完善集体经营层次是乡村振兴战略全局的中心环节

孙晓军

The comprehensive implementation of the rural revitalization strategy is no less deep,extensive and difficult than the fight against poverty.We should grasp the central link of the overall situation of the rural revitalization strategy to ensure that it moves forward in the right direction. The inadequacy and absence of the collective management in the two-tier rural management system is the root cause of issues concerning agriculture, countryside and farmers. The key to consolidating and improving the two-tier rural management system is to improve the collective management.Improving the collective management is a central part of the overall rural revitalization strategy.Before the promulgation of national laws on rural collective economic organizations,it is necessary to make full use of the existing legal and institutional framework to register corresponding rural collective economic organizations,make full use of all kinds of capital, human resources and natural resources to develop rural collective economies, and adopt diversified management methods to improve the effectiveness of rural collective economic development.

2021年2月25日，习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，要完善政策体系、工作体系、制度体系，以更有力的举措，汇聚更强大的力量，加快农业农村现代化步伐，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。[1]随着《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》和《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）的颁布，我国乡村振兴战略进入具体实施阶段，成为今后很长一段时期农村全面发展最重要的战略。因此，我们需要科学认识乡村振兴战略全局各个组成部分的相互关系，找准并牢牢把握乡村振兴战略全局的中心环节，进而带动乡村振兴战略各个组成部分协同发展，确保沿着正确方向实施乡村振兴战略。

一、我国农村双层经营体制需要进一步发展完善

我国现行宪法第八条明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。[2](pp.10-11)该条款于1999年3月15日九届人大二次会议修改通过后，一直沿用到今天。2021年4月29日颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第五条明确规定：“国家巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展壮大农村集体所有制经济。”[3]可以说，《乡村振兴促进法》准确体现了现行宪法的精神实质，精准抓住了乡村振兴战略的要害。因此，深刻理解和把握宪法和《乡村振兴促进法》，对于抓住乡村振兴战略全局的中心环节，带动乡村振兴各个组成部分协同发展，是非常重要的。

1978年以后，我国农村逐渐确立了以家庭承包经营为基础的双层经营体制，这是我国40多年改革开放取得巨大成就而又保持社会稳定的制度基础。尽管双层经营体制还存在这样那样的问题，但是宪法坚持了土地集体所有制这个最重要的农村基本经济制度，而这个集体土地所有制又是中国新民主主义革命和社会主义革命最重要的成果之一，是中国社会主义经济制度在农村最重要的基石。社会主义改革必须坚持守正创新，坚定社会主义信念，巩固和完善社会主义经济制度。

40多年来农村改革的成功经验不能忘记，当然，农村改革过程中存在的某些缺憾和问题也不能忽视。认真对待、科学分析这些问题，总结经验教训，采取积极有效的针对性措施，才能更好地实现乡村振兴。

要科学评价农村双层经营体制存在的问题，必须首先弄清楚我国经济发展的阶段特征及农村生产力发展水平和发展趋势，从马克思主义观点来看，生产力水平和发展趋势决定了生产关系以及与之相适应的经营体制及其变革方向。有一种流行的观点认为，由于20世纪70年代末期我国农业还主要是手工劳动形式，各地区发展不平衡；又由于受自然条件影响极大，农业采取家庭经营是最恰当的经营方式，而且世界上绝大多数国家采取家庭经营方式，可以容纳各种水平的生产力，再加上商品经济条件下各种农业专业服务组织，农业家庭经营有着巨大的适应性。这类观点具有相当的合理性，但不能忽视的是，20 世纪70 年代末，我国农村家庭承包制改革所依赖的生产力基础，已经不再是几千年来“牛拉犁”的传统农业生产力，而且还需要搞清楚这一时期我国工业化和农业机械化处于什么阶段。只有紧紧抓住中国工业化和农业机械化发展的阶段特征及其发展趋势，才能对农村家庭经营和集体统一经营的各自作用和历史定位作出准确判断，进而在制度上做出恰当安排。

1949 年，全国仅有401 台拖拉机，到1952年国民经济初步恢复时也只有2006 台拖拉机（按15 马力标准台计算）。[4](p.144)经过新中国成立后近30年的艰苦努力，我国工业化取得巨大进展，初步建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，工业为农业发展提供了越来越多的现代化生产要素，如拖拉机、收割机、抽水机、脱粒机、电力、柴油、化肥、农药、塑料薄膜等工业产品，我国农业机械化取得巨大进展，但仍处在关键阶段，农业机械化还没有完成。然而，许多地区尤其是平原地区，机耕、机播、机收、机灌等已经成为主要农业作业方式。1978年全国大中型拖拉机55.7万台，小型拖拉机173.7 万台。1965 年到1978 年，全国农业机械总动力从1098.8 万千瓦迅速增长到11749.6万千瓦，13年时间增长了接近10倍。[5](p.44)2004年中央财政开始实施农机购置补贴政策，中央财政累计投入资金2000多亿元，补贴购置农机4000 多万台/套，到2017 年全国农机总动力达到9.88亿千瓦，全国农作物耕种收综合机械化率超过66%。[6]1978年到2017年，39年时间内全国农业机械总动力增长了7.4 倍。因此，依靠农村集体经济组织已经拥有的机械化生产力，通过集体经济积累，再加上国家支援，如农机购置补贴等，我国农业机械化水平迅速提高。这样，在农村双层经营体制中，家庭经营层次的优越性和农村集体经营层次迅速提高的机械化生产力能够为农户家庭经营提供越来越充分的服务，二者有机结合可以更好实现双层经营制度设计的目标。

