我国工程总承包政策协同演变研究——基于2010～2021 年政策数据

邓娇娇，孟德蓉，杨宏宇

（1.天津理工大学 管理学院，天津300384，E-mail：379199458@qq.com；2.中建三局集团北京有限公司，北京 100037）

在我国经济发展向高质量转变及“一带一路”的战略背景下，建筑业转型升级也迎来新的挑战与机遇。推行工程总承包模式既顺应了建筑业转型发展的趋势，也顺应了工程项目组织与实施的改革需求。我国于1984 年国务院颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中首次提出推行工程总承包模式，随着2016 年《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》的出台，工程总承包政策迎来数量高峰期。工程总承包模式的推广离不开政策支持，实践中也外显为政策推动型，故政策的完善性及有效性尤为重要。

工程总承包政策的既有研究，主要针对政策结构完备性[1]、政策效率评价[2]、具体政策剖析[3，4]等展开，对于完善工程总承包政策体系具有一定指导意义，但仍停留在政策工具分析、具体政策解读等单一维度层面，缺乏对工程总承包政策体系的整体性及其内部多维度的协同性分析。政策间的有机结合形成功能互补、相互配合的政策效应[5]，并维持政策实施过程中的稳定性[6]。工程总承包政策涉及多环节、多主体、多部门的协同联动，政策体系的复杂性显著。因此，针对工程总承包政策开展政策协同研究有助于实现政策目标并提升政策实施效果。政策措施和政策目标是政策的核心要素，政策在决策时必须考虑不同政策目标的协调促进和不同政策措施的结合[7]。本文拟针对我国2010～2021 年间相关政策，从政策措施、政策目标、政策力度3 个维度对工程总承包政策进行量化分析，并探讨政策措施间、目标间和措施与目标间的协同演变，剖析背后原因和存在问题。

1 研究设计

1.1 数据来源

在北大法宝、全球法律法规网及国务院、各部委网站检索2010～2021 间相关政策，去除重复、无效及相关度低的政策文件，最终采用197 篇工程总承包政策文件作为政策样本。

1.2 数据量化

政策措施是为了达成某种政策目的所使用的方法[8]。对于不同领域的政策措施，结合领域特点可以进一步划分为不同类型的措施。本文参考相关学者[9，10]研究方法对工程总承包政策进行文本分析，先删除没有实质性意义的条款，逐条提取政策内容所涉及的措施关键词，按照内容分析法规则进行数据分类编码统计，并根据关键词反映的规律归纳总结，并结合工程领域专家的建议，将工程总承包政策的主要措施划分为行政强制、配套标准、鼓励引导、金融信贷、财政税收、人事组织、监督管理7 个方面。

政策目标是指颁布的政策所希望达到的效果与价值[11]。政策资源是有限的，因此有必要明确政策目标的具体内涵，指明工作重点。本文将工程总承包政策的政策目标划分为：完善制度、加强组织实施、加强工程质量和安全管理、推进建筑产业现代化、优化建筑市场环境、加快与国际接轨。本文依据政策样本的政策措施、政策目标的详细程度进行量化打分：提出具体方法或制定详细规则的政策赋5 分，明确提出相关意见规划但缺乏具体标准的赋3 分，仅涉及相关内容的赋1 分。

政策力度用于描述政策法律效力的指标，本文根据政策类型和政策颁布机构的级别，为各政策打分，具体内容编码和赋值标准如表1 所示。

表1 政策力度打分手册

政策样本量化过程中，将6 位研究人员分为三组，具体操作步骤为：一是讲解量化手册至量化人员全部理解；二是每组分配相同的3 篇政策样本进行预量化，对比量化结果，若存在不一致则探讨后重新量化，循环此步骤至三组预量化结果方向一致为止；三是正式量化并进行统计。

1.3 协同度量模型构建

参考既有研究[12，13]，构建我国工程总承包政策协同度量模型，据此量化数据并分析政策的协同情况。通常政策发文部门级别越高，政策中对政策措施与政策目标的描述越具体，协同情况就越好。

利用式（1）～式（3）分别计算政策措施协同度（PMCi）、政策目标协同度（PGCi）、政策措施与政策目标协同度（PMGCi）。以式（3）为例，式中：i为年份；N为第i年的政策数量；pij为第j篇政策的政策力度得分；pmjk为第j篇政策中的第k项政策措施得分；k为政策措施的其中一项；pgjs为第j篇政策的第s项政策目标得分；s为政策目标的其中一项。

