农村宅基地“三权分置”改革中的管制改革研究——以产权管制理论为分析视角

张少停 马 华

一、引言

宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊的制度安排，1刘守英：《农村宅基地制度的特殊性与出路》，载于《国家行政学院学报》2015年第3期。农村宅基地制度规定宅基地按集体经济组织成员身份无偿取得，更为特殊的是农村宅基地不仅包含了地权，还内含了房屋产权。农村宅基地制度中地权与房屋的双重产权性以及“房地一体”的特殊性使农村宅基地成为农村土地中产权最为模糊2[荷]何·皮特：《谁是中国土地的拥有者——制度变迁.产权和社会冲突(第二版)》，林韵然译，社会科学文献出版社2014年版，第25页。的一块地权。农村宅基地的特殊制度安排在城乡二元社会结构稳定时期充分发挥它农村居民“住房保障”福利功能，但改革开放40年来，随着乡村社会快速发展（农村劳动力大转移、农地非农化、农业机械化），现行农村宅基地制度正面临现代化因素巨大冲击，并产生一系列矛盾和冲突：大量宅基地闲置造成土地资源浪费、宅基地用地无序增加导致审批制度空转、管理失效与违法用地普遍存在等。2015年宅基地制度改革被列为农村“三块地”（农村土地征收、宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市）试点改革的一项重要内容，并在2017年、2018年一再延期（延期至2019年年底）。2017年国土资源部、住房和城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知，将农村宅基地制度改革向前推进一大步。2018年中央1号文件明确提出：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。宅基地在农村土地中数量巨大，全国农村宅基地面积为1.7亿亩，约占农村集体建设用地的54%，1叶兴庆等：《深化农村集体产权制度改革》，《中国经济时报》，2016年03月18日。而乡村振兴战略实施以及相应政策配套的提出又进一步为宅基地制度改革提供重要契机和实践要求。鉴于此，本文以经验问题为导向，以产权管制理论为分析视角，通过对当前农村宅基地“三权分置”改革困境的深入分析，尝试从管制的角度为乡村振兴背景下的农村宅基地制度改革提供新的思考与参考。

二、研究综述与理论阐释

中国农村宅基地制度本质上是一项农村住房保障福利制度，《民法典》第三百六十二条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。但随着农村社会快速发展、城乡二元社会结构逐渐被打破以及市场经济改革的深入，农村集体土地价值激增，农村宅基地财产属性日益凸显，学界围绕农村宅基地制度改革产生了保障抑或财产的属性之争。本文在既有研究的基础上提出：宅基地保障抑或财产的属性之争，其实质是加强或放松宅基地产权管制。因此，本文从产权管制的理论视角出发，结合宅基地“三权分置”理论，尝试提出加强宅基地所有权和资格权管制，分类适当放松宅基地使用权和房屋所有权管制，既能够守住农村宅基地制度住房保障的改革底线，又能够激活农村宅基地的财产属性，增加农民的财产性收入。

（一）保障性抑或财产性：争论中的宅基地制度改革

农村宅基地制度改革既有研究争论的焦点在于农村宅基地到底是为了保障农村居民住房权利还是要赋予农民更多财产权？即保障性与财产性的属性之争。偏重于住房保障属性观点的学者坚持认为农村宅基地制度改革应加强国家管制，保障中国农村近9亿农民的基本住房权利，避免出现进城失败农民“无家可归”的现象和预防农村社会动乱的政治风险。如韩俊认为农村宅基地制度的目的在于保障农民“居者有其屋”，完全放开农村宅基地的国家管制极可能助长土地投机。2韩俊：《依法保障农民宅基地和房屋财产权益》，载于《农村工作通讯》2014年第20期。陈锡文更是直言农村宅基地制度是一项“本集体农民的住房保障制度”，改革的核心在于“继续对本集体成员提供住房保障”3陈锡文：《农村宅基地改革的焦点和核心是什么》，载于《中国乡村发现》2016年第5期。。贺雪峰、桂华则认为现行宅基地制度是一种保护性制度设置，具有明显的合理性，而放松国家管制则可能导致部分农民流离失所，带来社会矛盾。4参见桂华、贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，载于《法学研究》2014年第4期。刘锐等认为宅基地经济价值被高估，农村宅基地制度改革的目的也并非通过赋权实现农民巨量经济价值，宅基地“过度”市场化改革可能引发诸多社会问题。5参见刘锐、贺雪峰：《从嵌入式治理到分类管理：宅基地制度变迁回顾与展望》，载于《四川大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期；印子：《农村宅基地地权实践及其制度变革反思——基于社会产权视角的分析》，载于《中国农村观察》2014年第4期。

