“银发潮”下的养老基金缺口对策研究

●傅丽萍

一、引言

“当你老了，走不动了，炉火旁打盹，回忆青春……”一首曾经火遍大江南北《当你老了》的流行歌曲是否让你思考我们每个人该如何养老问题？每一位老人辛苦一生都希望老有所依，老有所养，可现实中并不是每一位退休老人都能如歌词中唱的那样活得从容和淡定。有些老人领着高额养老金过着优渥的养老生活，有些老人因退休金过于微薄晚年生活无法保障。养老金是一种社会福利保障，还是一个“劫富济贫”的陷阱？我们到底拿什么养明天?

根据联合国人口学标准来看，当一个国家或地区10%的人口超过60岁，7%的人口超过65岁，那就说明这个国家或地区进入老龄化社会。按照第七次人口普查数据来推算，进入2025年我国人口将有1/4是老年人，到2050年每100个人里就有43个老人，中国就此匆匆进入了一个深度老年化的“银发”时代。从全球老龄化速度来看，法国用了140年，美国用了72年，老龄化最严重的日本也有24年时间，发达的欧美资本主义国家经过近百年工业现代化改革，国家已积蓄了一定的社会财富，社会保障体系也很配套成熟，人口慢慢下降，这些发达国家有足够的时间做好应对准备。而中国改革开放40余年，综合国力虽有所增强，人们才刚刚解决温饱进入小康社会，人均GDP距离社会福利化的欧美国家还相差一大截，中国不再是一个人口红利国家，而是彻底迎来了一个人口老龄化时代。在世界人口老龄化渐行风险中，中国排在了前五位，正所谓“国未富人先老”，这与我国经济发展状况非常不适应。我国老龄化速度之快，超出了所有人的预期，也没有为此做好充分准备，养老金支付也面临巨大压力和缺口。

二、我国养老金现状

根据财政部公布的数据，自2015年起，黑龙江、辽宁、吉林东北三省和陕西、青海、内蒙西北三省共出现了6个省份的基本养老金收不抵支现象，2016年我国黑龙江省的养老保险基金累计结余已经是欠下了262亿元，当地的养老金发放基本上都是依靠政府的补贴。到了2019年则出现22个省份的养老保险基金入不敷出，其结构性养老金缺口高达426．2亿元。2021年我国基本养老金，缺口高达到7千亿元。据我国保险协会发布的中国养老报告估算，未来5～10年间，中国可能会形成8万亿元～10万亿元的养老金缺口，而且这个缺口会随着时间的推移进一步快速扩大，这对我国养老保险基金的收支平衡将是一个巨大挑战。一直以来中央和地方政府财政补贴养老基金的费用就在不断增加，可以说这些年如果没有政府补贴养老保险基金，很多省份根本就没有养老金可领。以上数据说明了一个事实，我国养金现收现付已经出现严重收不抵支现象，长此以往，80后、90后恐将成为无养老金可领的一代。

三、造成养老金缺口的主要成因

虽然我国目前的养老保险基金依靠财政补贴和全国统筹勉强维持收支平衡状态，但人口老年化、劳动力减少已是一种既定趋势，我国养老保险基金存在巨大缺口已是不可否认的事实，造成这巨大缺口的主要有如下原因：

（一）历史遗留的转制成本问题

“冰冻三尺，非一日之寒”。养老金缺口如此之大，并不仅仅是因为我国人口老龄化单一原因所造成，它只是使养老金缺口情况更加恶化。而养老金缺口产生的根源在于我国的社保体系不够完善。1997年之前，我国采用的是现收现付制退休制度，1997年改革之后，开始采用社会统筹与个人账户相结合的新式统账制养老金退休制度。这在一定程度上虽然兼顾了效率与公平，但在这次养老社保新旧转制过程中，旧制度下已退休的人员当初没有缴费，转制后的行政事业单位在岗人员从2014年才开始缴费，这就使得实行统账制度后在职的工作人员不得不承担自己和上一代人的养老费用。对于这笔新旧转制过程中产生的积累“转制成本”，政府对于这笔历史遗留下来的转制欠费并没有给出相应的解决措施，一直是悬而未决。个人账户被挪用、社会统筹不足以支付改革产生的隐性养老金债务，历史遗留的社保基全转制带来的隐形债务，是造成现在养老金缺口的一大主要因素。