更重要的是，这个时期我国以重工业为中心的国家工业化取得决定性进展，初步建成了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，到20 世纪70 年代末，已经有条件调整经济发展方向，着力于大力发展消费品工业，迅速提高人民群众生活水平。与我国工业化发展阶段的转变相适应，以农村集体经济组织为依托，大力发展农村工业化，特别是以乡镇为重点聚集乡村工业发展，充分开发利用农村各种经济资源，增加市场供应，吸纳农业机械化不断发展造成的农村剩余劳动力，提高农村集体经济发展水平，就成为必然发展趋势。

现今，我国工业化和城镇化取得巨大进展，已经进入工业化和城镇化中后期。我国成为世界第一大工业国、第一大货物出口国，即将成为世界第一大市场。农村开始改革时工业消费品严重短缺，因而以社队企业为主体的乡镇企业有巨大的发展空间，这一情况40多年来已经发生了根本变化。然而，考虑到工业化以及工业区域布局变迁的长期性，县域范围内以乡镇企业为主体的经济发展仍有很多机会和空间，乡村集体经济特别是乡村集体经济组织的联合体，仍有光明灿烂的前景。因此，农村集体统一经营层次对乡村各种产业发展特别是乡村工业发展依然有着巨大作用。

显然，只有充分认识到上述两个重要方面，才能把握住农村双层经营体制中家庭经营和集体统一经营两个层次的辩证统一，避免过分强调家庭经营层次而忽视集体统一经营层次。

那么，由此必然产生的一个问题是，集体统一经营层次有效发挥作用需要什么样的基本条件？答案很清楚。在商品经济条件下，作为市场主体的经济组织，企业的生存发展需要什么条件？首先必须具有明确的法律地位，有专门的经济组织名称，有注册登记机关，有独立的经营性资产，有合法的经营管理机构，有经营管理人员和其他各种人力资源，有经营业务领域和经营收入，等等。这是现代社会任何一个商品生产经营组织必须具备的条件。

1984 年以前的30 多年里，除互助组外，农业初级合作社、高级合作社和人民公社的三级组织都有自己专门的名称、规章制度和健全的管理机构和管理人员，有各种经营性资产如土地、畜力、机器、原料、资金等，有各种经营收入来源。这是那个时期农村集体经济不断发展的基本条件。但是，1984 年人民公社解散后，虽然法律上规定农村土地集体所有，实行集体统一经营和农户家庭承包经营相结合的双层经营体制，但人民公社解散后的几十年来，集体经济组织一直没有一个正式名称。村民委员会和村民小组是村民自治机构，不是经济实体。1984年人民公社解散后，由于失去了集体经济组织的支持，社队企业在经历短暂繁荣后纷纷陷入困境，后来在农村集体企业产权改革中大多转型了。这时所谓的农村集体经济组织，除了法律上的土地所有权以及灌溉设备和设施等以外，已经基本上没有任何经营性资产。随着人民公社最终被解散和村民委员会成立，集体土地的发包和管理权也由村民委员会代行。这样，农村集体经济组织就“隐身不见”了。双层经营体制所设想的集体统一经营层次，由于法律上无名，无注册登记管理机关，无经营管理机构，无专门经营管理人员，无经营性资产，无经营业务，无经营收入，对农户家庭承包经营所提供的服务也就仅限于任何时代都会有的供水、打井等极其有限的职能。农村双层经营体制中集体统一经营层次基本上只存在于法律文件中。

需要指出的是，东部地区和城市郊区经济发达的部分农村，由于城镇化带来的土地和房产巨额租金，后来在农村集体产权改革中成立了以分享集体土地和房产租金为主的股份经济合作社这样的新型集体经济组织。这种股份经济合作社以份额或股份形式将集体经济资产量化到成员个人，然而集体所有制的土地等资产是不能分割的，这是公有制性质的集体经济组织与建立在私有制基础上的合作社的根本区别。但是在远离城镇的广大农村特别是中西部地区的农村，由于没有集体土地和房产租金分享，加上双层经营体制中集体经营层次的缺位，农户家庭经营的缺陷在市场经济条件下充分暴露出来，这也是农村各种问题频发的深层次根源之一。