主张赋予农民宅基地更多财产权的学者则认为应放松农村宅基地的国家管制，农村宅基地是一笔巨大的“沉睡”资本和财富，若能激活这笔财富不仅能大幅增加农民收入，而且能够促进农村农业发展，并有助于乡村振兴事业推进。如刘守英认为城乡关系（城市建设用地需求、乡村发展需要）的变化导致农村宅基地价值显化，理应放开宅基地交易和跨区域使用。6刘守英、熊雪锋：《经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究》，载于《中国农村经济》2018年第6期。高圣平在总结试点经验的基础上提出，农村宅基地制度改革应侧重宅基地财产属性，增加农民财产性收入。1高圣平：《宅基地制度改革政策的演进与走向》，载于《中国人民大学学报》2019年第1期。温世扬、韩富营则提出应适当“解禁”宅基地使用权流转，回归其财产本质并促进融资功能的实现。2温世扬、韩富营：《从”人役权”到”地上权”——宅基地使用权制度的再塑造》，载于《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第3期。张克俊、付宗平则认为农村宅基地保障功能逐步削弱、财产功能逐步增强，应逐步推进宅基地市场化改革。3张克俊、付宗平：《基于功能变迁的宅基地制度改革探索》，载于《社会科学研究》2017年第6期。

农村宅基地制度改革争论源于“宅基地承载的社会保障功能和经济价值功能间的冲突加剧”4陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，载于《法学研究》2019年第3期。，这是社会发展过程中不可避免的社会现象。社会发展是一个渐进而漫长的过程，这也决定农村宅基地制度改革要“审慎稳妥”，要有“历史的耐心”。宅基地“三权分置”提出是继承包地“三权分置”之后我国农村土地产权制度又一重大理论创新，5董祚继：《“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新》，载于《中国土地》2018年第3期。宅基地“三权分置”通过土地产权细化（从所有权和使用权两权分离到所有权、资格权、使用权三权分置）为改革创造“审慎稳妥”和“加快探索”的制度空间。而且国家也通过对宅基地产权某一子产权强化或放松达到宅基地保障功能和经济价值之间平衡，从而为乡村振兴持续推进提供有力支持。

（二）管制改革：一个产权管制的理论视角

管制理论最早起源于美国。以庇古为代表的早期经济学家发现美国经济快速增长背后隐藏着诸如环境污染、交通瘫痪、生产安全以及各种其他风险，并以市场失灵和公共利益理论为基础形成了古典的管制理论。6参见[英]A.C.庇古：《福利经济学》上卷，朱泱等译，商务印书馆2011年版，第345-351页。20世纪七八十年代后，政府管制效率低下、资源浪费以及管制导致的寻租问题引发了布坎南7[美]詹姆斯·M.布坎南：《自由市场和国家》，吴良健等译，北京经济学院出版社1988年版，第196页。、施蒂格勒8参见[美]G.J.施蒂格勒：《产业组织和政府管制》，潘振民译，上海人民出版社1996年版，第210-238页。、科斯9参见[美]科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海人民出版社2014年版，第3-43页。等学者思考，主张放松管制，甚至解除管制。但随着经济社会水平提高，无论是经济行为还是社会行为，都对国家管制提出更高要求，出现重新管制或再管制现象。因此，问题的关键不再是管制正当性，而是如何避免管制或管制缺位，核心问题是如何管制，应该管制什么？在管制中如何取得不同利益和价值的平衡，10刘素英：《关于政府管制理论和实践的新思考》，载于《理论与现代化》2010年第4期。即管制改革。中国农村宅基地制度既存在用途与规划管制，国家还对宅基地产权存在严格管制，从管制理论视角看，国家对宅基地产权进行管制是建立在公共利益基础之上，如耕地保护、农村居民住房保障以及农村社会稳定。但随着农村经济社会结构变迁与村庄转型，11参见刘守英、熊雪锋：《经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究》，载于《中国农村经济》2018年第6期。产权管制下农村宅基地制度已不能适应新农村社会关系，不仅原初住房保障功能失效（审批制度空转），而且宅基地财产功能被抑制。所谓产权管制，即国家基于公共利益考量，通过对某物产权集合中部分子产权进行管制，以达到特定历史条件下政治、经济或社会目标。宅基地“三权分置”把宅基地产权细化为所有权、资格权和使用权，即通过产权细化为国家管制提供改革空间，国家通过强化宅基地所有权管制以确保农村集体土地所有制制度底线，加强宅基地资格权管制以保障农村居民基本住房权利，放松使用权管制以激活宅基地经济价值，也可为农民增收和乡村振兴提供内生动力。12张少停、康依宁：《城乡关系视角下农村土地制度演变的逻辑：1949-2019》，载于《郑州轻工业大学学报（社会科学版）》2021年第3期。

