中国式现代化视阈下农村生态政策优化调整研究

郭俊华,王 阳

(西北大学 经济管理学院,陕西 西安 710127)

一、引 言

脱贫攻坚和乡村振兴是中国为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标而接续推进的两大国家战略任务，是落实以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的关键内容之一。党的十八大以来,经过八年“精准扶贫”,历史性地解决了绝对贫困和区域性整体贫困,现行标准下9 899万农村绝对贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽、12.8万个贫困村全部出列[1]。在此背景下，2020年12月29日，习近平总书记在中央农村工作会议时强调：“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移。要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空档，政策不留空白。”[2]现阶段,如何做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作是抓住乡村振兴发展机遇、实现共同富裕和中国式现代化的重中之重。2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。人与自然是生命共同体，无止境地向自然索取甚至破坏自然必然会遭到大自然的报复。我们坚持可持续发展，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，像保护眼睛一样保护自然和生态环境，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展。”[3]因此，在迈向全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的新征程中，生态振兴为助推巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了强大的后劲与潜力，是实现乡村振兴的关键，承担着支撑乡村振兴的重要功能。

近年来，从中央到地方先后出台了多项支持农村“生态宜居”的政策，目前已取得基本成效。但现阶段实现农村生态振兴仍面临着法规政策体系仍不健全、治理监管还不到位、缺少生态环境治理的资金和人才等难题，亟需加强政策引导和扶持。因此，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期内，如何优化调整现有农村生态政策，识别现有农村生态政策退出、延续、升级、新增的优化调整清单，是亟需关注的重点、难点问题。

二、文献综述

本文从生态扶贫、易地扶贫搬迁和危房改造同生态振兴有效衔接、政策效力量化评估两个方面对学术界相关文献进行梳理、总结。

(一)关于生态扶贫、易地扶贫搬迁和危房改造同生态振兴有效衔接的文献综述

首先,生态扶贫同生态振兴的有效衔接。一是理念衔接,以“两山理论”为指导,实现生态振兴与产业振兴融合,达到双赢(曾恒源和高强[4],2021)。二是政策衔接,以已有生态扶贫和生态振兴政策退出、延续、升级、新增的优化调整清单为基础,做好“5年过渡期”内生态扶贫与生态振兴政策的有效衔接(白永秀和宁启[5],2021)。三是实践衔接,因地制宜地采取多样化生态振兴手段,灵活运用生态补偿性政策和生态产业、碳汇交易等市场化生态振兴手段,做好生态扶贫与生态振兴实践的有效衔接(豆书龙和叶敬忠[6],2019;张琦和冯丹萌[7],2018;涂圣伟[8],2020)。

其次,易地扶贫搬迁同生态振兴的有效衔接。一是做好易地扶贫搬迁安置点的选址,因地制宜发展特色产业,提升易地搬迁人口就业能力,强化文化融入新举措,避免出现二次搬迁(白永秀和宁启[9],2018;郭俊华和赵培[10],2020)。二是为乡村振兴阶段的村庄搬迁、整合提供模版,为解决日后村庄搬迁过程中面临的社区管理、搬迁人口就业、文化融入、土地处置、成本控制、公共服务和基础设施建设等问题提供借鉴(汪三贵和冯紫曦[11],2019;白永秀和宁启[5],2021)。

最后,危房改造和基础设施建设同生态振兴有效衔接。脱贫攻坚期间危房改造政策解决的是“有没有”的问题,通过为贫困村危房改造、修路搭桥、通电架网,重点解决贫困户有没有安全住房的问题,解决有没有基础设施的问题。乡村振兴期间生态振兴政策则重点解决的是“好不好”的问题,以提升人民群众生活品质为目标和重点,通过整治农村人居环境、开展“厕所革命”“污水革命”等,建立“绿水青山”向“金山银山”转化的长效机制(蔡松涛[12],2020;王介勇等[13],2020;黄承伟[14],2021)。