按照农村双层经营体制设计的初衷，集体统一经营层次能够为农户家庭经营提供产前、产中、产后一系列服务。随着农业机械化发展，农村集体经济组织为农户提供各种生产作业服务，包括机耕、机种、机收、灌溉、农药植保、运输、加工等服务，为此需要拥有拖拉机、播种机、收割机特别是联合收割机、农用汽车和各种农产品加工设备等。显然，由集体统一经营层次拥有价值昂贵的农业机械设备特别是大型农业机械设备，比分散细小的农户只能拥有手工工具、部分畜力和一些小型的农业机械，在经济上要合理得多。事实上，20世纪80年代中期以后，随着人民公社的解散，集体经营层次的缺失，农民税费负担和医疗教育等负担的加重，农户积累日益困难。因此，如果集体经营层次具备发挥正常作用所需要的基本条件，集体经济组织理应成为农村生产积累的主体，农户生产积累只能起补充作用。但是，既然集体经营层次缺失，那么农村生产积累的主体就变成农户，而两亿多个极其细小的农户必然不断地验证马克思在《资本论》中关于小生产“五个排斥”的经典论断，“劳动者对他的生产资料的私有权是小生产的基础……这种生产方式是以土地和其他生产资料的分散为前提的。它既排斥生产资料的积聚，也排斥协作，排斥同一生产过程内部的分工，排斥对自然的社会统治和社会调节，排斥社会生产力的自由发展。……这种生产方式必然要被消灭，而且已经在消灭”。[7](pp.872-873)尽管农村土地集体所有制条件下农户承包经营与土地私有制条件下的农户小生产有很大不同，但正因为集体统一经营层次的缺失，细小的家庭承包经营日益暴露出其局限性，越来越多的农户将其承包土地流转给别人特别是种田大户。

在农户家庭承包经营的基础上，由于集体经营层次的缺失，农户家庭经营必然自发地演变出各种农户之间的分化、合作、联合，如农民专业合作社、资本下乡组织的公司加农户以及大量土地流转形成的种田大户或家庭农场，等等。农户小生产必然分化，从中产生出大规模的经营方式。这些专业合作社、公司加农户、家庭农场等形式，显然是比细小的农户经营效率更高的经营形式，但由于绝大部分专业合作社是大户控制，公司加农户和种田大户等也容易产生出不良倾向，甚至会引发严重的社会问题。其实，马克思主义经典作家早就指出，从大量小农日益困难的小规模经营到大规模经营，只有两条道路，或者是大规模的资本主义农业，或者是合作社或集体经营的农业。考虑到资本主义条件下农户合作仍然不能避免农户之间的分化，而按照近百年来国际合作社联盟所坚持的按交易量或交易额返还盈余的原则，资本主义条件下的农户合作更有利于大户。随着农民专业合作社的发展，人们对专业合作社作用的看法也越来越全面和客观。应该说，专业合作社不同程度地把单家独户的农民联合起来，这是一种进步，但专业合作社一般是“强强联合”的产物，能人、大户是强的，但“有没有富起来去帮穷的呢？从整体上看并没有出现‘富起来去帮穷’的现象”。[8](pp.120-121)

总体来说，近40 年来，农户家庭经营演变的根本原因之一就在于集体统一经营层次的相对缺失。农户家庭经营成为绝大多数农村压倒性的经营主体，失去集体经营层次支持的细小家庭经营越来越难以适应市场经济发展的需要，这也是土地流转规模越来越大，资本下乡趋势越发明显的原因。当然，由于农村土地集体所有制和家庭承包权的宪法地位，资本下乡圈占土地受到了极大制约。因此，巩固和完善农村双层经营体制，关键是完善集体经营层次，补齐集体经营层次这个短板，这是当前完善农村经济体制亟待解决的问题。农村土地制度和经营体制何去何从，未来需要作出抉择。是完善双层经营体制，大力发展乡村集体经济，巩固社会主义在农村的经济基础，还是摧毁农村集体土地所有制，摧毁双层经营体制，变成农民土地私有制，然后任由农民小土地私有制两极分化，最后土地集中到少数人手中，彻底摧毁农村社会主义制度的基础？答案是很明显的。后一种土地私有化道路决不允许成为政策选择，这是因为，土地集体所有制是我国社会主义制度在农村最重要的基石，毛泽东明确指出：“对于农村的阵地，社会主义如果不去占领，资本主义就必然会去占领。难道可以说既不走资本主义的道路，又不走社会主义的道路吗？资本主义的道路，也可增产，但时间要长，而且是痛苦的道路。我们不搞资本主义，这是定了的，如果又不搞社会主义，那就要两头落空。”[9](p.299)