三、社会发展与产权管制：农村宅基地制度的实践之困

新时代背景下，中国社会特别是乡村社会正处于快速发展的关键时期，尤其是伴随着脱贫攻坚的胜利以及乡村振兴战略的逐步实施，“乡村社会转型过程中可能出现的种种危机或困难”，13胡钰、沙垚：《乡创特派员：破解城乡资源要素双向流动难题的制度探索》，载于《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期。农村社会面临着内部结构转型与外部力量冲击的双重压力：农业机械化、农村劳动力大转移、农地非农化、城市土地扩张与资本下乡等。农村宅基地产权管制与社会转型之间的冲突与矛盾导致现行农村宅基地制度处于问题丛生的困局之中：国家对宅基地所有权的管制导致所有权主体虚置、审批制度空转和管理缺位；宅基地成员身份性引发集体成员资格混乱和“有进无退”；宅基地使用权的国家管制引发大量宅基地闲置与违法用地现象普遍存在。

（一）所有权管制：主体虚置、审批空转与管理缺位

农村宅基地所有权之上存在着国家的严格管制权，即国家取消了所有权主体的处置权（不能直接入市进行交易），以及审批权（县级人民政府批准），这导致现行宅基地制度在社会转型期存在如下问题：

一是所有权主体虚置。从法律文本上看，宅基地所有权主体指向不明。《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律文本将“农民集体”“集体经济组织”“村民委员会”“村民小组”以及“乡（镇）集体经济组织”等代表农村土地所有权主体的概念混用，造成法律用语逻辑混乱，指向不明。从实践上看，宅基地所有权主体弱化。改革开放以来，在农村实行“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，农村土地的直接所有权主体——农村集体经济组织——基本解体（极少部分仍然保留了集体经济的村庄存在集体经济组织），这样只有“村民委员会”代行集体经济组织所有权主体职能。但在国家管制和集体经济基础薄弱的条件下，村民委员会的所有权主体地位严重弱化。1韩文龙、谢璐：《宅基地“三权分置”的权能困境与实现》，载于《农业经济问题》2018年第5期。

二是宅基地审批制度空转。从制度层面看，产权管制下宅基地所有权主体之审批权被限制。《土地管理法》第六十二条规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，这里作为农村宅基地村一级所有权主体的村民委员会（集体经济组织）的宅基地审批权被取消。从实践层面看，用途管制和住宅用地无限增加背景下农村已经无地可批。一方面，农村住宅用地必须符合相关规划和用途管制，即住宅用地严禁占用农用地，也就是说农村住宅用地存量是有限的。另一方面，随着农村人口增加，宅基地用地随之无限增长，导致存量有限的农村住宅用地已经无地可批。因此，产权管制下，农村宅基地所有权主体审批权被限制，用途管制下存量有限的农村住宅用地消耗殆尽，宅基地审批制度处于空转状态。

三是管理缺位。宅基地所有权管制限制了所有权主体之处置权，也削弱了所有权主体的管理功能。宅基地作为农村集体土地的一部分，其处置权也是被限制的，作为宅基地所有权主体的集体经济组织或村民委员会无权将宅基地直接入市进行交易。被管制的审批权、处置权实质上架空了宅基地所有权主体的管理权。

（二）成员权管制：资格混乱与“有进无退”

成员资格权是农村宅基地制度的一个特点，但这种成员权是受到管制的，即只有作为本集体经济组织成员才有权无偿获得一份（一户一宅）宅基地，而且《土地管理法》规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。随着集体经济组织的破产以及城乡人口流动，宅基地成员权制度弊端逐渐显露：