式（1）中k和l则为从政策措施中选取的不同两项，式（2）中k和l则为从政策目标中选取的不同两项。

2 我国工程总承包政策的协同演变分析

工程总承包政策涉及7 项政策措施与6 项政策目标，若从中选取两种政策措施考察协同效果，共计可得出=21 种协同指标，同理可得出=15种政策目标协同指标。使用频次过少的政策措施或政策目标在计算协同度时会出现协同度不显著的情况，难以进行协同分析。因此为突出研究重点与方便分析，本文参照前人[12，13]研究思路，将使用次数超过100 次的政策措施、政策目标定义为核心政策措施、核心政策目标，其中核心政策措施分别为配套措施（141 次）、行政强制（120 次）、鼓励引导（119 次）；核心政策目标为完善制度（159 次）、加强组织实施（112 次）。并计算各核心政策措施、核心政策目标与其他政策措施、政策目标的协同度。

在政策起步初期，存在政策数量较少致使协同不明显的问题，因此协同分析仅针对2010～2021 年的政策样本展开。

2.1 政策措施的协同演变分析

2.1.1 核心政策措施与其他措施的协同演变

由图1 可见，核心措施与其他措施的协同均随时间变化呈上升趋势，表明政策由单一政策措施单独使用逐渐转变为多种政策措施搭配使用。

图1 核心政策措施与其他政策措施协同演变

图1（a）显示，行政强制与人事组织措施一直有着较好的协同关系，这是由于工程总承包多阶段深度融合的特点使得从业人员能力更被看重，在《房屋建筑和市政基础设施项目总承包管理办法》中就对工程总承包项目经理的任职条件做出了更具体的要求[1]。在简政放权的背景下监督管理工作也有所变革，“双随机，一公开”的方式使监管工作更加规范透明，也标志着政府工作重心从审批转向事中事后强化监管和提供优质服务上[14]。

在图1（b）中，配套措施与监督管理的协同始终处于较高的水平，由于工程总承包模式在房屋建筑和市政项目工程领域发展相对滞后，多部门发文从加强招投标的全过程监管与中标后合同履约监管等方面不断完善工程项目招投标监管制度。

金融信贷与行政强制、配套措施的协同度处于较低位置，在图1（c）中却与鼓励引导具有较高的协同度，这得力于各地方政府大力开展工程总承包金融创新的举措，鼓励保险、金融等机构积极开拓相关金融业务，并提供各种保险服务以支持优质企业积极对接和利用资本市场。

2.1.2 低协同度的政策措施分析

对比其他政策措施，金融信贷、财政税收两类措施的协同演变情况较为特殊。2016 年以前这两类政策措施与核心政策措施几乎不存在协同关系，直至2016 年才有所呈现，这与我国“一带一路”“放管服”的宏观政策有关。

在政策推行前期，工程总承包政策文本中很少涉及金融支持，直到2015 年“一带一路”正式启动，为开拓工程总承包国际市场，有关融资、担保、税收等方面的政策需要落实到重点扶持发展的企业，但在政策实施过程中存在金融机构动力不足的问题，对此各地政府积极发文协调金融机构对建筑企业提供更有针对性的业务，如河南省印发的《关于支持建筑业转型发展的十条意见》中明确提出要加大对建筑企业授信和贷款额度，并提供个性化金融服务。在诸多政策支持的情况下，金融信贷措施依旧与行政措施、配套措施的协同度较低，这说明与金融信贷相关的政策仍有提升空间，未来可在前期费用补助、贷款贴息、大项目奖励等[15]方面不断完善。

财税措施与三大核心措施的协同程度最低，与2016 年全面实施“营改增”有较大关系，在“营改增”中设计、施工等业务纳入改革范围，这对税务筹划工作产生较大影响。由于我国税收政策尚不完善、有些规定尚不明确，同时“营改增”新旧税制交替时间较短，相关配套政策存在一定滞后性[16]，未来需要不断制定补充文件，在其他政策措施的搭配协调下实现财政税收措施的逐步完善。

