我国种业发展及其知识产权保护

杨红旗 许兰杰 余永亮 李春明 梁慧珍

（河南省农业科学院芝麻研究中心，郑州 450002）

我国地域辽阔，是生物多样性大国，自然环境复杂多样，生物种质资源极其丰富。农业是支撑国民经济发展的基础产业，是国际竞争的热点领域。农业竞争的核心在于种业科技的竞争，农业科技芯片是优良品种，发达国家利用农业知识产权优势抢先占领种业市场，形成以种业知识产权为主的国际种业市场竞争格局[1]。动植物新品种选育过程漫长，植物新品种需要8～10 年，畜禽新品种需要数十年乃至上百年，现代种业是科技含量很高的知识产权领域，已跨入“常规+现代生物技术+信息化”育种时代[2]。种业市场开放以来，外资企业采取并购合资、投资研发等方式先后进入花卉、蔬菜、棉花以及玉米、水稻等大田作物市场，国内种业受到严重冲击，面临着相当大的风险与挑战[3]。在全球经济一体化时代大背景下，不断提升种业科技自主创新能力，建立完善的具有中国特色的种业知识产权保护体系，掌握农业科技竞争的战略主动权，提升现代种业综合竞争力，打赢种业翻身仗，实现“种业科技自立自强、种源自主可控”发展目标是我国种业面临的长期而艰巨的历史任务。

1 我国种业发展历程

国外种业19 世纪初兴起，20 世纪中期成型，主要集中在美、法、加、荷、日等农业相对发达，经济实力较强的国家。国内种业发展起步较晚，在国家宏观政策的调控下，种业体制不断完善，逐步实现了由传统农业向现代农业的转变[4]。党和政府高度重视农业生产、农业知识产权保护和种业振兴。我国种业发展经历政府主导经营的计划经济（1949-1977年）、市场化探索（1978-1994 年）和市场主导经营的种子产业化变革（1995-2000 年）、市场化快速发展（2000-2010 年）、现代种业产业体系构建（2011 至今）2 个阶段5 个时期，整体呈现出积极向好的局面[5]。1962 年中央出台具有里程碑意义的《关于加强种子工作的决定》，为此后种子工作的恢复和发展指明了方向[6]，我国种子管理工作逐步走向规范[7]。国务院国发〔2011〕8 号文件在我国农作物种业发展史上具有里程碑意义，首次明确农作物种业是国家战略性、基础性的核心产业，建立以企业为主体的商业化育种机制，让种子企业成为商业化育种的主体，国办发〔2012〕59 号文件进一步明确了我国种业发展的时间表，国办发〔2013〕109 号文件拉开种业体制改革的序幕[8]。国家“十二五”规划首次提出要做大做强现代种业，2011 年开始全面部署种业发展工作，2017 年党的十九大提出实施乡村振兴战略，做强做大现代种业成为乡村振兴背景下推进现代农业发展的关键[4]。

2012 年以来，我国种业发展取得辉煌成效，种源保障能力和创新水平明显提高。农作物良种覆盖率达到96%以上，自主选育品种面积占比95%以上，良种对粮食增产贡献率达到45%，良种对畜牧业发展贡献率达到40%，有效保障国家粮食安全和经济社会发展大局[9]。小麦、玉米、水稻等大田作物品种自给率95% 以上，油菜和甘蔗基本100%。已建成国家级畜禽遗传资源保种场167 个、保护区26个、基因库6 个，省级保种场（区、库）458 个[10]。我国首轮畜禽遗传改良计划（2008-2020 年，覆盖生猪、奶牛、肉牛、蛋鸡、肉鸡和肉羊六大畜禽）遴选国家畜禽核心育种场（站、基地）227 个，初步建立商业化育种体系，基本解决畜禽良种“有没有、够不够”的问题[10]。2020 年畜牧业产值4.03 万亿元，畜禽养殖综合规模化率达到67.5%，规模牧场100%实现机械化挤奶。2021 年中央财政资金新增3.7 亿元支持国家级畜禽遗传资源保种场（区、库）工作。主要畜禽自给率75%，水产养殖的核心种源自给率85%，尤其肉猪的核心种源自给率达到90%。目前我国自主选育作物品种和畜禽核心种源快速增长，大宗作物品种和主要畜禽核心种源自给率处于较高水平，不存在明显的“卡脖子”困境和“芯片”短缺。2021 年我国农业科技进步贡献率突破60%，主要农作物良种基本实现全覆盖，人均粮食占有量远超世界平均水平，重要农产品供应充足丰富，肉、蛋、菜、果、鱼等产量稳居世界首位[11]。经过70 余年发展，我国农业综合生产能力迈上新台阶，农业现代化取得重大进展，“三农”事业取得历史性发展成就，为实现具有中国特色社会主义乡村振兴奠定了良好的基础[11]。

