民诉法修改背景下的诉讼费用改革

王福华

一、诉讼费用：对司法资源的再次调节

《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》已于2021年12月24日获立法机关通过，修改聚焦于两方面内容：一是为在表述上与民法典衔接一致所做的微调，二是将两年来繁简分流改革的试点经验上升为诉讼制度与程序规则。后者是本次修法主要的、实质的内容，着力点放在了“完善小额诉讼程序和简易程序、扩大独任制适用、健全在线诉讼规则”等程序简化问题上。可以预期，此次民事诉讼法的专项修改有助于缓解“案多人少”的被动局面，实现案件繁简分流、诉讼效率提升的目标。

修改后的《民事诉讼法》(以下称“新法”)于2022年1月1日开始实施之后，将开始接受检验，进入与法律环境、法律制度、法院结构、诉讼过程、诉权保障及诉讼习惯相磨合的过程，发生排异反应也并非不可能。毕竟，法院审判效率与当事人程序选择两者间的张力构成了程序运作的基本形态，立法机关在“二读草案”中一改“一读草案”中的职权进行主义思路，转向将在线诉讼、电子送达和二审适用独任制等程序选择权赋予当事人，强调以“经当事人同意”为前提条件，就是对两者诉求的折中。究其原因：简化诉讼程序虽是法院诉求，但作为“理性经济人”的当事人是程序的利用者，总会选择最有利于自己的程序。如果诉讼程序如果无法满足他们的合理诉求或偏好，他们会弃而不用；即便法律规定强制适用，他们也会“逆向选择”，主张程序转换(根据“新法”第43条、第169条)；以适用独任制和小额程序不当，违反“负面清单”的规定(根据“新法”第42条、第166条)为由提起上诉或申请再审。在这方面，1991年民诉法增加的督促程序及2012年修法增加的小额诉讼程序都堪称前车之鉴。(2)在我国，当事人普遍不愿选择督促程序，这是由于债务人普遍提出支付令异议，造成反复，浪费了诉讼资源。据统计，全国2008年支付令案件仅为6.01万件，此后数字更加低迷。与之类似，小额诉讼的适用率也仅为8%-10%，距立法预期尚远。因此，诉讼规律和立法经验都表明，本次民诉法修法仅是对诉讼资源的首次调节，完成了繁简分流和程序简化的法典化。但对于最终实现立法目标而言，诉讼资源还需要第二次调节，需要借助诉讼成本与费用机制工具，激励当事人选择简化后的诉讼程序。

首先，诉讼成本与费用制度决定此次修法成效。诉讼效率、成本可预测和成本低廉是三位一体的关系，三者构成程序简化的子目标体系。理论上，本次修法所追求的案件繁简分流目标同时意味着要在不降低权利保护和程序保障水平的前提下，迅速解决纠纷。但实际上，程序简化必然在一定程度上牺牲当事人的程序利益。因此，小额诉讼程序、简易程序及独任制的立法优化能否落实，还取决于适合的程序激活工具发挥辅助作用，进一步理顺诉讼与成本的关系：一方面，要让诉讼费用实际反映诉讼成本，以及合理的成本负担机制，增加当事人对成本的敏感度，使其能够预测诉讼的投入产出比，了解诉讼风险和收益，引导其做出程序选择。另一方面，诉讼成本与费用机制反作用于程序运作，使纠纷争议的金额与诉讼成本更加成比例，使“高值诉讼”成本反映实际的诉讼耗费，“低值诉讼”成本则实现最小化，为“繁案精审”和“简案快审”分别定价。

其次，诉讼成本与费用机制调节司法资源的整体配置。诉讼费用表面上是国家征收司法费用，但实际上会决定性地影响当事人的诉讼权利义务。在司法资源利用的角度，关于公共物品分配的“林达尔均衡法则”表明：人们愿意为生产某一共用品所支付的成本之和等于为生产这些共用品所需要的成本。这提示我们，此次修法对诉讼程序的优化仅改变了当事人的诉讼权利与义务，并未直接解决司法资源供给的短缺问题，只是在质量上调整了程序标准，而未在数量上增加司法供给。简化程序、缩短诉讼周期和优化审判组织会减少个案司法成本，释放一定司法资源，但如果诉讼成本和费用机制没有及时跟进，腾挪出来的资源便会刺激更多的诉讼案件，使司法陷入“提效——短缺”的循环怪圈。总之，实现诉讼资源与纠纷数量间的良性互动，经济杠杆的调节不可或缺。