(二)关于政策效力量化评估的文献综述

学术界一般使用PMC指数模型、S-CAD法、“三维”政策效力评估模型、双重差分法(DID)来进行政策效力的量化评估。一是以PMC指数模型对政策效力进行量化评估。封铁英和南妍(2021)使用PMC指数模型,对社会保障应急政策进行量化评估,研究发现各政策整体表现良好,但仍存在政策内容预测性不足、政策主体权责模糊、政策工具组合有效性低、政策评估机制缺失等问题[15]。翟运开等(2022)通过计算PMC指数、绘制PMC曲线图,对我国7项远程医疗政策文本进行评价,研究发现当前政策设计总体较合理,能有效促进我国远程医疗的发展[16]。郭俊华和王阳(2022)运用PMC指数模型,对2013—2021年中央层面农村产业政策进行评估,研究发现政策效力整体处于良好及以上,部分政策在政策受众、政策作用方式等方面存在不足[17]。二是以S-CAD法对政策效力进行量化评估。李冬雪等(2020)以南京市玄武区为研究对象,运用S-CAD法对其城乡规划公共政策进行政策评估,研究发现玄武区产业转型效果明显,其核心竞争力、现代服务业水平、产业集聚度、产业高端化水平正在不断提升[18]。郭谌达等(2022)以加拿大金斯顿市《巴瑞菲尔德遗产保护区新计划》为研究对象,运用S-CAD法对其进行政策评估,研究发现该政策各环节之间具有较高的效应、提升管理能力是该政策主要目的之一、该政策的需要性优于充分性等[19]。三是以三维模型对政策效力进行量化评估。徐美宵和李辉(2018)运用三维政策效力评估模型对2013—2017年北京47份机动车污染防治政策进行量化评估,研究发现政策平均效力明显偏低且变化不明显、政策目标和措施的具体化和标准化程度都较高、贡献度较大[20]。王帮俊和喻攀(2022)以2010—2020年中国光伏产业政策为研究对象,运用三维政策效力模型对其进行量化评估,研究发现政策数量与政策整体效力演变趋势基本一致，但波动较大；政策目标和政策措施表现良好,但政策力度表现不佳[21]。四是以双重差分法(DID)对政策效力进行量化评估,徐灿和高洪波(2021)利用2008—2019年中国贵州、四川两省34个县的数据,运用双重差分法,评估精准扶贫政策对贫困县经济发展的影响,研究发现精准扶贫政策显著促进贫困县经济发展,显著改善了贫困县融资环境,显著提升了贫困县第二产业水平[22]。罗舟和胡尊国(2021)利用2007—2017中国城市数据,运用双重差分法,评估中国自贸试验区政策对外商直接投资的影响,研究发现中国自贸试验区政策显著提升试点地区外商直接投资水平[23]。梁若冰等(2021)利用2008—2013年和2015—2019年中国上市房地产企业的数据,运用双重差分法,评估限购政策对上市房地产企业价值的影响,研究发现限购政策显著降低了上市房地产企业价值[24]。

综上所述,学术界对从脱贫攻坚到乡村振兴的农村生态政策优化调整研究仍处于探索阶段,且主要是针对“5年过渡期”农村生态政策转型的定性研究,鲜有对农村生态政策优化调整的量化评估。基于此,本文梳理了2013—2021年中国农村生态政策的历史演进及趋势,运用政策工具法、政策效力评估模型对现有生态政策进行量化评估,并构建现有生态政策退出、延续、升级、新增的优化调整清单,以期为我国抓住乡村振兴发展机遇、实现共同富裕和中国式现代化提供生态政策优化调整建议。