一是成员权资格混乱。关于农村宅基地成员权资格和主体问题，《民法典》和《土地管理法》都没有对宅基地使用权人进行明确界定。传统相对封闭的农村集体经济组织成员是稳定的，人口增减以自然出生死亡、男婚女嫁为主，成员权资格相对明了。但是，随着城乡二元社会结构逐渐被打破，城乡人口流动加剧，农村集体经济组织成员资格权面临着许多难以落实的新情况，甚至由于宅基地经济价值上升引发成员权资格争夺的矛盾和冲突。如毕业就业落户城市的大学生；长期在城市务工且实际已在城市买房居住的农民；因继承而获得长辈宅基地的城市居民；通过买卖获得农村宅基地的城市居民等，再加上由来已久的归国华裔、退役士兵、外嫁女等，现行农村宅基地成员权资格已然混乱不堪，并由此带来诸多矛盾。如部分地区由于土地征收、房屋拆迁涉及到巨额赔偿，原本已经消失的集体经济组织成员突然“冒出”争夺利益，成为宅基地制度改革的一大阻力。

二是农村宅基地用地“有进无退”。现行农村宅基地制度缺乏有效获得与退出回收机制，导致“城乡建设用地不合理的‘双增长’”2张勇：《农村宅基地有偿退出的政策与实践——基于2015年以来试点地区的比较分析》，载于《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第2期。。一方面尽管农村宅基地存在成员权管制，但除去自然出生外，仍然有很多途径获得一份宅基地，如婚嫁、继承、私下购买以及三分之二村民代表大会通过等。随着农村集体经济组织成员无限增多，农村宅基地存量土地已消耗殆尽。另一方面现行农村宅基地制度缺乏有效退出回收机制。相关法律未明确规定农村宅基地的退出收回措施，《民法典》也只规定宅基地因自然原因灭失后重新分配，导致农村宅基地退出“无法可依”。而且房屋可以继承所得以及最新政策“不得以农民退出集体土地与进城落户挂钩”的规定基本锁死了宅基地退出途径。农村宅基地用地“有进无退”难题引发大量连锁反应，如土地规划和用途管制下，农村宅基地存量土地有限，城乡建设用地双增长以及农村宅基地用地消耗殆尽，已“无地可批”。

（三）使用权管制：宅基地大量闲置与违法用地

农村宅基地最严格的管制是使用权管制。《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。新的历史条件下，宅基地使用权的国家管制也诱发了大量的土地问题：

一是农村宅基地大量闲置。改革开放以来，国家放松了城乡人口流动的限制，农业机械化与城市现代化的双重因素引发大量农村劳动力进城务工，《2018年农民工监测调查报告》显示2018年农民工总量为36万人，比上年增加184万人，增长0.6%。按照目前中国城市化速度估算，今后20年全国每年至少有1000万农村人口转移至城市，按照当前农村人均居民点建设用地220平方米计算，每年将会有22×108平方米的农村居民点建设用地闲置。1宋志红：《宅基地使用权流转的困境与出路》，载于《中国土地科学》2016年第5期。这些大量的闲置宅基地由于国家管制既不能“出让、转让或者出租”，也不能被收回有效利用。大量宅基地闲置不仅是土地资源的巨大浪费，而且作为农民重要财产被严重“抑制”而不能激活，同时破败不堪的房屋也不利于美丽乡村建设。

二是宅基地违法用地现象普遍存在。《土地管理法》规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。《民法典》第三百六十二条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。这意味着“对宅基地用途进行严格管制……禁止利用取得的宅基地使用权建造以营利为目的的生产、商业用房等”2陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，载于《管理世界》2010年第10期。。其一，在土地规划与用途管制下，仍有大量占用农用地建房的现象存在。调研中，无论是山区、丘陵地带，还是平原地区农村，都存在此类现象，这侧面反映出农村土地国家管制失效的难题。其二，宅基地违法现象还普遍存在于城中村、城郊村和经济发达村。这三类村庄是农民工聚居的地方，为了满足大量农民工居住的需要，这三类村庄在宅基地上大肆修建高层楼房用于出租，甚至转让、买卖（小产权房）,“农户宅基地进入市场已呈普遍化趋势”3刘守英：《土地制度与中国发展》，中国人民大学出版社2018年版，第109页。。宅基地违法用地现象普遍存在不仅容易引发社会冲突和矛盾，同时也不符合“依法治国”的法治精神。

