公共理性视域下人民政协参与基层社会治理效能研究——以温岭市泽国镇“宅基地换房民生议事恳谈”为例

陈 鼎

（温岭市社会主义学校，台州 317599）

一、问题的提出

基层社会是国家政权建设的基石，也是各种利益诉求的聚集地和矛盾冲突的高发地。当下已不能通过传统治理方式解决基层社会问题，而协商民主因其拥有强大的现代治理功能备受推崇。一些地方尝试通过召开民主协商会来缓和基层社会矛盾、解决群众“急难愁盼”的问题，既增强了群众的获得感和幸福感，又为人民政协参与社会治理提供了可能。这其中，“请你来协商”平台建设是浙江省政协推进县级政协协商民主的创新实践，成为联结基层群众与党委政府的连心桥，凝聚了共识，推动了工作，取得了实实在在的丰硕成果。但如何充分利用人民政协这一制度优势，进一步提升基层社会治理效能，是一个值得深入研究的重大课题。

近年来，国内多个城市开展了“农村宅基地换房”行动，有不少农民自愿退出闲置的宅基地，为盘活乡村土地资源、促进城乡融合发展积累了经验。但因这一过程涉及多种复杂的利益关系，部分地区出现了诸如分配不公、强制上楼、隐性流转、补偿缺位等矛盾冲突，影响了乡村振兴推进和城镇化发展。事实上，无论宅基地退出方案看似多么“完美”，一旦政策落地接受检验，往往遭遇诸多阻碍。不可否认，作为理性的政府，根据“有偿、自愿”原则采取若干宅基地退出措施，具有一定的正当性，但作为理性的农户，其是否愿意配合并退出“祖辈留下来的财产”，则取决于他们作出何种选择。事实上，农户与政府之间存在着不对称、动态合作的博弈关系［1］。当然，只要高度重视农民理性，做深做细思想工作，给他们充分的权衡利弊的时间，就能够减少因问题处置过急过当而留下诸多“后遗症”。鉴于此，公共理性的构建，或许可以提供一种摆脱农民宅基地退出困境的思路［2］。

温岭市政协在推动政协协商向基层延伸的实践中，把“请你来协商”与当地独具特色的“民主恳谈”有机结合起来，形成了以“民生议事恳谈”为主打品牌的基层社会治理新模式，解决了群众生产生活中遇到的诸多操心事、烦心事和揪心事。社会各界给予了高度评价。这其中，泽国镇开展的“宅基地换房民生议事恳谈”案例，通过搭建协商恳谈平台，在公共理性的场域，给政府与农户充分发表各自观点的机会，促使其偏好的转换，实现多赢目标，不仅为政协联络组织注入了新动能，也为基层政协委员履职激发了新活力。

二、公共理性理论

理性是西方哲学史上的重要概念，也是现代社会的基本概念。在哲学定义中，理性是指人们经过审慎的思考，以推理的方式得出某种结论的能力［3］。自马克斯·韦伯以来，人们习惯把理性划分为价值理性和工具理性［4］。价值理性，是受价值、情感和传统观念影响的行为选择，是一种“应然”状态。工具理性，是通过精确计算与利弊权衡之后的行为选择，是一种“实然”状态［5］。事实上，无论是个体（如农户）还是集体（如政府）都是具有价值理性和工具理性的政治主体，两者可以相互融通，并作出更符合各自利益的理性选择，这便为公共理性提供了发挥融通作用的契机。

近代以来，随着西方社会结构的日益分化，人们在认知、利益、理想等方面表现出多元化取向，社会失序风险加大，迫切需要公共理性的建构。不同学者基于各自视角对公共理性进行了深入研究和思考，其中美籍政治哲学家约翰·罗尔斯是公共理性思想的集大成者。在罗尔斯看来，公共理性是指各政治主体（包括公民、社会组织、政府组织等）以公正的理念、自由而平等的身份，对公共事务进行充分合作，以产生共治共赢效果的能力［6］。换言之，公共理性是公民在公共领域开展平等对话和沟通协商所展示的一种理性。因此，公共理性开启了协商民主，并对协商民主的全过程进行着规范和引导［7］。同时，协商民主所具有的公共理性特质，使得公民的偏好转换成为可能。

在我国，人民政协是党和政府密切联系各界别、各阶层群众的重要纽带。毋庸置疑，人民政协把协商民主延伸至基层，具有天然的制度优势。但为了提升人民政协参与社会治理的有效性，必需探求从制度优势到治理效能的转化逻辑，而公共理性是这一转化逻辑的关键环节，担当起沟通、协调和统一工具理性与价值理性的桥梁作用，进而促成公共利益的有效实现［8］（如下图）。

从公共理性到偏好转换的逻辑图解

三、案例呈现：人民政协参与基层社会治理的实践图景

（一）“宅基地换房民生议事恳谈”的背景

农村土地制度改革，尤其是农民宅基地制度改革，一直是社会热点话题。“宅基地换房”是部分地区在宅基地改革中的探索实践。2005年，国家颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少试点工作的意见》。作为“宅基地换房”首个试点的天津市，通过用城市商品房置换农民宅基地推进城乡融合发展。2018年，中央出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》，指出应适当放活宅基地和农民房屋使用权。对此，天津、江苏、上海、浙江等多省市都出台了闲置宅基地、闲置农房的适度流转与再利用政策，以期平衡宅基地的资产和保障功能。此举打消了农民退出宅基地的疑虑，缓解了土地资源利用的压力。