再次，民诉法修法之后亟需填补诉讼费用制度盲区。我国现行《诉讼费用交纳办法》(以下称《交纳办法》)实施于2007年4月1日，在其施行的15年间民事案件的数量已倍增，以经济杠杆调节司法供给与需求关系已是迫在眉睫的工作。同时，散布于《著作权法》第54条、《商标法》第63条及《民法典》第540条等部门法中的诉讼费用规则亟待整合。2012年修法增加的第三人撤销之诉、案外人异议之诉、小额诉讼程序、调解协议的司法确认等新程序，也需要对应的诉讼费用规则；本次民诉法修改的二审程序适用独任审理案件的诉讼费用，有必要参照简易程序的收费，等等。总之，本次民诉法修改后，应尽快将诉讼费用制度改革纳上日程，通过成本机制调节促进程序选择，减少程序博弈，避免程序空转，实现程序分化。

二、诉讼成本最小化与诉讼费用最大化

诉讼成本反映货币意义上的诉讼耗费，包括司法预算意义上的法院运营成本、当事人支付意义上的公共成本和私人成本、以及国家与社会基于分担司法成本而支付的司法救助成本和法律援助成本。众所周知，如果诉讼成本过高，接近司法正义就会出现障碍；如果诉讼成本过低或司法服务太容易获得，司法负担就会加重。研究表明，审判效率越高，诉讼成本就越低；律师行业对法律咨询业务的垄断程度越高，纠纷案件的诉讼可能性也就越大，(3)Christopher Hodges and Stefan Vogenauer, The Costs and Funding of Civil Litigation: A Comparative Perspective, Hart Publishing,2010, p.189.而诉讼外解决的可能性也就变小。

诉讼成本是诉讼程序运作的总成本，包括了公共成本与私人成本，而私人成本则包括了当事人向法院交纳的诉讼费用、取证费用、律师代理费等等。当事人承担多少公共成本，在诉讼总成本中占比的多少，将影响当事人做出不同的程序选择，包括：(1)诉讼费用低于诉讼成本，意味着诉讼解决的边际成本低于诉讼外解决的边际成本，当事人进行诉讼的动机会强于诉讼外纠纷解决；(2)诉讼费用与诉讼成本大致相等，意味着诉讼的边际成本与诉讼外解决(例如调解)的边际成本相等，选择何种方式解纷取决于当事人选择；(3)诉讼费用高于诉讼成本，意味着诉讼解决的边际成本高于诉讼外解决的边际成本，纠纷会被引导到诉讼外途径解决。上述阈值关系表明，实现案件繁简分流除了程序分化外，须从诉讼成本和费用制度着手。

首先，最大限度降低利用简易程序和小额程序的诉讼成本。法经济学认为，法律程序是实现某一目的过程中产生的一种费用，因而程序法的目的是实现费用最小化。(4)[美]迈克尔·D·贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第23页。费用最小化包括最小化的直接成本和最小化的错误成本。实现成本最小化的途径包括优化诉讼程序，缩短诉讼周期等。此次民诉法通过扩大独任制适用范围、扩大小额诉讼程序适用范围和缩短审限、压缩公告送达期间，肯定会降低诉讼的直接成本，提升诉讼程序的效率，进一步的改革要围绕诉讼费用展开，包括：(1)降低小额案件的诉讼费用，按照简易程序的收费标准减半收取小额案件的诉讼费用，规定一定数额以下的小额诉讼案件免收诉讼费用。而且，小额案件不应实行“费用转移”规则，败诉方不应负担胜诉方的诉讼费用，禁止律师代理小额纠纷。(5)研究表明，律师代理小额诉讼案件会造成小额程序运转困局，有律师代理的诉讼成本会超过标的额50%，比利时、捷克、斯洛文尼亚和瑞士即是如此；在奥地利、芬兰、冰岛、意大利、西班牙和苏格兰，律师代理小额诉讼的诉讼成本甚至超过诉讼标的总额。See Mathias Reimann, Cost and Fee Allocation in Civil Procedure, Springer, 2012, p.34.(2)一审适用简易程序的案件，以及二审适用独任制的案件诉讼费用，按照普通程序的收费标准，减半收取；为促进当事人线上诉讼，对部分或全程在线审理的民事案件，给予当事人适当的诉讼费用优惠，减半收取诉讼费用。(6)英国在线审理小额诉讼案件实行诉讼费用优惠，比照线下费用标准减收10-45英镑。See Peter Jarrett, A Guide to Making a Small Claim in the County Court, Easyway Guides (2016), p.95-96.(3)建立诉讼费用“蓄水池”机制，减免小额案件和简单案件诉讼费用所加大的公共成本负担，可由大型商事案件的诉讼费用来弥补，通过诉讼费用的“交叉补贴”促进繁简分流。