2 我国种业法制建设

我国立法机关全国人民代表大会及其常务委员会立法制定《种子法》《动物防疫法》《畜牧法》等涉农涉牧法律，国务院颁布施行有关行政法规，主管部门发布实施配套规章制度，初步构建起具有中国特色的种业知识产权保护法制体系。

1997 年3 月国务院颁布《植物新品种保护条例》，同年10 月施行，国家农业和林业主管部门分别负责农业和林业植物新品种权申请的受理审查和授权事宜，我国正式建立植物新品种保护制度[12]。经过2013 年和2014 年两次修订，2019 年农业农村部种业管理司公布《植物新品种保护条例修订草案（征求意见稿）》，广泛征求社会修改意见。1998 年8 月全国人大常委会决定加入UPOV（International union for the protection of new varieties of plants）公约1978 文本，1999 年4 月我国正式加入UPOV 公约，成为第39 个成员。1999 年农业部和国家林业局分别发布《植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》和《植物新品种保护条例实施细则（林业部分）》，进一步提高植物新品种权保护的可操作性。2000 年国家立法制定《种子法》，经历2004 年、2013 年和2021 年3 次部分条款局部修正，2015 年1 次全面整体修订，其中2021 年修正对推进种业振兴具有标志性意义，进一步健全和鼓励种业原始创新。

国务院1985 年颁布施行《家畜家禽防疫条例》，1997 年上升为法律《动物防疫法》，经过2013 年和2015 年2 次修正，2007 年和2021 年2 次修订，其中2021 年修订从动物防疫方针、公共卫生保障、防疫制度体系、防疫体系建设、防疫保障措施等方面修改完善[13]。2005 年国家立法制定《畜牧法》，2015 年首次修正，2021 年从完善公共卫生法治保障、促进畜牧业高质量发展和保障畜禽产品有效供给3 方面修订完善[14]。国务院2004 年颁布《兽药管理条例》，2005 年施行，经历2014 年、2016 年和2020 年3 次修订。农业农村部畜牧兽医局2021 年9 月公布《病死畜禽及病害畜禽产品无害化处理管理办法（征求意见稿）》，2022 年3 月公布《动物检疫管理办法（征求意见稿）》。经过20 余年发展，我国基本建成符合我国国情的种业知识产权保护法制体系。

近年来，党和政府高度重视农业和种业高质量发展，聚焦种业综合生产能力提高和种业市场综合竞争力提升。2018 年中央一号文件提出质量兴农战略，种业竞争步入质量和品牌化时代，其根本出路在于种业科技。2020 年底召开的中央经济工作会议对2021 年经济发展作出包括“开展种源卡脖子技术攻关，立志打一场种业翻身仗；牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’，规范耕地占补平衡”等在内的重要部署，凸显出我国种业的战略地位[15]。2021 年中央一号文件强调“要打好种业翻身仗”，国家“十四五”规划也将开展农业科技攻关及农业农村现代化的重点任务，加快启动实施种源“卡脖子”技术攻关，坚决打赢种业翻身仗[5]。2021 年中央再次出台具有里程碑意义的《种业振兴行动方案》，把种源安全提升到关系国家安全的战略高度，标志着打好种业翻身仗、加快推进种业振兴和推动我国从种业大国迈进种业强国由研究谋划转向全面实施阶段[16]。2021 年国家发布《知识产权强国建设纲要（2021-2035）》，以创新引领经济社会高质量发展[17]，加快推进知识产权改革发展。2022 年中央一号文件提出牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，强化现代农业基础支撑，抓好粮食生产和重要农产品供给[18]。农业农村部一号文件农发〔2022〕1 号部署落实党中央国务院2022 年全面推进乡村振兴重点工作，全力抓好粮食和农业生产，保障粮食等重要农产品有效供给[19]。党和政府高度重视，彰显出我国制度优势，为构建具有中国特色的种业知识产权保护法制体系提供强劲的制度保障。