（二）我国人口老年化急速到来

探讨中国养老金缺口的成因，就离不开我国社会人口老龄化的问题。30年的独生子女计划生育政策是导致我国人口老龄化的又一个主要因素。在此之前，我国人口增长率为3%，而现今人口增长率为只有0．66%。一边是老龄化加速，另一边却是年轻人不愿意生孩子，人口增长呈断崖式下跌。据国家统计局公布，2021年全国出生人口仅有千万，出生率降到了新中国成立以来历史新低，人口自然增长率仅为0．34%，按目前的生育趋势来看意味着从2022年起我国将会迎来人口负增长。我国新增人口缓慢，赶不上老龄化的速度，人口结构比例失衡，造就未来基本养老保险的收支失衡的压力越来越大。据我国人口专家预测，从2035年起，每名退休老人的缴纳社保供养人数从5名减少到2名，即每2个劳动力就要抚养1名老人，人口老年化再加之低下的生育率使社会养老负担更沉重了。对于退休老人来说，社会养老金缺口越大，养老生活质量也会不可避免地随之下降。

（三）退休年龄太早，人均寿命在逐年提高

我国目前的退休政策还是执行上世纪50年代解放初期制定的政策，那时人们的生活条件普遍较落后，人均寿命不到50岁。我国经过40多年的改革开放，人们的生活条件和医疗条件都得到了大大的改善，现今我国人均寿命已达78岁，与世界发达国家的人均寿命相差无几，而退休年龄还是执行50年代初的标准，平均退休年龄还不到55岁，成为世界上退休年龄最早的国家，这显然是不合时宜的。随着科技和医疗技术的提高，人类寿命一直在延长和提高，人口老龄化已成为全球一种不可避免的趋势。一般来说越是经济发达的地区，人口老年化现象越严重。人口老年化同时也带来了养老金紧缺问题，于是世界各国都纷纷逐步提高法定退休年龄。全球人口老年化最严重的日本，由于退休金不足养老，从2022年4月1日起将退休年龄提高到70岁，所以许多70～80岁的日本银发老人依然坚守在工作岗位上。表1是世界主要经济发达国家的延退对比表。从表中的数据我们可以看出欧美国家的退休年龄普遍是65岁，并且还计划从2020至2035年还要分龄分段再提高2年到67岁才是法定退休年龄。世界各国在面临人口老龄化、养老金不足的问题上，普遍做法都是采取适时适度地延迟退休提高法定退休年龄来解决。我国对于延迟退休年龄提高最低缴费时长的调整既可以参照借鉴国际做法，又要充分考虑我国实情，只有符合本国国情、充分尊顺民意的改革方案，才是最佳的人性化改革方案，才能够取得人民的理解和拥护。

表1 发达国家退休年龄调整对比表

（四）养老保险待遇支付的水平较高

不同离退休群体之间的区别较大，而且逐年都有比较大的上调趋势，就使得养老保险的支付金额越来越高。过去养老金每年涨7%，现在每年涨幅3%～5%，截至2022年，我国退休社保金已实现17年连涨，甚至比在岗职工工资涨得还要快，社保金这样年年高涨下去，也会造成退休金缺口越来越大。另外有还一种情况，就是一些临近退休的在职人员寻求各种原因提前退休，提前退休不但意味着本应交社保的劳动人员在减少，而提前获得养老金的数额和年额的人员在增多，这也会造成养老缺口越来越大，使得养老社保基金很难持续发展下去。

（五）疫情期间弃保、断保、停保人数激增

据官网统计，截至2020年，我国就业人数达7．5亿人，能按时缴纳社保的人数却不足一半，社保缴费率只占总就业人口的44%，“断保、停保、弃保”现象在逐年上升，其中以失业人员、小微企业职员、流动性的农民工为多。特别是受疫情冲击，全球经济萧退影响，2022年全国有46万企业倒闭，310万个体户注销，约2亿人口失业，企业倒闭员工失业，但他们的房贷车贷和养娃等刚性支出依然存在，这群个体劳动者、灵活就业人员或下岗失业人员，他们日常收入本来就不高，平时也无多少积蓄，他们失业后已无力再承担自费全额养老缴费额的压力，不得已才选择了断保或停保。养老保险的停保断缴问题已经严重地制约了养老金的可持续发展，随着断缴人数每年在持继性增加，对社会养老保险体系的冲击不容小视。