三、从脱贫攻坚到乡村振兴:农村生态政策的历史演进及趋势

(一)样本选取

为保证政策文本的准确性、权威性与科学性,本文以2013—2021年国家层面农村生态政策文本为研究对象,所用政策文本主要依托于各级政府官网和“北大法宝”政策数据库。以“生态补偿”“造林绿化”“退耕还林还草”“林下经济”“森林旅游”“绿色种养”“人居环境”等为主题词进行检索,排除政策内容与研究对象无关的政策文本,最终收集到现行有效的农村生态政策共计99份,如表1所示(部分政策因篇幅有限未能展示)。

表1 农村生态政策部分文本

(二)政策类别分析

党的十八大以来,中央出台了一系列农村生态政策,将其根据政策目标分类,具体可分为生态扶贫政策和生态振兴政策。其中,生态扶贫政策进一步细分为生态综合扶贫政策、生态补偿扶贫政策、国土绿化扶贫政策、生态产业扶贫政策和生态环保扶贫政策等,其在推动我国如期实现全面脱贫扮演了不可替代的重要角色。生态振兴政策进一步细分为生态振兴综合政策、生态环境振兴政策、科技支撑类政策和生态产业振兴政策等,其有助于推动我国落实2030年前碳达峰、2060年前碳中和的重大战略部署和抓住乡村振兴发展机遇。如表2所示,农业绿色发展政策占比最高,约14.14%,表明近年来为落实“发展为要,环境优先”,我国愈发重视农业绿色发展,成为实现我国脱贫攻坚伟大胜利的主攻方向。生态补偿扶贫政策占比较多,约12.12%, 表明脱贫攻坚期间, 政府倾向于从生态补偿角度来解决贫困地区因生态保护而无法发展产业的问题,从而使贫困户增收的同时推动全国碳达峰、碳中和的落实。农村人居环境政策较多,约12.12%,表明政府倾向于推动农村地区开展“厕所革命”“污水革命”,切实改善农村人居环境,同时将打造“生态宜居”新农村作为抓住乡村振兴发展机遇的助推器。相比之下,选聘生态护林员等政策占比较少,约1.01%,表明引导贫困人口有序转产转业等“造血型”帮扶政策力度不够,目前生态脆弱地区贫困边缘户“内生动力”依旧不足,返贫风险仍不容忽视。

表2 农村生态政策类别表

(三)政策主题词分析

首先,本文将收集的99份政策文本导入CH-coder软件进行提取高频主题词处理。其次,以软件初步统计结果为基础,在去除地区、国家、乡村、主体等无实义词语后,得到我国2013—2021年农村生态政策文本主题词及词频,如表3所示。

表3 2013—2021年农村生态政策文本主题词及词频

对政策文本高频主题词进行分析能够快速聚焦政策文本核心内容。表3结果显示,①脱贫攻坚期间,政府重点支持贫困地区生态补偿、支持发展森林旅游、选聘生态护林员、发展绿色农业、发展林下经济、发展林业等,在促进贫困户增收的同时保持贫困地区生态屏障功能稳定。②政府坚持以绿色发展为理念,重点从天保工程、退耕还林还草、财政补助、造林绿化等方面来推动乡村生态文明建设。③政府鼓励建立森林旅游、退耕还林等生态示范区并积极培育乡村产业绿色发展环境。④政府重点通过开展农村“厕所革命”、新建道路等基础设施来改善乡村人居环境,推动乡村生产、生活方式变革,推动乡村真正实现“生态宜居”。⑤在“5年过渡期”,政府重视绿色农产品“三品一标”品牌的建设,用品牌保证人们对绿色农产品质量的信心。

(四)政策主体分析

如图1所示,2013—2021年农村生态政策的发布主体共有农业农村部、财政部、国家林业和草原局等29个部门。其中,农村生态政策发布数量最多的主体是农业农村部(共发布54项政策,其中联合发布占比约61.1%),随后依次为财政部(共发布34项政策,其中联合发布占比约85.3%)、国家林业和草原局(共发布31项政策,其中联合发布占比约41.9%)。同时,部分政策主体间合作程度远高于整体,存在农业农村部、财政部、国家林业和草原局、生态环境部、国家发展和改革委为核心的“局部聚集”现象,其他部门的功能和作用未得到充分发挥。做好乡村振兴是一篇大文章,需要确立多部门政策协作理念,建立牵头部门统筹规划、相关部门协调配合的工作平台。

