“一网通办”总门户等的建设和管理，而江苏和安徽等城市很多在“十四五”的规划上才开始提到数字政府的概念。

1.1.3 智慧政务在管理层面促进城市可持续发展

(1)多元化的政务服务。在移动互联网和大数据时代，打造具有本地特色的智能政务，从而推动地方政务向智能化方向的转变，政府政务变得多元化，政府服务于群众的形式也同时转变，从群体服务转变为了个性化服务，其转变带来的好处在于趋向于智能化以及便利化。群众能够通过众多途径满足其需求，政府则借助于智慧政务平台，有效解决群众各方面需求，提高政府办事效率，提升社会治理水平。除此以外，还对政府机构进行了精简，从而加快转变其管理方式，提升其自我管控水平，从而实现政务的高效运转。

(2)促进政府职能转变。在新的社会发展环境下，转变政府职能是具有重大意义的举措，建设并且发展好智慧政府，有助于改进公共服务系统，从而提高行政管理效率。就该层面而言，智慧政府可以加快政府职能转变，尤其是对于打造服务型政府效果尤为明显。基于智慧城市，群众可以借助于移动互联网对政府建言献策，从而满足其需求，而政府则能通过接受来自群众的需求信息，为群众设计个性化服务方案，除此以外，打造迅捷高效的信息反馈机制可以使得现有服务体系得到健全，能有效推动政府角色的转变，由社会管理者转变为服务提供者。

(3)全面、多元、客观的政务监督。智慧政务下，公共媒体的高度发达有助于强化群众对政府的监督力度。就中国的民主法制建设来看，其具有滞后性特点，人民的监督权来源于法律，但是监督权却没有落地，人民群众对政府的监督力度有限。在民主社会中，对政府政务的监督是不可或缺的，其有助于提升政府运作效率。在信息科技时代，人们的社交方式具有身份化特征，民众对政府的监督形式透过社交与自媒体等也愈发多样化。而公共政府也可以借助于多元化渠道搜集来自群众的需求信息与监督信息，从而提升民众对政府政务的参与感，最终打造出以人为本的社会治理机制。

1.2 智慧城市社会治理发展水平强的城市社会可持续发展水平好

1.2.1 社会治理

现代信息技术在社会中得到了广泛应用，当前城市已然迈向了信息化、智能化的发展道路。建设智慧城市目前已然变成了推动城市发展以及提高社会治理水平的重要路径。智慧城市的建设是十八届五中全会提出加强社会精准治理相关内容的体现。建设智慧城市则要求实现资源配置结构以及公共管理体系的动态化、立体化以及智能化。建设智慧城市的本质是打造具有系统、智能和共享特征的城市治理架构，从而推动城市治理和社会化的深层次融合，其核心理念是坚持以人为本的管理理念。在治理现代城市之时，应当基于现代信息技术，结合感知、整合以及分析和智能化响应，利用现有资源改进政府服务水平，提升决策效率，进而实现有效治理，以及便民惠民，提高城市的运行效率[1]。

1.2.2 智慧城市建设创新社会治理-网格化-精细化治理

建设与发展智慧城市所需要应用到的关键技术是大数据技术，实际上，大数据技术不仅仅是挖掘众多数据的经济价值，而且它还是一种思维理念，更加是基础设施建设的一部分，还是会对一个国家以及社会运转产生重要影响的制度。就社会治理的创新实践来说，其全数据分析功能对于治理理念创新、政策创新、实践创新等能够提供技术支持。重视其应用价值，改进现有治理技术，创新现有模式，对于实现数据治国，不只是具有理论意义，还具有实践意义。

利用数据促使社会治理模式创新。其创新实质是拥有数据化理念。从其表面来看，大数据仅仅是静态数据，不过在对其本质进行分析后，则能看出其实际上是动态变化的过程。互联网凭借其优势实现了社会各大主体之间的有效互动，在互联网平台上形成了自由讨论的氛围。大数据思维的实质是对海量数据进行分析研究，利用各种参数找出各种数据之间的相关性以及规律性，最终找到数据之间的关系网。在对巨大数据进行处理之后，可以通过它了解社会现状，有利于实现社会治理的现代化和系统化。把握有关数据也就是做好舆情分析与功能预测工作。先进的治理理念是提升政府工作效率的基石，同样是建设智慧城市的重要因素。

建立并且完善基于大数据技术构建的智慧城市治理体系。在对数据进行分析的基础上，而并不只是依赖直觉进行决策的，含义是对数据进行处理，从而应用于社会治理。推动智慧城市建设与发展，改进社会治理水平，其关键是优化现有机制。

凭借制度创新规范社会治理以及提升社会治理水平。根据公共治理理论，“治理”理念的提出，表明公共治理体现了治理主体以及治理手段迈向了多元化发展阶段。在大数据社会，信息沟通具有去中心化的特点。因此，为了提升政府形象，制定了有关信息化建设的管控标准与具体颁发，从而实现社会管理信息系统的高效利用，实现数据处理的规范化以及标准化。在建设与发展智慧城市的进程中，建设了开放、交流以及对话的技术沟通平台，进而达到信息开放，人人参与的目的，从而提升决策的科学化水平。