四、填补我国养老金缺口的对策与建议

（一）延迟法定退休年龄应遵寻逐年累积渐进式、弹性实施的原则

延迟退休并不代表每个参保人员必须要达到延迟后的法定退休年龄才能退休，只要满足一定条件，可以个人根据自身情况自主选择退休的时间。事实上不同的工作岗位、不同身体健康状况、不同思想意识、不同劳动强的个体对退休的年龄诉求也各自不同，那些政府机关公务员和经验丰富的科研工作者他们则希望延退多工作几年，而那些在车间、工地抛洒汗水的一线工人则希望早日退休，让疲惫的筋骨得到休息。所以延迟退休的改革应该充分考虑不同社会群体的多元化诉求，并结合我国实情分类推进，允许不同职业、不同地区、不同岗位存在一些政策差异，不宜搞“一刀切”的原则，应采取循序逐渐的弹性退休制度。只要参保人缴足最低法定养老社保金年限，并且允许个人根据自身情况自主选择提前退休或延迟退休时间，同时退休金额也采取弹性发放制度。对于提前领退休金的要按比例打折发放，对于延迟领退休金的可以按奖励比例发放，采用这种弹性渐进退延式来弥补养老金缺口，既充分体现了制度的个性化，又体现了制度的公平性。

（二）加大对养老保险基金的投入力度，建立多层次的养老保险体系

1．设立养老福利彩票，引入社会资本来缓解政府养老金缺口的压力。中国老百姓对买彩票这事既热衷也理性，曾经成功发售的体育彩票对社会的公益贡献作用也是显而易见的。我国目前人口老年化程度越来越快，社保养老金缺口也随之越来越大，光靠政府补贴和投入显然是不够的。我们完全可以效仿发行体育彩票方式来解决养老经费不足问题，借用我国已发行的福利彩票、体育彩票积累的丰富经验和成熟的发行销售方式，在全国试点发行养老彩票。设立体育福利彩票可以推进全民体育运动，设立养老专项福利彩票也可以用来支持养老事业，有效解决我国养老社保金不足问题。

2．积极引导养老金投资入市，提高社保基金投资回报率。据社科院官网统计数据显示，养老金长期以来的平均投资回报率只有2%，远低于市场平均投资收益率和市场通胀率，也低于退休工资增长率。在养老金的运作管理方面，民营机构运营管理养老金的收益一般都会高于政府运营管理收益，我们可以借鉴市场上成功的PPP项目经营管理模式，选择几家优质的民营机构来负责养老金的投资经营，政府部门进行宏观监管，这种分权合作高效管理模式往往能打破垄断、使资本更具有竞争力，实现养老金更高收益。为了保障实现社保管理机构与养老金运营机构的有效分离，应当建立一套有效的运营和监管机制。养老金高效投资入市可以让养老金产生“造血”功能，有效缓养老金的支付压力，比如让养老基金进入资本市场，参与新股配售，购置一些优质股票基金，可以分享到中国发展的成果，又可以有效弥补养老金不足的缺口。

3．提高国有资本充实社保基金的比例，缓解社保基金压力。全面划转国有资本来补充社保基金是弥补基本养老保险基金缺口，是解决我国社保收支不平衡的又一重大举措。国家从2000年起建立了全国社保基金理事会，积累应急储备资金已经超过2万亿元。当前国家统一划转了10%的国有企业股权收入用于补充社保基金，如果未来国企上交红利提高到20%用于补助社保基金，就能为社保资金带来1万亿元资金来源。政府通过划转部分企业国有股权委托社保基金会代为持有和运营，并进行单独核算和考评，这将意味着我国养老金能按时足额发放又增添了一道强有力的保障。

4．增加社保支出占国民收入的比重，加强政府对社会保障的投入。虽然我国经历40多年的改革开放，人们的生活质量得到了大大的改善，人均寿命也接近发达国家的水平，但我国社保支出在财政中的占比离发达国家还有较大差距。尽管我国社会保障支出占财政支出比也在逐年增加，但增幅较小，目前我国社保支出占财政支出仅为14%，相比之下，德国、瑞典和丹麦的社保支出在GDP的占比高达30%，已实现了从摇篮到坟墓的全面福利制度。所以要调整应我国财政支出结构比例，降低经济建设和行政管理费用的占比，提高保障支出占比，加大对社会保障的投资幅度，从根本上解决养老金存在的缺口问题。

