浅析公路工程PPP项目的合同管理与成本管理的难点和应对策略

巴小霞

广东水电二局股份有限公司 广东 广州 510000

引言

PPP即Public-Private Partnership，是一种政府与社会资本合作进行公共基础设施建设的运作模式，主要应用于交通、城镇、环保等领域。政府与社会资本方之间的合作是以在平等协商的基础上，通过签署合同的方式来明确双方的权利和义务，最终达成预期合作的效果。PPP模式虽然发展时间不长，但在国外却得到了广泛的应用。我国的PPP模式起步于20世纪90年代，是随着我国市场经济的打开、基础设施和基础产业的迫切需求而发展的，虽然PPP模式在提高经济效益、拓宽融资渠道、拓展企业发展空间等方面具有积极的意义，我国的PPP模式应用的并不多，在应用的过程中也存在很多问题。公路工程是公共基础设施建设的重要组成部分，在公路工程中应用PPP模式对于政府和企业都是一种“双赢”，在PPP模式中，合同管理与成本管理是最关键、最重要的两个因素，做好合同管理与成本管理工作，对于开展公共工程PPP项目至关重要。

1 公路工程PPP项目的合同管理与成本管理存在的问题

1.1 公路工程PPP项目的合同管理存在的问题

1.1.1 合同签订主体双方信息不对称。招投标是公路工程的重要组成部分，也是公路工程PPP项目双方合作的开始。在招投标的过程中，招标方有明晰的选择投标方的标准，项目双方就双方合作的模式、具体细节等进行明确，然而由于公路工程PPP项目投资大、周期长、施工复杂等，在招投标的过程中，招标方对于项目的信息披露不完整，而投标方因为不了解PPP的具体情况，也没有办法明确具体的细节。在招标的过程中，对于投标人的评价标准不够客观准确。目前，在公路工程PPP项目中使用最多的评价标准是“综合评价法”，这种评价方法没有明确的评价依据和清晰的评价标准，主观性强。

在我国，大多数公路工程PPP项目依靠政府与社会资本方之间的合作，在整个项目信息的掌握上，政府处于监管的地位，目的是为让整个工程项目符合国家和地方的法律与法规、产业政策和发展规划等，使工程安全、顺利地完成。

1.1.2 合同条款不完备。合同是签约主体为了共同完成某些事务而确定的模式、规则、步骤、责任等。公路工程PPP项目合同是项目方与施工方开展合作的基础。但因为公路工程项目合同内容涉及的条款众多，对双方的权利与义务、利益风险分配、退出机制等的约定均不明确，有的缺少违约责任、争议解决等必备条款，导致双方在合作的过程中没有明确的依据，一旦发生纠纷，不能保证双方各自的权益，造成严重的经济损失。

1.1.3 合同履行不到位。合同履行贯穿于整个公路工程PPP项目中。合同签订后，合同双方就整个项目依据签订的合同内容各自开展工作。然而在履行合同的过程中，因为公路工程PPP项目受到政策、市场、施工各方主体等各个方面因素的影响，而且项目周期长，在履行合同的过程中，每一方主体为了自身的利益都会做出与合同内容不一致的行为，如有的施工单位为了提高施工收益，在材料上以次充好、好坏混合，导致合约履行难以保证。

1.1.4 合同缺乏完善地动态调整的机制。动态调整机制，就是指涉及双方合作的模式、条件等因素，在双方合作的过程中，通过平等协商的方式，可以对合同内容条款进行变更或者补充，这是合同履行不能或者合同履行不利的一种补充机制。公路工程PPP项目的周期一般长达二三十年，在这么长的时间内，原材料、物价等各种因素都在发生变化，合同中的相应内容也可以根据双方的合意进行调整，然而，大部分公路工程PPP项目并没有完善地合同动态调整机制，即使后期出现变化，也需要经过严格的审批才能够调整，调整的条件及流程非常严苛[1]。

1.2 公路工程PPP项目的成本管理存在的问题

1.2.1 缺乏完善的成本管理机制。成本管理机制是开展成本管理工作的基础，但在开展成本管理的工作中，部分企业缺乏完善的成本管理机制。一些企业存在成本管理机制，但成本管理机制建立在未开展对项目的市场和发展前景调研、未分析当前的市场经济环境和企业的实际情况的基础上，使成本管理机制不适用企业发展的需求；一些企业根本没有成本管理机制，考虑的是工程进行到哪一步，就花费哪一步的钱，根本没有考虑成本管理的事情。

1.2.2 成本管理机制落实不到位。成本是管理出来的，部分企业虽然有成本管理制度，但是却缺少监督管理机制，导致成本管理机制落实不到位，成本管理制度形同虚设。在公路工程PPP项目中双方都是有造价和控价的，但是很多情况下，双方都将造价和控价当作一种形式，缺乏对造价、控价进行审核把关的专门人员，工程成本无有效的落实，导致成本在无形中增加。

1.2.3 成本管理意识差。成本管理是贯穿于公路工程PPP项目全过程的，因为公路工程项目涉及的工序多、单位复杂，任何一项工作都可能导致成本的增加。在整个项目进行的过程中，如果没有成本的责任层层分解，项目人员成本压力小，成本意识淡薄，那么在处理质量、成本、进度的关系时，成本往往会成为最先被牺牲的一个因素，导致建设成本增加，利润流失。

2 公路工程PPP项目合同管理与成本管理的难点

2.1 公路工程PPP项目成本高、投资周期长

投资成本高、周期长是PPP项目最大的特点，正是因为这样的特点，给合同管理和成本管理带来了极大的难度。我国的公路工程PPP项目正处于发展的初始阶段，还没有成熟的模式可以借鉴，每一次项目都是在摸着石头过河，边探索、边前进，再加上投资成本高、周期长，在项目开始的初期，很难将合同内容做得很详尽，也很难讲成本控制做的符合实际需要，而且在实际进行的过程中，周期太长，可变因素多，导致合同履行的困难增加，成本一直处于变化的动态过程中[2]。