1.2.3 智慧公共安全通过大数据解决传统安全管理问题

在我国经济社会发展矛盾和问题凸显期，市民对公共安全的关注度、参与度和期盼度也越来越高。坚持安全第一的发展理念，提高公共安全治理水平，保障人民群众的生命财产安全。党和人民政府一直把维护社会公共安全作为重中之重的位置，并出台了一系列的政策和措施。当前我国公共安全水平和应急管理能力建设政府的要求，与广大市民的期望还有不少差距。主要体现在：

危态频发。公共安全体系的系统性亟待固化，危态频繁突发公共安全事件，本质上是公共安全体系应对危机爆发的六大要素存在欠缺。

2019年3月21日，位于盐城市响水化工园区天嘉宜化工公司发生大爆炸事故，造成78人死亡、76人重伤，600多人住院治疗，直接经济损失19.86亿元；造成江苏全省化工园区停工整顿半年，影响江苏化工工业产值约数百亿元。

公共安全体系的稳健性亟待强化常态脱离监管的公共安全局面，本质上是公共安全体系处置安全风险治理的六项要素未达要求。(1)应灾主体的准备不够，应灾的保障准备和物资储备存在数量不够、质量不够、结构不合理等多方面的问题；(2)治灾主体的专业欠缺，缺乏专业化的意识、知识、技能、素养等“软实力”和技术、设施、设备等“硬实力”；(3)共治结构的利益失衡，利益分配出现未能保障绝大多数的公共利益等问题；(4)安全监管的规范疲软，部分行业领域安全监管责任仍不明晰、标准仍不健全，易形成“无人管、不会管、管不好”的监管漏洞并演变为事故高发因素；(5)管理属性的机制粗放，安全管理的精细水平难以满足工业生产和市场经营的细分程度和细化速度；(6)制度路径的规则不明，安全管理多凭个体的直觉感知、知识储备、经验教训甚至本能反应，尚未形成统一化、操作化、专业化的制度规范。

公共安全体系前瞻性亟待优化未态感知不到风险且未做安全发展战略，本质是公共安全体系部署安全发展的六项要素尚未到位。(1)承灾环境的安全不足，传统风险和非传统风险相互交织，突发事件呈现出多样性、多领域、高频率发生态势；(2)御灾方式的风控欠佳，因风险意识不足而导致“重发展、轻安全”的误区，因前瞻性不够而易现“重应急、轻预防”的错误；(3)迭代结构的设计不周，缺乏系统性思维，易犯“头疼医头、脚痛医脚”的失误，只顾眼下成效而缺乏长效考量；(4)安全发展的部署混乱，安全规划或滞后于经济发展规划，导致源头治理等机制并未施行；(5)社会属性的格局混沌，社会安全“交叉点”“结合部”等问题导致部分安全隐患久拖未治；(6)战略路径的导向不妥，战略规划存在重处突轻风控、重技术轻管理、重形式轻本质等共性问题[2]。

通过建立城市治理大数据平台和应急处理系统，通过大数据，物联网、互联网、人工智能等技术对公共安全体系的危机爆发六要素进行管理，对于日常监管的主体、能力、利益、规范、管理和制度进行梳理，对未来风险进行预测和感知，通过多部门数据的挖掘，发现跨部门跨区域的公共安全漏洞，统筹解决公共安全问题，优化管理和决策流程，提高发现风险解决问题的效率，提升市民、企业对安全的满意度，提升社会可持续发展水平。

2017年，上海浦东搭建了城市运行管理平台，建成了浦东“城市大脑”，有效提高了城市进准治理能力，开启了浦东在城市治理方面的创新发展。2021年4月，浦东新区升级了城市大脑，整合集成经济治理、城市治理、社会治理10类57个整合场景。浦东新区围绕不断创新和开发现代化的大防范和治理能力的风险治理体系，建立了创新的市场主体生命周期监管机制，为创新“互联网监管”模式而发展。基于动力、风险、信用和分类的“四大监管”，基于“城市大脑”的城市治理创新，以“智慧家庭”创新和基于服务体系的社会治理创新，特大城市治理的制度体系日趋完善。浦东城市大脑能够在很大程度上协调政府、市场和社会的职责、人员、流程和数据资源，承担群众需求和市场定位等问题，科学高效地配置资源，为群众防范和应对重大风险，整合和优化公共服务。

综上所述：杭州、上海、南京、合肥等长三角城市的数字政府（智慧政务）和智慧公共安全实践证明，智慧政务有利于提升政府形象，提高政务效率、优化行政流程、提高市民和企业参与度，降低交易成本，提升营商环境，提高市民满意度，助力城市社会和环境全面可持续发展。