四、“三权分置”与管制改革：农村宅基地制度的改革之道

农村宅基地制度改革纠缠于宅基地保障属性与财产属性争论而徘徊不前，争论核心在于是否完全放开国家对宅基地产权管制。“三权分置”理论将宅基地产权细化为所有权、资格权和使用权，为农村宅基地制度改革开辟新的思路。从产权管制理论视角看，通过加强宅基地所有权和资格权管制，农村宅基地能够继续为近九亿农民基本住房权利提供保障；而通过放松宅基地使用权的国家管制，能够促进大量闲置宅基地的有效利用，激活城中村、城郊村和经济发达村宅基地的财产属性，使其成为农民增收和乡村振兴的“突破口”4乔陆印、刘彦随：《新时期乡村振兴战略与农村宅基地制度改革》，载于《地理研究》2019年第3期。。

（一）坚持所有权的管制，落实宅基地集体所有权

治理有效是乡村振兴的主要目标之一，而农村宅基地问题是乡村治理的重要构成，深入制约着乡村善治目标的实现。坚持农村集体土地所有制是深化农村土地制度改革的制度底线，宅基地“三权分置”改革的重点内容之一就是要落实宅基地集体所有权，坚持宅基地所有权的管制，就是要通过”管制改革”5管制改革（regulatory reform）起源于1970年代中期的美国。美国20世纪30-70年代发展到登峰造极的管制实践中，大量资料证明“管制失灵”对经济效率的负面影响，要比所谓的“市场失灵”更加严重。随后，里根政府“开放天空”的成功开了美国解除管制的先河。但解除管制并不意味着政府什么都不管了，而是政府从最不适应的领域和环节“退出”，从而集中精力和财力在需要政府管理的环节加强管理。，加强土地治理，解决所有权主体虚置、审批制度空转以及管理失效的难题。

一是强化宅基地所有权的管制，无论怎么改都要“守住土地公有制性质不改变”的制度底线。农村宅基地所有权制度是我国土地公有制的重要组成部分，事关亿万农民的切身利益和整个农村社会稳定，坚决杜绝农村宅基地“私有化”的改革倾向，保证农村集体土地始终属于农民。

二是确认和重构宅基地所有权主体，加强管理工作。现行农村宅基地管理失效源于所有权主体虚置，应尊重大部分地区不存在“集体经济组织”现实，确定“村民会议”为宅基地所有权主体，“村民委员会”为“村民会议”执行机关，1张守夫、张少停：《中国农村集体土地所有权主体的确认和重构》，载于《甘肃社会科学》2017年第2期。赋予“村民委员会”对农村宅基地管理、经营权，加强宅基地问题有效治理。

三是完善农村宅基地退出回收机制，重构宅基地审批制度。审批、退出、回收是农村宅基地制度的三项重要内容，而且这三项内容相互联系，是一个完整的制度体系。当前宅基地审批制度空转倒逼宅基地制度改革完善退出回收机制，为宅基地审批提供住宅用地的“地源”。其一，确保进城落户人口“住有所居”的前提下，对名下城市有房、农村有宅的实行协商有偿退出。其二，取消农村宅基地“继承所得”，“继承所得”的是房屋，但由于农村宅基地“房地一体”的特点，往往继承的是宅基地。因此，取消“继承所得”，协商有偿退出。其三，按照相关法律规定，对于闲置超过两年的宅基地予以收回。以上收回的宅基地归农民集体所有，由村民委员会负责管理、经营，一方面可以通过复垦复耕、种植养殖、空间置换、调整入市等方式加以利用；另一方面作为集体住宅储备，用于保障农户住房权利，为农村宅基地审批制度提供“地源”。宅基地审批制度的重构（审批、退出、回收机制）一方面有利于保障农村生态、农民宜居、乡村社会的治理有效，另一方面宅基地回收利用也有助于推进农村集体经济发展以及产业多样化开发。

（二）加强资格权的管制，保障宅基地农户资格权

宅基地资格权是农村宅基地“三权分置”理论最大的制度创新，解决了宅基地使用权流转的“后顾之忧”，是“宅基地使用权市场化探索的有益经验”2张力、王年：《“三权分置”路径下农村宅基地资格权的制度表达》，载于《农业经济问题》2019年第4期。。通过加强宅基地资格权的管制，给进城农户吃下一颗“定心丸”，从制度上保障了宅基地农户的资格权，有利于促进进城农户逐渐退出农村宅基地。