图1 2013—2021年农村生态政策文本主体及数量分布

(五)政策工具分析

政策工具是政府治理的手段和途径,是政策目标与结果之间的桥梁。本文参考付琳等[25](2022)、杨佳雯等[26](2022)、牛星等[27](2022)的相关研究成果,将政策工具分为三类: 供给型、需求型和环境型。供给型政策工具主要体现为政府通过对针对性措施、人才支持、资金支持、金融支持和信息技术支持,直接推动乡村生态扶贫和生态振兴的开展,对实现“生态宜居”产生直接影响。需求型政策工具主要体现为政府通过政策约束、品牌认证、产销对接、示范工程、聘请贫困户为生态保护人员、公私合作、政府补贴等措施,增加贫困户自身的“造血能力”,引导乡村自主发展绿色产业、重视生态文明建设,对实现“生态宜居”产生拉动作用。环境型政策主要体现为政府通过制定目标规划、新建基础设施、开展监督管制、宣传、风险评估等工作,为乡村生态文明建设营造良好的社会氛围,对实现“生态宜居”产生间接影响。

由于复合型政策的重复计数,本文政策工具响应频数共385次。总体来看,农村生态政策兼顾了三种类型的政策工具,但各政策工具的响应频率存在差别,具体结果如表4所示。①环境型政策工具使用频率最高,占比约44.68%。其中目标规划占比最多(约20.26%),表明政府注重目标规划类政策对生态文明建设的引领。宣传工作占比较多(约10.65%),表明政府较为重视挖掘乡村生态文明建设典型,讲好生态文明建设的“中国故事”。风险评估和基础设施建设政策工具占比较小(约1.04%和3.64%),亟需在“5年过渡期”内增加。②其次是供给型政策工具,占比约33.36%,其中针对性措施占比最多(约12.21%),表明政府较多根据不同的生态文明建设方式,提出针对性的帮扶措施。资金支持占比较多(约11.95%),表明政府较为重视通过划拨专项资金等方式来支持生态文明建设的各项工作。人才支持和金融支持政策工具占比较小(约2.34%和2.86%),亟需在“5年过渡期”内增加。③需求型政策工具使用频率最低,占比约18.96%。增加贫困户自身“造血能力”、引导乡村自主发展绿色产业、重视生态文明建设等方面的政策约束、品牌认证、产销对接、聘请贫困户为生态保护人员、公私合作、政府补贴等需求型政策工具尚未得到足够重视,亟需在“5年过渡期”内进行调整。

表4 农村生态政策工具统计

四、从脱贫攻坚到乡村振兴:农村生态政策效力的量化评估

本文参考徐美宵和李辉[20](2018)、王帮俊和朱荣[28](2019)、陈新明等[29](2020)、王帮俊和喻攀[21](2022)的相关研究成果,拟采用彭纪生等[30](2008)构建的“政策力度—政策目标—政策措施”的三维政策效力评估模型。同时,由于生态扶贫和生态振兴政策的特殊性,“政策受众”维度是两类政策政策效力评估的重要方面。因此,本文将“政策受众”纳入三维政策效力评估模型中,形成“政策力度—政策目标—政策受众—政策措施”优化的政策效力评估模型。

(一)政策效力量化标准

本文参考彭纪生等[30](2008)的政策量化标准操作手册和徐美宵和李辉[20](2018)、王帮俊和朱荣[28](2019)、陈新明等[29](2020)、王帮俊和喻攀[21](2022)对这一手册的操作与应用,并结合农村生态政策特点,构建农村生态政策量化标准,对政策力度、政策目标、政策受众、政策措施四个维度分别进行赋值。具体量化标准及赋值如表5所示。