二、乡村振兴战略全局的中心环节是完善集体经营层次

按照乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，《乡村振兴战略规划（2018—2022）》从第一篇到第十一篇，分别从规划背景、总体要求、构建乡村振兴新格局、加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系、保障和改善农村民生、完善城乡融合发展政策体系以及规划实施做出了详细说明，内容丰富翔实。这些多样化的目标体系和具体行动要求构成了一个巨大的复杂系统，必然有着结构层次的差异性，必然有着决定性的中间环节。“乡村振兴战略规划”的各项内容可简单概括如下：乡村振兴战略是在中国共产党领导下，以人民为中心，注重人与自然和谐共生和优秀乡村文化传承，以农村土地集体所有制为基础，通过完善双层经营体制，补齐集体经营层次这一短板，发展壮大农村集体经济，实现社会主义乡村繁荣发展的全面建设行动。显然，这样概括可以很好地把握中国共产党在乡村的领导地位，把握农村土地集体所有制和完善双层经营体制特别是完善集体经营层次这个最重要的经济基础，与此相适应的产业发展、乡村治理、生态建设、乡村文化发展可以与之很好地结合起来，这样就能够清楚地看到完善双层经营体制在整个乡村振兴战略全局中的地位。

乡村振兴战略包含的丰富内容，有相当一部分属于城乡公共服务均等化问题，例如农村交通、电力、网络通信、教育、医疗保障、养老、救济、生态治理、粮食安全、耕地保护等，需要国家投入大量资金，这是我国工业化进入中后期以工补农促进城乡协调发展的需要。

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，产业兴旺是基础。所谓产业兴旺，本质上是从事产业发展的经济实体组织的兴旺，就像城镇产业的兴旺，本质上是工商企业的兴旺。经济实体组织要从产业经营活动中获得经营收入，去除成本开支，要有盈余，能够不断积累，实现扩大再生产与产业升级。小农经营本身所具有的“五个排斥”，必然导致其不断走向衰亡。小私有制分化演变成大私有制，正是资本主义几百年来的历史发展规律之一。

因此，乡村振兴战略总要求中的第一个要求“产业兴旺”，实质上就是要在农村土地集体所有制基础上，在现行双层经营体制下，通过完善集体经营层次，充分发挥家庭经营的长处，实现农村各产业兴旺发展，保障国家粮食安全，提高广大农民生活水平，促进城乡协调发展。至于“生态宜居”“乡风文明”“治理有效”“生活富裕”，显然只有建立在集体经营层次有效发挥作用从而集体经济大发展的基础上，才能真正实现。很明显，只有完善了集体统一经营层次，集体经济组织才能从集体利益出发保护好农村生态环境，正如习近平所说，“绿水青山就是金山银山”，唯此才能实现农村永续发展。至于“乡风文明”，实际上是建立在先进的生产方式基础上的，集体经济的基础才能产生集体主义的风俗文化，近几十年乡风恶化的根本原因，正是农村集体经济的衰落。至于“治理有效”，有从严治党以及反腐败立法执法问题，有意识形态管理方面的问题，但更重要的还是农村集体经营层次巩固和完善的问题。没有集体经营层次，农村党员干部在农村经济社会发展许多方面几无用武之地，集体经济都发展不好，谈何农村良好治理。至于“生活富裕”，实践充分证明，只有集体经济大发展，才能够真正实现农村共同富裕。如果一家一户的小生产就可以实现农民普遍的生活富裕，共产党就不用带领亿万农民搞社会主义革命和建设了。

在过去几十年里，乡村振兴战略中的许多内容一直为党和政府各种政策文件所强调，但是在某些时期“三农”问题仍愈演愈烈。1984年粮食产量突破4.07 亿吨后，连续5 年徘徊不前，1990年粮食产量达到4.46亿吨后，又连续4年徘徊不前，1998 年突破5.12 亿吨后，几乎连年下降，到2003 年下降到4.30 亿吨，此后在一系列政策扶持下，到2008 年才超过1998 年粮食产量，达到5.28亿吨。[5](p.17)20世纪80年代中期以后，农民税费负担重、农产品卖难、乡风恶化、家族势力操控村民委员会选举甚至黑恶势力垄断村级两委、农村基层党组织软弱涣散以致大面积腐败等问题的产生，有从严治党不力的原因，有意识形态工作不力的原因，而更深层次的原因则是集体经营层次的缺失而导致农村基层组织难以有所作为。