3 我国种业知识产权保护成就

知识产权是权利人对其智力劳动创作的成果和经营活动中的商业标记、信誉所依法享有的专有权利，包括专利权、著作权、商业标志、商业秘密、集成电路布图设计等，具有独占性和排他性[20]。农业知识产权是知识产权重要分支，是基于涉农涉牧智力创造成果依法产生的权利，包括涉农涉牧的商标、版权、专利，农业商业秘密，生物多样性，农业遗传资源，植物新品种，地理标志，传统知识、历史遗存、自然遗产和非物质文化遗产等，是农村和农民的宝贵财富，是农业产业发展和乡村振兴的重要助推力量[20]。种业知识产权主要包括专利权、商标权、著作权、商业秘密权、植物新品种权、地理标志等，其中植物新品种权和农业专利是我国种业知识产权的主要形式[21]。种业知识产权具有复杂性、重要性，是种业高质量发展的重要保障和种业未来竞争的核心，建立和完善种业知识产权保护体系关系着国家种业的创新能力提升，关系着种子企业能否成为商业化育种的主体。

1978 年改革开放以来，全国人大常委会立法制定并多次修改完善《刑法》《专利法》《商标法》《著作权法》《反不正当竞争法》《植物新品种保护条例》等法律法规，建成较为完整的种业知识产权法律保护体系。现行《刑法》规定了假冒注册商标罪，销售假冒注册商标的商品罪，非法制造、销售非法制造的注册商标标识罪，假冒专利罪，侵犯著作权罪，销售侵权复制品罪，侵犯商业秘密罪，为境外窃取、刺探、收买、非法提供商业秘密罪，单位犯侵犯知识产权罪等9 个侵犯知识产权的罪名，惩戒和震慑包括种业知识产权在内的知识产权违法行为。《专利法》保护动植物品种的非生物学生产方法和生产技术；《商标法》保护涉农涉牧商标权；《著作权法》保护涉农涉牧著作权；《反不正当竞争法》保护农业价格、决策、客户名单等经济权利以及繁殖材料、栽培方法、试验数据等商业秘密权；《植物新品种保护条例》保护植物新品种权，主要包括生产权、销售权、使用权和转让权。地理标志保护商业声誉，其中国家知识产权局以注册证明商标或集体商标的形式管理地理标志，国家市场监督管理总局和农业农村部以登记的形式管理地理标志。我国初步建成较为完整的种业知识产权保护法制体系，为全面依法治种，全面依法保护种业知识产权提供良好的法制保障。

我国种业知识产权保护历史较短，但发展成就辉煌。1985 年实施专利制度以来，我国农业专利事业发展迅速，国内来源和受理的农业专利规模整体不断扩大，1985-2019 年国内来源和受理的累计农业发明申请和实用新型专利均位居世界首位，发明授权位居世界第2 位，其中1985-1995 为技术引进期，1996 年迈入技术发展期，2007 年以来呈明显加速增长态势，发展势头强劲[22]。1999 年农业部受理植物新品种申请115 件，2012 年申请总量突破1 万件。实施植物新品种保护制度以来，植物新品种权申请总量已经突破5 万件，已授权2 万件，连续5 年（2017-2021 年）植物新品种权申请量位居世界首位。2017 年国家深化放管服改革，取消品种权费用，植物新品种权出现“井喷式”增长，基本确立我国植物新品种保护大国地位[23]。CRISPR-Cas9 基因编辑技术带来作物改良育种新革命，我国科学家近年来发表的有关作物基因组学和植物基因编辑技术的论文数量居世界第1 位[24]。我国种业知识产权保护取得丰硕成果，将促进未来农业科技的蓬勃发展。