其次，普通程序当事人应最大限度负担诉讼费用，以反映实际诉讼成本。谁利用司法谁就要付费，补偿司法资源的损失，这样的原则适于大中型民商事案件或适用普通程序审理的案件。该成本包括两类：一是当事人成本，包括向法院交纳的诉讼费用，及自己支付的取证费用、律师代理费用等。二是法院成本，即受理、审理和执行程序中支付的成本。从公平性和均衡性角度，普通程序当事人应负担如下成本：(1)诉讼的公共成本，也就是法院管理中支出的公共资金，包括法官及法院辅助人员的工资以及法院设施、设备的运营，这一成本通常由国家财政支付，但鉴于其属于诉讼成本，普通程序当事人应承担一定比例的诉讼公共成本或社会成本，相应缩小国家或社会负担的份额。这样，通过市场分配和定价机制将有法律价值的案件放入普通程序，将简单案件分流到简易程序和小额程序中。(2)败诉方应负担对方当事人“合理的”律师费用。现行体制下律师费用原则上“不可追索”，但如果胜诉方可追索合理的律师费用的话，对方通过调解等方法解决纠纷的愿望就会增大，以避免更大损失。因此，有必要在普通程序中建立败诉方负担“合理律师费用”规则，(7)我国对恶意诉讼、虚假诉讼、滥用诉讼权利案件以及著作权侵权、商标权侵权等知识产权案件、债权人行使撤销权等案件已经明确由败诉方承担律师费。国际经验也表明这一费用转移机制是有效的，加拿大魁北克省确立败诉方负担诉讼费用(包括律师费用)规则后，诉讼案件从1977年的约55,000件下降到2007年的16,000件。See Mathias Reimann, Cost and Fee Allocation in Civil Procedure, Springer, 2012, p.104.同时构建诉讼费用核算及披露机制，将律师收集证据、提交诉讼资料、参加庭审的合理支出纳入诉讼费用，使费用反映实际成本，增强诉讼费用机制的威慑力。(8)德国制定了这方面的费用激励规则：在预备庭审之前达成和解，律师有权获得两倍系数的费用，通过诉讼费用杠杆鼓励当事人及其律师在诉讼早期的和解行为。

三、错误诉讼成本的自我归责

民事诉讼中难免滥用情况发生，由此加大诉讼的错误成本，导致诉讼总成本的攀升。法院对成本最小化的追求也会造成错误成本，亦即“倘若有人只想使直接成本最小化，则错误成本可能升得很高”。(9)同前注③，[美]迈克尔·D·贝勒斯书，第23页。避免不必要的错误成本，一方面必须提高当事人诉讼行为的速度及有效性，增加诉讼促进的制度规范，例如各种失权制度；另一方面还必须发挥诉讼费用制度的激励和威慑功能。对于后者，现行民诉法已有若干规定，例如对逾期提出证据的罚款(“新法”第68条)；对妨碍民事诉讼行为的罚款(“新法”第113-117条)，此外司法解释也有若干由当事人负担错误诉讼成本的规定，这些费用制裁措施对成本的控制作用是必要的。