表5 政策量化标准及赋值

(二)模型构建

参考蒋园园和杨秀云[31](2018)的相关研究成果,设PE为政策力度,PG为政策目标,PA为政策受众,PM为政策措施,APE为政策效力，则政策效力APE的计算公式为:

APE=(PG+PA+PM)×PE

(1)

(三)结果分析

依据政策评估模型的构建方法,采用内容分析法和文本挖掘法对表1所示99项农村生态政策进行赋值,并根据式1计算各政策的政策效力(结果保留至小数点后两位),具体计算结果如表6所示(表6中政策编号与表1对应,政策名称因篇幅有限未能展示)。

表6 农村生态政策政策效力评估表

续表

如表6所示,大部分农村生态政策政策效力较高(大于10),表明国家层面的农村生态政策是我国实现脱贫攻坚全面胜利的有效助推器。然而,部分农村生态政策在力度、目标、受众、措施等方面存在欠缺,尤其是政策力度明显偏低,农村生态政策文件多为部委通知,缺乏顶层设计。基于此,本文构建了农村生态政策退出、延续、升级、新增的优化调整清单,如表7所示。

表7 农村生态政策的优化调整清单

“十四五”期间,部分农村地区生态文明建设水平依旧薄弱,农村生态政策体系中“利在长远类”政策和“基础设施类”政策,需要进一步延续。在“基础设施类”政策方面,欠发达地区的基础设施仍然比较落后,通过颁布“厕所革命”、新建道路等基础设施类政策来整治乡村人居环境，仍是乡村振兴中“生态宜居”的重点,也为巩固拓展脱贫攻坚成果起基础支撑作用。在“利在长远类”政策方面,脱贫攻坚期间出台的各项针对乡村振兴生态文明建设类的政策,在乡村振兴期间要进一步延续。

农村生态政策体系中针对贫困县、贫困村和建档立卡贫困户的“工作延伸类”政策和“对象拓展类”政策,需加快调整政策支持重点,加快实现“特惠型”政策向“普惠型”政策转变。针对“工作延伸类”政策,脱贫攻坚期间,部分农村地区“生态宜居”建设不彻底,存在缺乏技术标准支撑、缺乏投入保障机制等问题,为实现生态环境的可持续发展,生态振兴工作需要在既往工作基础上继续延伸。针对“对象拓展类”政策,脱贫攻坚的目标是解决绝对贫困和区域性整体贫困,帮助贫困人口全部脱贫,而乡村振兴的目标则是实现农业农村现代化,从脱贫攻坚到乡村振兴的政策受众范围扩大。相关针对贫困户、贫困地区的农村生态政策亟需在“5年过渡期”内进行优化调整。

农村生态政策体系中已完成历史使命的政策,在科学评估与风险分析的基础上,在“5年过渡期”内要予以逐步退出。

做好生态振兴是一篇大文章,需要在现在农村生态政策的基础上,设立一批新政策。根据表7农村生态政策的优化调整清单,需新增“需求型”政策、“多部门联合发布”政策、“选聘贫困边缘户为生态护林员”政策、“金融支持”等“供给型”政策、“风险评估”等“环境型”政策、“顶层设计类”政策。