4 我国种业知识产权保护存在主要问题

4.1 种业知识产权保护法制建设相对滞后，保护水平不高我国现代种业起步晚、产业化时间短，种业知识产权保护肇始于1978 年改革开放，植物新品种权保护起步更晚，处于“水平低、力度弱”初级阶段，保护力度较弱，立法实施效果不显著，存在“三多（低水平重复多、大田作物多、国内申请多）三少（突破性品种少、经济作物少、国外申请少）”现象，“三不足”（原始创新能力不足、品种多样化不足、国际竞争力不足）问题突出[23]。我国是UPOV 78 个成员中唯一严格执行UPOV1978 文本的成员，符合WTO 体系下的多边贸易协定《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs）最低要求，其余61 个成员执行UPOV1991 文本，16 个成员或多或少借鉴UPOV1991 文本做法[22，25]。2021 年新《种子法》首次建立实质性派生品种制度，植物新品种权保护范围延伸到收获材料，保护环节扩展到全链条保护，全方位扩大保护范围，构建起植物新品种权保护基本大法，将促进我国植物新品种权保护整体水平提升。

4.2 品种同质化严重，原始创新突破性品种不足我国现行的《专利法》和《专利审查指南》排除动植物新品种专利权，而是采取品种权保护，易出现品种同质化、育种者权益遭受侵害等问题[26]。原始创新育种不足，模仿育种、修饰改良等低水平育种较为普遍，假冒伪劣、套牌侵权等侵权行为禁而不止。我国种业“多、小、散、弱”问题没有根本解决，植物新品种多但同质化严重[4]。农业农村部保藏中心1800份水稻品种中，有1/2 的品种与其近似品种的遗传差异在10%以内，近1/4 的品种与其近似品种的遗传差异在5%以内，通过简单修饰或选择变异株品种占有较大比重[27]。对比分析世界116 个国家35年（1985-2019 年）农业专利，我国农业专利申请数急剧增长，但质量普遍偏低，多而不强，有效发明专利占比明显低于全球平均水平，与欧美等发达国家差距明显，特别是世界顶尖水平专利数量不足、具有绝对话语权的领先申请（专利权）人缺乏、热门技术领域布局优势不明显等问题突出[28]。一些特色品种、高附加值品种、高商品率品种的国产种子和核心种源份额较低，存在优异种质资源挖掘与创新利用不够，作物种子与畜禽核心种源创新不足，种业创新体系及其国际竞争力不强等亟需解决的问题[29]。畜牧业存在稳产保供压力巨大，产业体系不完善，绿色优质畜产品供给不足，疫病和养殖污染防控水平有待提升等问题[30]。

5 我国种业知识产权保护发展对策

5.1 加强顶层设计，建立依法治种、依法保护种业知识产权法制体系深刻理解、深入贯彻执行2021年《种业振兴行动方案》《知识产权强国建设纲要（2021-2035）》和2022 年中央一号文件，认真全面落实2021 年修订的《种子法》《畜牧法》《动物防疫法》和2020 年修订的《兽药管理条例》等法律法规内容，尽早尽快研究修订完善《植物新品种保护条例》等配套规章制度，为种业知识产权保护提供法治保障。最高人民法院先后发布法释〔2001〕5号、法释〔2007〕1 号和法释〔2021〕14 号3 个植物新品种纠纷案件程序性问题和具体应用法律问题的相关司法解释文件，2022 年发布法〔2022〕66 号文件进一步加强涉种子刑事审判工作，2021 年9 月和2022 年3 月发布两批种业知识产权司法保护典型案例，不断加大对涉种子侵权违法犯罪打击力度。农业农村部发布农法发〔2021〕8 号文件发挥农业综合行政执法服务种子和耕地两个要害的作用，发布农种发〔2022〕2 号文件指导打击假冒伪劣、套牌侵权等种业侵权行为，制定发布《2022-2023 年全国种业监管执法年活动方案》。坚持问题导向，突出质量引领，从更高层面开展系统性、全局性顶层设计，提高种业知识产权保护法律位阶，不断完善配套行政法规和规章制度，建立健全依法治种、依法保护种业知识产权法制体系。