一是尽快从法律上制定指导性的集体经济组织成员资格权标准，特别是新时期以来出现的新情况：落户城市且有稳定工作的大学毕业生、具有城市户口且在城市有房产但通过继承所获得农村宅基地、长期在城市务工且已经在城市买房的农民工等。目前在没有统一的资格权界定标准的情况下，导致大量宅基地闲置无法收回、征收和拆迁过程中利益争夺的矛盾和冲突不断等社会问题，也阻碍了城乡要素的流动与整合。

二是加强农户宅基地资格权的管制，既要防止投机取巧获得宅基地资格权，又要切实保护农户的基本住房权利。一方面，对于不符合集体经济组织成员标准的坚决不赋予或取消其宅基地资格权；另一方面，对于退出宅基地的农户，不得以任何借口取消其宅基地资格权，通过保留宅基地资格权为农户提供最后的“退路”，切实保障农户的基本住房权利。

（三）适当放松闲置宅基地使用权的管制，促进闲置宅基地有效利用

农村劳动力大转移是分析中国农村社会转型期的一个切入口，所谓闲置宅基地正是农村劳动力大转移形成的。2018年《农民工监测调查报告》数据显示农民工数量约为2.88亿，这2.88亿农民工大部分时间在城市务工，其在农村宅基地及房屋多处于闲置状态。产权管制下，闲置宅基地使用权不得出让、转让和出租，造成大量土地资源浪费，作为农民土地资本，其财产属性也被抑制。因此，在宅基地“三权分置”加强所有权和资格权管制的前提下，适当放松闲置宅基地使用权的管制，有利于促进闲置宅基地有效利用，特别是在城乡融合发展的背景下，能够释放出巨量的经济价值，为乡村振兴提供内在的驱动力。

一是通过复耕复垦和“增减挂钩”置换经营性建设用地指标。置换经营性建设用地指标后的“宅基地”价值大增，能够切实增加农户的财产性收入以及壮大农村集体经济，为乡村振兴提供资金支持。此外，宅基地复耕复垦置换经营性建设用地指标在规定区域内使用也可以缓解城市发展建设用地紧张问题，有利于城乡社会的融合发展。

二是允许闲置宅基地以农户或合作社的方式经营种养殖业。放松禁止利用宅基地使用权用作经营性使用的管制，允许农户或合作社利用闲置宅基地经营种养殖业（保留宅基地住宅用地性质不变），如养牛、养羊、养鸡鸭鹅等，或种植果树以及其他经济作物，也有利于农业适度规模经营，特别是乡村产业振兴。

三是适当放松闲置宅基地使用权的出让、转让、出租。闲置宅基地是进城务工农民的一笔“沉睡”的资本，在保证集体所有权和农户资格权的前提下，允许闲置地使用权的出让、转让以及出租能够激活农户宅基地的财产属性，增加农户财产性收入，帮助农民实现生活富裕的目标。

（四）加快放松城中村、城郊村以及经济发达村宅基地使用权的管制，激活宅基地财产属性

城中村、城郊村和经济发达村是农村宅基地制度改革中问题最多、难度最大的一类宅基地。由于其处于城市周围的区位优势，这类村庄的宅基地价值远远超过了远离城市的宅基地，学者们所说的宅基地巨大的经济价值更多指的是这一类村庄的宅基地。此外，宅基地违法用地现象主要发生在这一类型村庄的宅基地上，如在宅基地上建筑高层、占用农用地、用于出租转让以及其他盈利性用途、小产权房等。因此，加快放松这一类型村庄宅基地使用权的国家管制，不仅能够大大增加农户的财产性收入，而且能够解决普遍存在的违法现象，实现农村宅基地的有效治理。

一是尽快将《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》经验总结推广。城中村、城郊村和经济发达村利用宅基地建房出租甚至交易现象已是不争事实，允许农村集体经济组织和农户利用集体建设用地建设住房并租赁，不仅能够稳定增加集体经济组织和农户的财产性收入，而且能够解决长期存在的宅基地违法现象。