2.2 公路工程PPP项目管理人员思维固化

公路工程PPP项目在履行的过程中，一般是采用由政府与合作投资方共同成立第三方项目公司的形式，由合作投资方负责整个项目的建设，这样一来，项目公司的管理人员主要来自于施工单位，他们在成本管理上也由原来的从工料机进行成本控制上升到对建安工程费、专项费用等各项费用的控制，从年度产值计划转变为年度投资计划，原来在施工单位的成本管理意识和思维在短时间内转变为项目甲方单位的意识和思维。

同时，作为项目公司主体的施工单位，往往承担着公路工程的施工任务，在管理主体与施工主体于一体的情况下，施工单位容易进入投资类项目只不过是由外部换到内部的误区，在合同的签订、合同的内容、合同的履行等方面就变成了可有可无的状态，这种固有思维，严重影响合同管理工作的开展。

3 公路工程PPP项目合同管理与成本管理的策略

3.1 公路工程PPP项目合同管理策略

3.1.1 建立信息互通平台、完善合同条款。

3.1.1.1 建立信息互通平台。公路工程PPP项目合同涉及的要素多，细节多，在政府与社会资本合作时，会产生大量的信息，为了避免信息不详尽或者信息不对称、不对等的情形，应当建立一个能够信息共享的数据平台，便于双方在整个合作过程中的信息共享，如招投标的信息、各自的权利义务、合同变更、工程进度等，使整个工程项目在全周期内双方能第一时间了解工程的情况，知晓对方所掌握的信息情况[3]。

3.1.1.2 完善合同条款。完备的合同条款是建立在双方对合作项目全面考察的基础上的。在签订合同时，双方应本着公平、公正的原则，社会资本应当尽力争取自己的权利。公路工程PPP项目一般包括三个阶段，建设阶段、运营阶段、退出阶段。在合同中应当明确这三个阶段时间、价款、双方的权利与义务、违约责任、争议解决等基本条款，此外，对于工程变更、拆迁等不确定因素条款也应该在合同中予以列明，对于双方利益有重大影响的因素，如涉税因素等，也应明确，保障合同条款翔实完备。

3.1.2 合同交底详尽、强化合同履约检查。

合同签订后，在开始履行前，首先应做好合同的交底工作，使公路工程PPP项目的参与人员能够了解合同内容、正确的认识合同内容，如果合同内容不了解，项目的参与人员根据自己的经验进行项目工作，那么很容易发生违约的情况，产生违约责任，如果不能正确认识合同内容，导致对合同内容的理解产生错误，处理不当也会产生经济损失。在合同履行的过程中，风险并不能通过百分之百规避，但可以通过合同履行检查的方式，做好事前的预防工作，对于发现的不符合合同约定的情况及时采取措施予以补救或者处理，能够减少经济损失。

3.1.3 完善合同调整机制。公路工程PPP项目周期长、投资大，在项目开展的过程中，很容易出现变化，为了保障各方主体的合法权益，应当建立完善的合同调整机制。一方面根据PPP模式的特点，根据不同的参与主体制定专门的公路工程PPP项目模板合同，提升合同的规范性和完整性，保证双方全过程合作中双方的利益。另一方面，在遇到重大客观情形等情况下，经过政府办公会议纪要等一系列客观程序，允许双方变更合同内容。

3.2 公路工程PPP项目成本管理的策略

3.2.1 建立完善的成本管理机制，落实成本管理机制。第一，在招投标阶段，根据公路工程PPP项目的具体情况，需要综合考虑材料采购、工程预付款、工程工期等内容，编制合理的招投标文件和工程量清单；第二，在勘察设计阶段，要择优选择勘察设计单位，不断优化设计方案，强化成本因素在设计中的控制和重要性；第三，在施工阶段，落实项目初设设计概算，做好施工图预算的及时确认工作，并强化过程结算的管理工作。第四，在竣工阶段，对照PPP合同，从公司的规章制度、经济资料等方面着手，进行全面的自我检查，加强结算阶段的管理[4]。

3.2.2 提高成本管理意识。一方面加强对项目参与人员的培训，使项目参与人员了解成本的基础知识以及成本涉及的基本流程，提高项目参与人员对成本管理重要性的认识；另一方面，压实落实成本管理责任，通过层层分解成本指标任务的方式，将成本管理的工作落实到项目的每个管理人员身上，通过划分成本管理的责任加大成本管理的压力，从而提高成本管理的意识。

总之，公路工程PPP项目对于拓宽融资渠道、降低政府的财政压力具有重要的意义。随着我国城市、经济的发展，公路工程规模不断扩大，PPP项目在公路工程中的应用越来越广泛。合同管理与成本管理是公路工程PPP项目管理的两个核心要素，做好合同管理与成本管理工作对于公路工程PPP项目来说至关重要。目前，我国公路工程PPP项目在合同管理和成本管理方面并不成熟，在实际执行的过程中，还存在机制缺失、管理意识淡薄、合同条款不完备、合同履行不到位等各种问题，同时还面临着项目管理人员思维固化、项目周期长、投资大等难点。公路工程PPP项目应通过采取完善合同条款、强化合同履行检查、完善合同调整机制等方面着手创新合同管理工作，通过采取完善成本管理机制、落实成本管理监督、提高成本管理意识等方式强化成本管理工作。通过做好合同管理与成本管理工作，促进公路工程PPP项目的发展。