完善集体经营层次在我国农村全部工作中处于中心地位，是乡村振兴战略全局的中心环节，这也为当前我国农村发展的大量事实所证明。且不说改革以来仍然保留集体统一经营而获得很大发展的村庄，2014年一场大洪水后，时任贵州省塘约村党支部书记左文学，在时任安顺市委书记周建琨支持下，带领党支部创建了村社一体的合作社，两年时间就使塘约村实现了脱贫，全国各地来塘约村参观学习的干部群众络绎不绝。著名作家王宏甲所著《塘约道路》更是一时洛阳纸贵、道路纷传。周建琨后调任毕节市委书记，在毕节大力推广塘约经验。在学习塘约经验的过程中，广西壮族自治区党委和政府颁布了一系列政策文件，要求限期将村社一体的村民合作社在自治区行政村实现全覆盖。时任山东烟台市委组织部长的于涛，在市委市政府支持下，推广党支部领办的合作社，确保合作社“姓公不姓私”，引起了全国广泛关注。这许许多多地方发展农村集体经济的经验，加强了集体统一经营层次，补齐了双层经营体制中集体统一经营层次这一短板，迅速改变了所在农村的面貌。这些经验充分表明，只有紧紧抓住集体统一经营层次，大力发展集体经济，才能牵住农村发展全局的“牛鼻子”。没有农村集体经济的大发展，农户家庭经营又步履维艰，单靠注入财政资源，能在城乡公共服务均等化等方面取得一定进展，但农村的持续发展归根结底还是要依靠“自我造血”。

需要特别指出，在当前乡村振兴战略推进过程中，有一种影响很大的惯性思维，即以土地为中心的经营思维。一些地方乡村振兴规划纷纷瞄准农村土地，特别是农民宅基地，企图利用城乡建设用地增减挂钩政策，从农民宅基地中变现出天文数字的建设资金。需要明确指出，城市土地价格和租金高昂，源于产业和人口高度聚集而导致工商业巨大的超额利润，而分散偏远的农村根本不具备这样的条件，因而这些农村的宅基地不可能变现出天文数字的资金。且不说城市尚且拥有可开发的建设用地，而且由于我国工业化和城镇化已经进入中后期，城市人口和产业扩张所需要的建设用地也远远少于农村闲置宅基地数量，这样绝大多数农村根本不可能变现出可观的资金数量。[10]因此，那些企图延续土地财政思路实现乡村振兴战略的观点是不可持续的。

三、完善农村集体经营层次的组织重建和资金来源

完善农村集体经营层次，必须首先解决农村集体经济组织的重建问题。1983 年中央一号文件决定，实行政社分开，建立乡政府，随后人民公社被解散。但是，这很明显只是解散了人民公社的管理机构，农村土地集体所有制是宪法一直明确坚持下来的，这是我国农村双层经营体制的宪法依据。随着村民委员会的成立，农村集体土地的发包与管理由村民委员会代行。村民委员会是村民自治机构，不是集体经济组织。尽管确立了农村集体经济的法律地位，但是现实中缺乏农村集体组织形式的依托，这是40多年来制约农村集体经济发展的关键原因。

重建农村集体经济组织，应该选择什么样的组织形式呢？众所周知，以土地集体所有制为纽带的农村集体经济组织是当今国际主流合作社理论所不能涵盖的。合作社是以社员个人所有制为基础联合起来的，合作社全部资产量化到社员个人。国际合作社联盟长期坚持合作社不能有不可分割的公共财产，只是近年来才有所松动。俄国十月革命的第二天就宣布土地国有化，土地无偿分配给农民耕种。因此，苏联农村集体化是建立在土地国有制基础上的。新中国成立后，经过互助组、初级社、高级社和人民公社，农村土地集体所有制最终确立。从初级社开始，就明确规定合作社积累的公积金不可分割，逐渐拥有了集体所有的其他经营性资产。这样，我国农业合作化过程中，初级社就已经开始突破国际合作社联盟的理论框架，形成社会主义农业合作化和集体化的理论框架和实践经验。

农村土地集体所有制以村庄为边界，具有天然的“村社一体”特征。初级社和高级社时期，我们国家逐渐实现了村社一体，一村一社，进而在高级社基础上联合成为人民公社。在人类历史上，原始社会末期出现的农村公社，土地归公社所有，公社将耕地在公社成员之间定期进行分配，另外还有社员共同使用的林地、草地等土地。尽管已发生很大变化，但村社制度在一些国家一直延续到近代。马克思主义经典作家在谈到俄国农村公社时明确指出，如果具备适当的内外条件，俄国的农村公社有可能跨过“卡夫丁峡谷”，直接过渡到社会主义社会。因此，在马克思主义经典作家看来，“公社”这个名称并不是什么洪水猛兽，而是需要认真分析面对的重大问题。而且，公社可以容纳其他各种经济组织形式，比如公社可以举办公司制企业与合作社等经济组织，但是公司制企业、合作社等经济组织却不能容纳公社这种经济组织。在市场经济条件下，公司制企业与合作社等经济组织，始终面临一个因经营失败而解散和剩余财产分割问题，而以土地集体所有制为纽带的农村集体经济组织，很难想象集体经济组织解散而其成员被赶出土地的现象。农村集体经济组织由于土地集体所有制不存在破产问题，但它兴办的各种公司制企业与合作社等则可以因经营失败而解散。