二是以租赁、拆除、征收等不同方式解决小产权房问题。小产权房的泛滥，不能简单的定义为历史遗留问题，由原村民、小产权房购买者承担过错责任，政府也应当为其监管不严买单。对于未出售的小产权房，严禁出售，但允许以租赁的方式经营使用；对于非法占用农用地建造的小产权房，严格执行耕地保护制度，坚决拆除没收；对于已出售的符合土地利用规划的小产权房，通过征收为国有土地使其合法化，但必须补交出让金等相关费用，并补办房产证等相关产权证书。

三是以《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》为契机，加快建立城乡统一建设用地市场。城中村、城郊村和经济发达村宅基地不同于远郊村宅基地，这一类型村庄宅基地经济价值巨大，而且不具有复耕复垦和种养殖条件（大部分已作商业性、营利性用途），完全放松这一类型村庄宅基地使用权管制，直接转化为集体经营性建设用地已是不可逆事实。因此，在这一类型村庄可将宅基地直接转化为经营性建设用地，在尽快建立城乡统一建设用地市场条件下，“赋予宅基地所有权占有、使用、收益、处分（相对的处分权）等权能”1丁国民、龙圣锦：《乡村振兴战略背景下农村宅基地“三权分置”的障碍与破解》，载于《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第1期。，允许宅基地使用权直接入市，实现与国有土地“同权同价”，不仅能使这一类型村庄农民先富起来，让外来农民工有落脚之地，2参见周其仁：《城乡中国》下卷，中信出版社2014年版，第222页。而且能够为这一类型村庄乡村振兴提供用地支撑和资金集聚。

五、结论与讨论

中国农村宅基地制度本质上是一项农村居民住房保障福利制度。现行农村宅基地制度为了充分保障农村居民基本住房权利，对宅基地产权进行严格国家管制，“立法及政策对农村宅基地流转的严格限制”3吕军书、翁晓宇：《农户宅基地退出的补偿意愿调查及政策建议》，载于《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第1期。，取消作为宅基地所有权主体农村集体经济组织（村民委员会）的处置权，而国家对宅基地使用权管制（禁止出让、转让与出租）更是将宅基地禁锢在“住房保障”牢笼之内。产权管制的条件下，现行农村宅基地制度也陷入诸多运行困境中：主体虚置、审批空转、管理失效、成员资格权混乱、“有进无退”、大量闲置以及违法用地等。研究发现，乡村社会快速发展过程中，农村宅基地居住特性与财产权实现相冲突，1刘守英：《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》，载于《法商研究》2014年第2期。农村宅基地担负的“社会保障功能与财产功能之间的冲突”2宋志红：《宅基地使用权流转的困境与出路》，载于《中国土地科学》2016年第5期。是窒碍农村宅基地制度改革的重要因素。此次农村宅基地制度改革“旨在保障宅基地用益物权的基础上，激活宅基地的财产价值”3高圣平：《宅基地制度改革与民法典物权编编纂——兼评〈民法典物权编(草案二次审议稿)〉》，载于《法学评论》2019年第4期。，而“三权分置”理论的提出为破解宅基地制度改革“保障与财产”二难抉择难题提供了相应的制度空间；4高圣平：《农村宅基地制度：从管制，赋权到盘活》，载于《农业经济问题》2019年第1期。通过加强宅基地所有权和资格权的管制，继续保持农村宅基地住房保障功能，为近九亿农民的基本住房权利守住“制度底线”，同时也为社会快速发展过程中“应对经济周期、防范社会政治风险”5贺雪峰：《论农村宅基地中的资源冗余》，载于《华中农业大学学报(社会科学版)》2018年第4期。提供稳定的社会基础；而通过放松宅基地使用权的国家管制，则能够激活宅基地这笔“沉睡”巨额资本，有效实现农村宅基地经济价值，而且能够解决普遍存在的宅基地违法用地难题。

进一步而言，宅基地“三权分置”改革通过产权细化与管制改革，重构宅基地审批制度、促进宅基地使用权流转、实现宅基地用途转换与空间置换，有效促进人口、土地、资金、产业等要素在城乡之间的快速流动，推动了城乡社会融合发展，成为乡村振兴主要的内在驱动力。然而，宅基地“三权分置”改革促进城乡融合发展、助力乡村振兴的理论依据、具体机制、实现路径等问题仍有待进一步的讨论与更加深入的研究。