2.2 政策目标的协同演变分析

2.2.1 核心政策目标与其他目标协同演变

图2 为核心政策目标与其他政策目标协同演变情况，可见在政策起步后很长一段时间内政策目标使用较为单一，各项目标协同度不高并呈现分布不均衡的情况，直到2013 年后有所改善。

图2 核心政策目标与其他政策目标协同演变

在图2（a）中显示，加强工程质量和安全管理与完善制度在政策发展期间均存在一定的协同关系。住房和城乡建设部2014 年印发的《关于促进建筑业发展改革的若干意见》进一步推进项目经理责任制，同时落实施工现场专业人员职责，加强过程质量控制，实行建筑施工安全生产标准化审查制度以进一步保障施工安全。

由图2（b）可以看出，加强组织实施与其他政策目标都具有良好协同度。行业协会是政府、企业、市场之间联系的纽带，一方面协助政府制定和实施发展规划、产业政策，对政策协助政策的分析解读有利于协助企业响应政策；另一方面为企业提供政治表达途径，使企业的权益得到主张和维护，也可以通过开展行业交流会、业务培训、项目评优等各项活动，更好地引领工程总承包模式发展[17]。

2.2.2 低协同度的政策目标分析

加快与国际接轨、推进建筑产业现代化这两类政策目标与核心政策目标的协同度处于相对较低位置。我国建筑业发展依然处于“大而不强”阶段，为改变这种现状建筑业迫切需要与国际接轨，因此要从政策层面给与更多支持，如加强国内工程公司开拓海外市场的工程融资支持、完善企业拓展国际市场重大事项协调机制，相关行业协会也要加强对国际建筑市场动态研究，了解境外投资、工程建设法律法规和技术标准，及时掌握境外建设工程和人才需求情况，为企业“走出去”提供基本信息支持[18]。

建筑业现代化是建筑业转型升级的必经之路，政策已从推广装配式建筑、加强技术研发应用等多方面推进建设产业现代化。但从政策协同角度看，推进建筑业现代化与核心目标的协同度并不理想，在未来的政策发展中还需要完善技术创新体系建设及保障制度，细化项目全生命周期的管理机制，逐步建立适应建筑产业现代化的管理制度。

2.3 政策措施—目标的协同及演变分析

2.3.1 政策措施与政策目标的协同演变

表2 为三类核心政策措施与政策目标的协同情况。从整体上看，各类协同度在政策推行前期较低，自2014 年开始有所增长，在2017 年达到顶峰。

表2 核心政策措施与政策目标协同演变（局部）

完善制度与各核心政策措施均有较高的协同度，完善制度与配套措施的协同最为显著。《工程总承包合同示范文本》（GF-2011-0216）的颁布弥补了工程总承包合同示范文本的空白，在2020 年的更新调整中新增了发包人要求、完善“联合体”内容，并在争议解决、风险分担、索赔等方面做出详细说明。

加强工程质量和安全管理与行政强制、鼓励引导均有较好的协同。在行政强制方面，《建设工程质量管理条例》的修改使施工图设计文件的审查不再是政府行为和职能，让施工图审查实现市场自审，强化了相关建设活动主体的责任[19]。在鼓励引导方面，各地政府为调动企业积极性，鼓励创建国家级、省级、市级优质工程奖和安全文明施工标准化工地，如山东省发布的《关于进一步促进建筑业改革发展的十六条意见》中明确提出对获得鲁班奖、国优工程等奖项的建筑业企业给予适当奖励，以此激励工程总承包单位提升工程质量和施工安全整体水平。

2.3.2 低协同度的政策目标分析

整体而言，加快与国际接轨这一政策目标与核心措施协同度处于劣势地位。受益于“一带一路”倡议的推进，我国工程公司对外工程承包市场领域不断扩大，在政策中也从构建与国际接轨的标准体系、推进建筑师负责制、加强财税支持等方面进行推动，但仍面临诸多挑战。政治风险是国际工程总承包实施过程中面临的首要风险，当地民族冲突、政治转型等问题都对项目的执行产生破坏[20]。此外，复合型国际化项目管理人才缺失、国内标准化技术支撑不足等也会拖慢与国际接轨的脚步，需要发挥政策的引导作用，健全安全预警机制、鼓励国际总承包企业建立多元化激励机制，同时也要重视技术标准衔接、建立国际国内标准同步推进机制以推动标准国际化。