当前，对农村土地集体所有制所涉及的“集体经济组织”的具体形式，还没有明确的法律规定。农业农村部《农村集体经济组织示范章程（试行）》农政改发〔2020〕5 号，将“农村集体经济组织”称为“经济合作社”或“股份经济合作社”，将集体土地所有权以外的经营性资产全部以份额或股份量化到成员名下，作为收益分配的依据，将股权分为集体股和成员股，成员股分为人口股、劳龄股、扶贫股、敬老股等，成员大会决定本社合并、分立、解散等。对农业农村部关于“农村集体经济组织”即“经济合作社”或“股份经济合作社”的定义，是不是符合以土地集体所有制为纽带的农村集体经济组织的本质特征，学界还有争论。这是因为，除集体土地转为国家所有以外，农村土地集体所有制并不涉及消灭的问题。此外，经济合作社或股份经济合作社包含复杂的产权关系，成员份额或股份在成员内部的流转虽有一定限制性规定，但久而久之，成员之间份额或股份的差别会不断拉大。当经济合作社或股份经济合作社解散时，公积金以及集体股份的处置难免一分了之，不利于农村集体经济永续发展。但是，在国家层面立法缺位的情况下，农业农村部颁布的农村集体经济组织相关规章制度，毕竟为农村集体经济组织形式选择提供了可以利用的政策依据。

在现有法律框架范围内，许多地方为促进农村集体经济发展，利用《农民专业合作社法》，采用一定的变通方式，将农村集体经济组织登记为专业合作社，例如贵州塘约村创造的“村社一体、合股经营”的经验，就是登记为专业合作社，安顺市和毕节市普遍采用了农民专业合作社的形式，以党建引领合作社发展。烟台市通过党支部领办合作社的方式，保证合作社“姓公不姓私”。广西壮族自治区党委和政府在学习塘约经验的基础上，采用“村民合作社”名称，灵活地予以登记，支持农村集体经济发展。还有一些富裕的村庄更早地采用公司制企业的形式，来发展集体经济。

几十年来农村经济发展的实践证明，重建集体经济组织机构是发展农村集体经济的先决条件。没有农村集体经济组织，就不能整合农村集体经济发展的各种经济资源，农村集体经济发展就没有组织载体，集体经济发展也就无从谈起。目前，全国人大常委会正在研究农村集体经济组织立法工作，希望能尽快取得立法突破。在没有颁布农村集体经济组织相关法律之前，各地可以根据当地的特点，充分利用现有的法律和政府部门规章，采取一定的变通方式，利用《农民专业合作社法》《公司法》以及农业农村部的相关政策规定，登记成立相应的农村集体经济组织。

此外，重建农村集体经济组织，还必须解决资金来源问题。40多年来，农村家庭承包制改革，土地大部分承包给农户经营，除灌溉设备和相关水利设施由村委会掌握以外，大多数农村集体经济没有多少经营性资产，农业税费改革后，农村集体经济收入极为有限。不过，农村集体仍然拥有各种可以开发利用的自然资源和其他资产。贵州塘约村在党支部领导创办村社一体的合作社时“七权同确”，包括农户土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、农地集体财产权，通过明晰产权，社员以承包土地经营权入股，此外还有政府扶持资金和社会捐助资金等。许多地方整合现有的各种政府支农资金，建立支持农村集体经济发展的资金池，每个这样的村级合作社可以得到几十万元支持资金。这还只是一些地方政府发展农村集体经济的资金支持力度。

乡村振兴战略在全国范围内铺开，为了更好地发展农村集体经济，需要中央政府层面的资金支持。2020年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确指出为落实党中央、国务院有关决策部署，拓宽乡村振兴战略资金来源，决定调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴，规定从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例达50%以上，并明确规定，调整后的土地出让收入用于农业农村的资金，通过以市、县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制，重点向县级倾斜，同时要避免对一般公共预算支农资金产生挤出效应，确保对农业农村投入切实增加。[11]

据统计，从2013年到2018年全国土地出让收入累计高达28 万亿元，扣除成本性支出后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。土地出让收入用于农业农村资金合计为1.85 万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用于城市建设的比例比农村要高得多。2018 年、2019 年、2020年中央一号文件都对调整完善土地收入使用范围，提高用于农业农村的比例提出了明确要求，这充分体现了中央对于建立稳定可靠的乡村振兴战略资金来源的高度重视。[12]