（三）缩短待遇差距，取消并轨制

最近几年养老金调整出现了“控高调低”的趋势，这样有利于缩短退休人员之间的待遇差距，尽可能提高低收入人群的待遇水平。我国就业人员目前缴纳的养老金总费用占工资的22%～28%，用工单位负担14%～20%，全国各地缴费并不统一，但个人缴费8%却是全国统一的。而4000万机关单位人员曾经是视同缴费免交的，其养老保险全由国家财政承担，直到2014年10月之后才开始并轨缴费。然而退休后公务员的退休金却是普通人员3倍之多，这种不合理的退休金制度难免会造成养老金缺口。中国退休金不光有地域差，而且不同编制人员的退休金存在较大差异，有些退休老人拿了高额养老金自己花不完就贴补子孙，违背养老金发放的基本宗旨。中国自古就“不患寡而患不均”的思想，退休前每位劳动者对社会贡献的能力不同，他们所得的报酬收入有较大差异这是理所当然的，但退休后大家都是居家养老，对社会都没有太多贡献，可退休金差异相差甚大，这就有失公平。适当降低高额养老金的群体，机关事业单位人员应该与普通公民施行同等养老金制度，废除双轨制，既能体现社会分配公平，又能较大幅度降低养老金缺口。

（四）逐步提高养老金最低缴费年限，大力发展养老保险第三支柱

按我国2011年修订的社会保险法规定，参加基本养老保险的个人最低要累计缴满15年，达到法定退休年龄后才能按月领取基本养老金。中国设定的这个最低15年缴费年限，可算得上是世界养老保险缴费最短的国家。法国从2018年起，将法定退休工龄从41．25年提高41．4年，到2035年再将法定退休工龄逐步提高到43年。德国则要求参保人最低缴费累计必须满35年，法定退休年龄满65周岁才能领到全额退休金。比如，我国一个劳动者30岁开始就业缴纳社保，按照目前最低要求缴费15年，当他缴满15年基本养老保险才45岁，还是有时间和条件继续缴纳社保的，所以我国目前的社保最低缴费年限是15年，可以在此基础上逐步再提高5～10年。我国基本养老保险缴费年度很低，随着时代的进步和发展、共享经济越来越发达，灵活就业人员数量突飞增长，完成了15年缴费要求而停止缴保险金的人数也从10年前的10%增长到现在的20%。如果提高最低法定缴费年限，一则缓冲可以社保基金的压力；二则参保人员退休时也可以多领些退休金，于已于国都有利。

当人口快速老年化，出生率又在急速下降时，缴纳养老金的人数越来越少，那么领取养老金的人只会越来越多，养老金难免会出现缺口，因此，面对这种压力需要国家、用人单位和个人来共同解决。我国政府于2018年提出要逐步建立起“三支柱”多层次的养老保险模式，合理分担国家、用人单位、个人养老的责任，第一支柱是指由政府建立的社保基本养老保险制度，主要包括职工养老和城乡居民养老，这部分的养老社保制度属于国家福利，已大面积覆盖了城乡居民，是养老保障的主流。第二支柱是由企事业单位发起、由商业机构运作的职业养老金，包括企业年金和职业年金，这部分福利目前只能恩惠到4000万的机关、事业单位及国企工作人员才能享受得到。第三支柱就是建立个人养老金制度，目前正处于试行阶段，主要是政府组织有实力的机构代理个人购买债券、基金、银行理财产品、商业养老保险等投资方式来现实商业养老保障。个人养老不光是社会政府的事情，更是关系我们每一位劳动者的老年时的生活质量，时代在变，国情在变，潮流在变，所以养老不能光靠政府，养老还得靠自己未雨绸缪。

五、总结

新中国成立初期，我国的社会保险制度实现了从无到有，社会保险项目和范围覆盖面狭小，计划经济体制时期只有国有制单位的公职人员享有社会保险。改革开放后，随着市化经济体制改革步伐的加快，中国经济发展要与国际接轨，各项改革都尖锐地触及社会保险问题。我国社会保险制度的经历了20多年的改革历程，经过广泛的讨论和试点，并吸取和借鉴国外成功经验，于2011年在总体上形成了一套比较完整的基本养老、基本医疗保险为基础的生活保障体系，这标志着我国社会保障制度建设进入了一个新的历史阶段。我国已实现10亿多人口社保大普惠，覆盖率已达到了90%以上，这不仅是全体人民的福音，也是世界养老社保界的一个伟大创举。