避免诉讼错误成本，还以诉讼行为的规范性为前提。如果没有充分的理由，任何一方当事人都不应实施滥诉行为，增加诉讼的错误成本，此即错误成本最小化原则。错误成本的最小化，取决于诉讼费用的威慑功能。现行败诉方当事人负担诉讼费用原则虽然会让权利人在成本最小化的条件下实现权利救济，但也可能形成“隐性激励”，客观上鼓励当事人滥诉。例如，可能败诉的一方通常有较强的调解或和解的动机，避免支付过大的诉讼成本，但胜诉一方当事人却根本无需担心诉讼成本，因此常常拒绝调解、和解，导致诉讼延宕。鉴于此，有必要确立并严格执行“以败诉者负担为原则，以制裁滥诉为辅助”的诉讼费用负担标准。除了胜诉因素之外，诉讼费用制度负担还要考虑善意因素，滥用诉讼权利的当事人无论胜诉与否都应负担诉讼费用。

与“以败诉者负担为原则，以制裁滥诉为辅助”标准相适应，诉讼费用规则宜做如下改革：(1)在鼓励与惩罚的双向角度促进案件通过调解等途径解决。现行《交纳办法》第15条有关“以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费”的规定，是鼓励当事人调解的费用激励措施，如果再增加相关的费用惩罚措施，命令负担诉讼费用来制裁拒绝和解的一方当事人，则费用机制的威慑力会更大。因此，可考虑在《交纳办法》中增加“妥协协议”规则，对无正当理由拒绝调解执意进行诉讼的当事人予以一定费用的制裁。(10)在英国，如果双方都拒绝考虑调解建议而继续诉讼，则当事人各自承担诉讼费用，败诉方不承担胜诉方的诉讼费用。在澳大利亚，如果一方拒绝合理的和解邀约并受到不比和解要约更有利的判决，则要承担不利的费用制裁。在意大利，如果法官认为胜诉方滥用起诉或上诉程序，即便胜诉也要判令其负担诉讼费用。(2)为防止当事人滥用上诉权和申请再审的权利，避免无意义的上诉和申请再审，应适当提高上诉和再审案件的诉讼费用，避免不必要的上诉与再审。(11)在韩国，控诉书按起诉书印花额的1.5倍贴付印花，上告书按起诉书印花额的两倍贴付印花。参见[韩]孙汉琦：《韩国民事诉讼法导论》，陈刚审译，中国法制出版社2010年版，第541页。同时，允许法院判令上诉或申请再审程序中的败诉当事人负担对方当事人的律师费用。(3)如果当事人规避繁简分流规定，恶意对独任制、简易程序及小额程序的适用提出异议，无理由主张程序转换，也应承担相应错误成本。推而广之，如果当事人滥用诉讼权利，造成对方或第三人直接损失的，还应允许法院根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。(12)参见《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发[2016]21号)第22条。

除增加当事人制度负担错误成本，还应扩大法官对诉讼费用负担的自由裁量权，至少包括：(1)如果原告提起的是“草率诉讼”或“无价值诉讼”应承担诉讼费用，即便胜诉也要自己承担诉讼费用，或决定给予律师费用制裁。轻则可借鉴在英国给予律师浪费费用的训诫的做法，重则可借鉴奥地利经验由法官给予相应律师罚款的做法。(13)See Michele Taruffo, Abuse of Procedural Rights: Comparative Standards of Procedural Fairness, Hague, Netherlands, Kluwer Law International,1999, p.246.(2)原告与被告未在诉前协商解决纠纷，或通过诉讼外纠纷渠道解决纠纷，原告起诉后被告在首次应诉后承认诉讼请求的，原告承担诉讼费用；或者原告在诉前或诉讼中拒绝调解，但在判决中并未获得比调解协议更大的利益，可判令原告负担拒绝调解后产生的诉讼费用。

法律经济学研究表明，诉讼行为成本过高的诉讼规则将不会生效，因为保持理性冷漠的当事人就不会诉讼。(14)Mark Tuil & Louis Visscher (ed), New Trends in Financing Civil Litigation in Europe, Legal, Empirical, and Economic Analysis, Edward Elgar Publishing (2010), p.4.反之，这一规律同样成立。在此次民诉法修法完成对诉讼资源的第一次调节的背景下，诉讼费用制度的改革已势在必行，这是对诉讼资源展开二次调节的客观需要，也是保持司法供给与司法需求均衡的需要。理想的状况是：一方面，在原则上保证胜诉当事人收回诉讼成本，让败诉方负担诉讼费用，使胜诉方在成本最小的条件下实现正义；另一方面，要全面发挥诉讼费用制度的功能，兼顾诉讼费用的激励功能和惩罚功能，最终促进案件的繁简分流。