因此，通过调整完善土地出让收入用于农业农村的比例，再加上现有一般公共预算支农资金逐步增加，乡村振兴战略就有了更可靠的资金来源。这样，农村集体经济发展就有可能得到更大的政府资金支持力度。假如这些增加的各种政府支农资金的一定比例，如三分之一用于补助农村集体经济组织的经营资金，那么按照近几年全国土地出让收益平均数计算，全国近60万个行政村级集体经济组织，每年至少可以得到几十万元资金支持，这是农村集体经济发展的重要资金来源。当然，这些新增资金中用于扶持农村集体经济组织发展的具体比例和数额，需要党和政府统筹考虑。如果这个政策连续实行几个五年计划，农村集体经济就会得到很大发展。无论如何，农村集体经济的发展离不开政府的各种政策支持。当然，农村集体经济组织获得的国家支持资金，必须严格监管使用，提高使用效率，确保资金安全。

农民是农村集体经济组织的主人，农民对集体经济组织的资金投入，包括股金和投资，是农村集体经济发展非常重要的来源。假如全国平均每个农民投入农村集体经济组织一千元股金，可以分几年付清，几年后就可以筹集几千亿元资金，平均每个行政村级集体经济组织可以筹集上百万元资金。另外，农村集体经济组织还可以利用银行和信用社贷款，筹集部分经营资金。

新中国成立初期，由于我们家底实在太差，还要集中全国力量进行以重工业为中心的工业化建设，农村还要为国家工业化积累资金，农村合作化发展初期困难重重，只能像王国藩“穷棒子社”那样艰苦创业，毛泽东认为这就是我们整个国家的形象。今天，中国已经成为世界最大的工业国，城乡居民收入水平已经有了大幅度提高，农村集体经济发展的主客观条件已经有了天翻地覆的变化，农村集体经济发展可以利用的国家支持资金、农民入股资金和投资以及金融机构贷款，与70 多年前相比，必然会有巨大规模的增加。因此，现在农村集体经济发展的资金来源是可以逐渐解决的。当然，农村集体经济资金的积累，归根到底要靠集体经济发展壮大。

除资金来源以外，农村集体经济发展还必须千方百计开发利用各种人才资源。随着我国义务教育普及、中等职业教育发展和高等教育大规模扩张，农村人口文化教育水平不断提高，近年来仅高校每年毕业生就接近一千万人。此外，几亿外出农民进城务工人员，成为支撑我国工业化和城镇化的最大的人力资源，他们在城镇工业、建筑业和各种服务行业就业，受到了现代大生产的长期训练，又与农村有着天然的联系，不断往返于城乡之间，是农村经济发展可以开发利用的巨大的人力资源。另外，全国脱贫攻坚的经验证明，由政府选派优秀大学毕业生（包括研究生）到行政村级组织挂职锻炼，是提高农村经济发展能力和治理水平的有效举措。与20世纪50 年代农村合作化初期面临人才严重缺乏的困境相比，今天农村集体经济发展可以利用的人才资源规模和质量有了巨大提高。农村集体经济发展必须吸引大批高校毕业生和专业技术人才，充分利用各种人才资源，提高行政村级干部队伍科学文化水平，促进农村集体经济经营管理水平和发展能力不断提升。

四、农村集体经济组织需要充分利用多种经营方式

我国社会主义市场经济发展到今天，如果没有农村集体经济组织的支持，农户家庭的小规模经营势必越来越困难，农村双层经营体制必须通过重建集体经营层次来实现对农户家庭经营的支持，发展壮大农村集体经济。全国近60 万个行政村，包括外出务工人员，平均每个村有一千多人。通过建立村社一体的农村集体经济组织，就可以在行政村范围内很好地统筹规划，开办各种企业，开发各种经济资源，发展各种产业，特别是特色农产品生产与加工业和各种服务业。

农村集体经济组织要立足于对农户家庭经营，提供产前、产中、产后的一系列生产经营服务以及生活服务，这也是农村双层经营体制设计的初衷。把村民紧密团结在集体经济组织周围，形成集体经济发展的良好社会基础。农村集体经济组织，需要购置必要的农业生产机械，如拖拉机、播种机、联合收割机、农用无人机、农产品加工机械等农机具，这是向农户家庭经营提供生产性服务的技术装备基础。鉴于家庭承包制改革以来农业机械化主要依靠农户个人购置的农机具，特别是国家农机购置补贴政策支持农户购买了几千万台套的农机具。这样，农村集体经济组织除购买部分必要的先进农业机械外，必须采取各种方式充分利用农户现有的农业机械设备，这既可以避免农村现有农业机械设备的闲置和浪费，避免过度竞争，减少矛盾，又可以把农村集体经济组织有限的宝贵资金用于发展其他经营领域。集体经济组织可以吸引农机户将其所有的农机具折价入股，或作为投资或折价购买，一次性或分期偿付农户农机具价款。农村集体经济组织也可以与农机专业合作社合作，签订农机服务合同，或直接入股现有农机专业合作社，或联合农机户创办农机专业合作社。这样对集体和农机户都有利，可充分利用现有的农业机械存量，更好地实现集体统一经营层次对农户家庭经营层次的支持。