除加快与国际接轨外，推进产业现代化与核心政策目标的协同度相比其他政策目标也处于低位。当前政策已从用地保障制度、财税优惠、服务机制等方面给出政策措施，并从组织领导、队伍建设、社会推广方面完善组织实施，但在政策落实上缺乏监管，相应的鼓励引导政策也不够完善：一些政策仅奖励开发商，完善的激励机制应考虑到各参与方的利益[21]。从政策效力的角度看，中央出台的政策更注重政策方向，缺乏实际操作层面的支持，这就需要从地方层面出发，建立一系列地方性法规，以法律手段保障和推动建筑产业现代化工作。

3 结论及政策建议

3.1 结论

（1）我国工程总承包缺乏法律规范性文件。大量工程总承包政策主要由地方颁布，且以意见和通知为主。2014 年后政策数量上升，但政策力度仍停留在2～3 分，说明发文部门级别较低，缺乏有力文件且大多政策在司法裁判中的可适用性不强，且现行的法律法规中适用于工程总承包模式的管理规范、管理标准等法律规范性文件依旧缺乏。

（2）政策措施及政策目标使用不均衡。政策措施协同，金融信贷、财政税收与核心政策措施的协同度较低，这与政策中对金融信贷、财政税收的使用频率过低，以及未将其与其他政策措施建立良好协同关系有关。针对政策目标协同，加快与国际接轨、推进产业现代化与核心政策目标的协同情况不佳，在国际化及“一带一路”背景下，BIM 技术、装配式建筑等新技术得到重视，使得这两类政策目标的协同状况有所改善，但仍有提升的空间。

（3）政策措施与政策目标的搭配有待加强。配套标准措施与完善工程总承包制度、推进工程总承包发展的组织和实施的协同占据主导，但也应更重视推进建筑产业现代化、加快与国际接轨与政策措施的协同以缩进与国际工程总承包模式的差距。

3.2 政策建议

（1）重视财政金融类政策支持。由于金融信贷措施和财政税收措施是政府完善资金投入方案、营改增税收办法、投融资机制的重要保障，因此我国工程总承包政策应加强金融信贷、财政税收与其他政策措施协同的使用，并继续稳固其他措施间协同的使用，政府可以提供减税免税、延期纳税、税额抵扣等多种税率优惠政策以降低工程总承包项目参与方的税负，或对采用工程总承包模式的建设单位和企业给予专项的财政拨款。

（2）加大对推动建筑产业现代化和加快与国际接轨两类政策目标与其他政策目标协同的重视程度。工程总承包是被国际认可的建设工程模式，推进工程总承包模式有利于提高企业综合实力和核心竞争力，便于承接海外业务。因此，在政策目标协同方面，除继续完善工程总承包相关制度、加强组织实施与其他政策目标协同的使用之外，更要重视提升企业工程总承包能力与推进建筑产业现代化、加快与国际接轨相关制度的完善，优化政策制定过程中不同政策目标的协同情况，综合利用多种政策目标协同推动工程总承包模式的全面发展。

（3）关注建筑产业现代化、加快与国际接轨两类政策目标与政策措施的搭配使用。未来可在健全安全预警机制、鼓励企业建立多元化激励机制等方面加以关注，并加强政策落实方面的监管。此外也要关注两类政策目标与人事组织、财政措施、金融措施的协同，引导建设单位和企业认识到工程总承包模式对于我国建筑业资源整合、向现代化工业化转型升级及开拓海外工程市场的重要性。

4 结语

本文分析工程总承包政策文本，从政策措施、政策目标、政策力度3 个维度进行量化，使用协同度量模型分析政策措施、政策目标、政策措施及政策目标间的协同演变情况及原因。最终从政策协同角度给出优化建议。本文仍存在局限和不足。一是本文仅从政策内容出发对我国工程总承包政策措施与目标的协同演变进行分析，并未考虑最终实施效果与协同的关系，虽然在政策量化打分的过程中，考虑了其具体性在一定程度上反映政策的实施效果，但尚不能作为为最终的标准。在未来的研究中可通过调研、问卷等形式量化政策实施效果，具体研究各政策措施、政策目标的协同对政策实施效果的影响；二是缺乏发文部门间协同度的分析，而政策部门间的协同会影响到政策力度和政策实际实施效果，因此将部门间协同情况纳入研究范围，探索发文部门对政策实施效果的影响也是未来可深入研究的方向之一。