五、结论与建议

本文以2013—2021年中央层面发布的99份农村生态政策为研究对象,梳理2013—2021年中国农村生态政策的历史演进及趋势,运用政策工具法、政策效力评估模型对现有生态政策进行量化评估。研究发现:①农村生态政策类型显示:既往农村生态政策中,农业绿色发展政策(约14.14%)占比最多,其次为生态补偿扶贫政策(约12.12%)、农村人居环境政策(约12.12%),占比最少的是选聘生态护林员政策约(1.01%)。②农村生态政策主题词显示:脱贫攻坚期间,政府重点支持贫困地区生态补偿、支持发展森林旅游、选聘生态护林员、发展绿色农业、发展林下经济、发展林业等;在“5年过渡期”内,政府重视绿色农产品“三品一标”品牌的建设,用品牌保证人们对绿色农产品质量的信心。③农村生态政策发布主体显示:政策发布最多的主体是农业农村部(约54.54%),同时发布主体网络中部分主体间合作程度远高于整体,存在局部 “聚集”现象。④农村生态政策政策工具分析显示:环境型政策工具使用频率最高,占比约44.68%,其中目标规划占比最多(约20.26%),宣传工作占比较多(约10.65%),风险评估和基础设施建设政策工具占比较少(约1.04%和3.64%),亟待在“5年过渡期”内增加;其次是供给型政策工具,占比约 33. 36%,其中针对性措施占比最多(约12.21%),资金支持占比较多(约11.95%),人才支持和金融支持政策工具占比较少(约2.34%和2.86%),亟待在“5年过渡期”内增加。需求型政策工具使用频率最小,占比约18.96%,增加贫困户自身“造血能力”、引导乡村自主发展绿色产业、重视生态文明建设等方面的政策约束、品牌认证、产销对接、聘请贫困户为生态保护人员、公私合作、政府补贴等需求型政策工具尚未得到足够重视。⑤农村生态政策效力评估显示:大部分农村生态政策政策效力较高(大于10),表明国家层面的农村生态政策是我国实现脱贫攻坚全面胜利的有效助推器。然而,部分农村生态政策在力度、目标、受众、措施等方面存在欠缺,尤其是政策力度明显偏低,农村生态政策文件多为部委通知,缺乏顶层设计。为此,构建了农村生态政策退出、延续、升级、新增的优化调整清单。基于上述研究结论,在中国式现代化视阈下巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期内,本文提出如下建议:

(1)在充分巩固和发挥环境型政策工具在生态振兴中作用的前提下,一是通过加强对农村生态振兴项目的人才支持、资金支持、金融支持、信息技术支持等,加强供给型政策工具在生态振兴中的作用,直接推动生态振兴项目的开展。二是通过为农村生态发展制定约束性政策、为绿色农产品进行“三品一标”认证、为绿色农产品开展产销会、政府购买等产销对接模式、鼓励示范工程的建立、鼓励与龙头企业合作、给予生态振兴项目资金补助、聘请贫困户为生态保护人员等,加强需求型政策工具在生态振兴中的作用,从而拉动生态振兴项目的开展。

(2)推动特惠性、短期性农村生态政策向普惠性、长期性转变。一是总结脱贫攻坚期间贫困地区生态振兴的相关政策经验,从全局考虑借鉴相关政策经验并转变为使全体农村受益的生态振兴政策。二是通过确定农村生态政策的类型、时效、受众等,依据农村生态发展的实际情况,采取差异化措施,对“特惠式”产业政策进行分类处理,促使其向“普惠式”政策转变。

(3)加强农村生态政策的顶层设计。通过提升农村生态政策发布主体的级别,让政策在执行过程中更受重视,从而加强相关政策的政策效力。同时,确立多部门政策协作理念,建立起牵头部门统筹规划、相关部门配合、协调的工作平台。

(4)在政策内容方面,以补短板、强基础和利长远为抓手。一是继续推动农村地区开展“厕所革命”“污水革命”,切实改善当地农村的人居环境。二是加大对退耕还林、退耕还草政策的支持力度,继续深化农村地区集体林权制度改革,推动农村地区造林合作社的成立。三是大力推动林下经济的发展,以乡村丰富的自然资源为依托,因地制宜地开发林畜、林蜂、林禽等林下养殖业,开发林果、林药、林菜等林下种植业。同时,鼓励创办林下相关产品加工厂,延长林下经济产业链,在增绿的同时提高农户收入水平。