随着最近十多年来农村养殖业发生巨大变化，我国生猪生产一半以上变成各种资本投资的大型养猪企业生产，越来越多的农户逐渐放弃了几千年来的养猪习惯，单纯依靠化肥种地。但是，对小农户来说越来越不经济的养猪等养殖业，对行政村级的集体经济组织来说，却是可行的有利的经营领域。这不但可以充分利用农村各种饲料资源，降低饲养成本，增加集体经济收入，还可以为农田提供大量的农家肥，更好地保护耕地肥力和农村生态环境。各种农作物秸秆和农产品下脚料，是可以开发利用的巨大资源，这是农村集体经济发展的重要领域。

农资采购供应和农产品加工和销售，是农村集体经济发展的一个重要方面。这不但可以为农民节省化肥、种子、塑料薄膜、农药等农资的开支，还可以增加农民收入，增加集体经济积累，促进农村集体经济多种经营。此外，农村其他各种产业领域，如运输业、加工业、乡村旅游、新能源等产业以及各种生活服务业，集体经济组织都可以考虑投资经营。

随着农村集体经济的发展，农村集体经济组织之间的联合势必需要加强，开展多种形式的联合经营。农业合作化时期，村庄与村庄之间就有联合起来兴修各种水利设施的经验，人民公社成立的一个重要原因，就是为满足村庄联合起来修建水利工程的需要。今天，行政村级集体经济组织的联合经营，必须建立在自愿和经济利益驱动的基础上，政府不能搞“拉郎配”，当然，政府正确的引导和帮助也是必要的。几个附近的村庄联合起来，共同投资兴办一些企业，可以更好地扩大经营规模，实现共同富裕。当今一些富裕村庄带动附近村庄实现共同发展的经验，值得关注。

农村集体经济组织与其他经济主体包括非公有制经济联合举办各类企业，可以使集体经济组织充分利用社会现有的各种经济资源，规避经营风险，尽可能取得经济成效。有学者认为，农村集体经济的发展方向主要是取得土地和资产租金，因为几十年来农村集体经济组织从事产业经营成功的极少，东部地区许多农村特别是城市郊区农村集体经济发展正是在于获得土地与资产租金。我国市场竞争激烈不可否认，大量民营企业生命短促也是事实，但由此得出农村集体经济组织主要是靠吃租金，而不是去获取各种经营收入，这种说法是偏颇的。实际上，问题只是在于，农村集体经济组织是否有效存在，以及能否提高集体经济组织的经营管理水平。众所周知，我国国有企业经过改革重组后，经营水平有了很大提高，成为我国参与国际市场竞争的关键力量。很多富裕村庄集体经营的工商业也搞得很红火。几十年来各种非公有制经济得到很大发展，在经营管理人才成长、市场开拓、产品生产和研发、企业管理等方面积累了丰富经验，这是今天农村集体经济组织必须充分利用的资源和条件。要清醒地认识到，几十年来，全国大多数农村由于集体经营层次长期缺失，农村两委干部得不到集体经济经营管理的实际锻炼，缺乏相应的经营管理能力。农村集体经济组织与其他各种经济主体联合举办各类企业，投资入股现有企业，收购某些濒临倒闭的企业，利用现有企业的生产能力、经营管理人才、研发力量、市场渠道和其他资源等，可以节省促进集体企业成长的大量费用，更快地取得经济成效。

很明显，如果全国近60万个行政村普遍建立起村级集体经济组织，并在资金筹集上形成相当规模，各种经营管理人才得到充分利用，立足于生产优质农产品这个最深厚的基础，开发农村各种经济资源，实现多种经营，特别是开发利用农村各种新产业、新业态，不断推进村级集体经济组织与其他经济主体的联合经营，那么农村集体经济将成为县域经济举足轻重的力量，有力地保障我国社会主义公有制经济的主体地位，更好地促进公有制经济和非公有制经济共同发展，更好地实现共同富裕目标。

农村集体经济繁荣发展，涉及乡村几亿人口，是中国社会主义制度优越性的重要体现。农村集体经济将能更好地保障国家粮食安全和其他重要农产品安全以及国家生态安全，更好地推进我国工业化发展。

综上所述，在全面推进乡村振兴战略的进程中，必须牢牢抓住完善农村集体经营层次这一决定全局的中心环节，推动乡村振兴战略沿着正确方向发展。1953 年毛泽东在第三次农业互助合作会议期间的一次谈话中指出：“‘群居终日，言不及义，好行小惠，难亦哉’。‘言不及义’就是言不及社会主义，不搞社会主义。……不靠社会主义，想从小农经济做文章，靠在个体经济基础上行小惠，而希望大增产粮食，解决粮食问题，解决国计民生的大计，那真是‘难亦哉’!”[9](p.320)毛泽东的这个论断，对当前正确推动乡村振兴战略仍然具有极其重要的现实价值。