5.2 加大种业知识产权保护力度，鼓励培育种子和种畜禽重大突破性新品种全方位提升种业知识产权保护能力和保护水平，全面净化种业市场，营造良好的种业振兴环境。农业农村部2021 年9 月发布2021 版国家级稻和玉米品种（高产稳产普通型，绿色优质、鲜食、青贮等专用特用型）审定标准，2022 年1 月修订《主要农作物品种审定办法》《农业植物品种命名规定》和《农业转基因生物安全评价管理办法》，3 月公布《农业综合行政执法管理办法（征求意见稿）》。2018 年11 月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，剥离分散在同级农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚及相关的行政检查、行政强制等职能，整合组建农业综合行政执法机构统一执法[31]。尽早尽快推进小麦、大豆、棉花等主要农作物品种审定标准和非主要农作物品种登记办法修订，建立健全品种试验主体资质评价机制和品种退出市场动态管理机制。结合种业侵权案件特征，集中力量重拳打击假冒伪劣、套牌侵权等突出种业侵权问题，探索利用大数据、卫星遥感技术等信息化手段全链条全流程监管种子和种畜禽基地监管、企业监督检查、市场检查、生产经营备案管理等关键环节，让种业知识产权侵权行为和侵权者付出沉重代价，构建“不敢、不能、不想”侵权的长效机制。保护和激发种业原始创新，完善种子和种畜禽检验检测技术标准，加快品种分子检测技术研发和标准研制，加快品种标准样品库和DNA 指纹数据库建设，推动实现全流程可追溯管理。农作物种子用种关键时期，开展种子质量、真实性、转基因成分等监督检查。加强畜禽无证生产经营、假冒优质种公牛冷冻精液、系谱档案不全等问题检查。全面评价充分利用农作物种质、畜禽和水产全国资源普查成果，统筹规划合理布局相关资源库（圃、场、区）建设，奠定种业振兴的种质资源基础。适时启动种源关键核心技术攻关和生物育种重大项目，做好重要大宗品种和地方特色品种统筹分工，组建育种攻关联合体，扶持和培育优势种业重点龙头企业、优势企业建立健全商业化育种体系，提升种业基地、主要畜禽国家核心育种场、种公畜站和扩繁基地、水产供种繁育基地建设水平，以及省级育制种、供种育苗基地建设水平，加快育成具有重大突破性种业新品种[16]。

6 结束语

我国农业生产取得举世瞩目的发展成就，解决了近14 亿中国人吃饭问题，也为世界粮食安全贡献着中国方案。1949-2020 年我国粮食产量由1.13 亿t 增长到6.69 亿t，年均增长2.6%。2021 年我国粮食产量6.8290 亿t，连续7 年稳定在6.5 亿t以上[11]。随着改革开放不断深化，2001-2020 年包含大豆在内的广义粮食进口量由1738.0 万t 迅速上升到1.4262 亿t，年均增长11.7%，进口粮食与国产粮食之比由3.8%增长到21.3%[32]，尤其大豆产业发展形势严峻，高度依赖巴西、美国、阿根廷等少数国家进口[33]。当前种业已成为世界战略竞争的新焦点，种业竞争日趋激烈。我国种业应居安思危，构建良好的种业发展和种业知识产权保护社会环境，加强种质资源收集、保护、开发利用以及生物育种创新工作，培养育繁推一体化、全产业链发展的种业企业，以实现重点领域新品种、新技术的重大突破。