泽国镇是全省小城市培育试点镇、新时代美丽城镇样板镇，经济实力强、农民生活水平高，不过城乡面貌差距较大，发展不平衡不充分明显。从政府的角度，必须不断加快推进新型城镇化进程，改善农民居住条件，同时还要优化土地资源配置，提高土地节约集约利用水平。这些任务都十分艰巨。全镇共有土地9.50万亩，其中村庄规划规模1.22万亩，人均耕地面积0.29亩，宅基地3.49万宗、户均宅基地面积55平方米。一方面，由于人口众多、人口增长率高，农民建房需求旺盛， “一户多宅”较为普遍。另一方面，随着农民收入的提高，越来越多的农民进城务工、买房或租房，存在大量“建新而未拆旧”的情况，导致原有宅基地居住功能逐渐消失，退出宅基地的潜力巨大。为此，2021年6月，泽国镇正式启动宅基地换城镇套房式住宅工作，把一新建小区作为换购点。该小区占地面积2.3万平方米，总建筑面积7.2万平方米，其中地上5.7万平方米（住宅5.2万平方米，商业3 604平方米，配套用房1 820平方米），地下1.5万平方米，总户数423户，其中安置住宅2万平方米，171套楼房由镇政府回购。本次参与宅基地换房的农户涉及2个行政村23户，当时，除少数几户签约外，绝大多数处于观望状态。在工作推进中，政府陷入“三难”窘境：即统一思想难、主动作为难、复垦立项难。如果处理不当，一方面会让宅基地换房“泡汤”；另一方面会引发群众无序上访。而在这“三难”中，统一思想是主要矛盾，只要在此有所突破，就有可能带动其他矛盾的解决。

（二）政协组织在“宅基地换房民生议事恳谈”中的全过程参与

1.恳谈会前

镇政协联络组首先全面了解《农村宅基地换城镇套房式住宅试行办法》及政府的意图，会同驻村干部及村干部组建宅基地换城镇住宅式套房宣讲小组，共同配合、主动作为、走街串巷开展相关宣传工作，把政策讲清楚，把工作做细致，把思想做顺畅，当好政策的宣传员、解说员。同时，依托该镇微信公众号、温岭市人民政府网站等群众“看得见”的多媒体平台让政策宣传广泛铺开。另一方面，依托村社大喇叭、流动宣传车、实体宣传册、广场显示屏标语等群众“摸得着”的平台让政策宣传更“接地气”。双管齐下，营造“住商品房、当城里人”、宅基地换城镇住宅式套房更能提高自身生活水平的氛围，鼓舞村民参与到政策推进中来。

2.恳谈会中

先后两次召开“宅基地换房民生议事恳谈会”，同步进行线上直播，照顾因各种原因未到场的村民。参会对象包括：政协委员、部分村民代表及村干部、相关部门负责人。主持人由政协联络组组长担任。交锋点集中于：套房价格、户口迁移、住房保值、就学就医等。由镇政府领导对项目的基本情况进行详细介绍和说明，与会者有序发言，规定每人每次发言时间不超过2分钟。相关部门负责人对与会者所提问题逐个答疑解惑，并代表镇政府作出如下承诺：

（1）取信于民，积极向上级争取政策。目前，泽国镇宅基地换房是基于现有的农村土地复垦政策，而相关法律法规并未明确宅基地换套房所复垦的土地是否合理合法，一旦政策依据变动，工作将无法落实。因此，必须保持复垦政策的一贯性和稳定性，特别是对于立项指标等，考虑到乡镇换房的实际情况，将会向上级部门争取政策，同意“边复垦边立项”，以换取村民的信任。

（2）统筹规划，进一步细化政策。坚守“农民利益不受损，改革收益归农民”这一底线，将拆除利用工作同村庄特色产业、规划发展、“居住康养”等工作结合起来，做到“宜业则业、宜居则居”。同时，结合农村人居环境整治、美丽乡村建设和农村产业融合发展，探索可行、管用、易操作、管长远的机制推动宅基地改革工作，确保“先谋划后拆除”，最大程度地提高土地利用效率。

（3）热情不减，调动各方积极性。为进一步激励和调动各村开展农村宅基地制度改革试点工作的积极性和主动性、发挥镇村干部的能动性，制订宅基地改革试点考核办法，健全“宅改”工作激励机制，把奖惩按考评结果兑现到镇村干部，增强和提高镇村干部的竞争意识和工作积极性，点燃干部干事的热情，营造良好的工作氛围。

（4）强化宣传，继续“与您协商”。根据工作进展情况，及时召开听证会、座谈会、协商会、培训会，阐释改革方案，邀请村民参与到项目具体实施和操作过程之中，包括房屋的建设格局、楼群选址、优惠价格等。依托网络、微信、微博、新闻客户端等媒体以及“田埂会”“板凳会”等形式，深入宣传和解读宅基地相关政策和法律法规，让村民深刻理解宅基地制度改革的意义，充分保障农户对宅基地制度改革的知情权、参与权和监督权，形成全社会关心改革、拥护改革、支持改革、参与改革的良好氛围。

3.恳谈会后

政协联络组成员持续跟进协商成果的落实，紧盯制约瓶颈，以登门走访、电话回访、专题反馈等形式与村民开展再协商，对相关部门再督促、再落实。截至2022年7月底，所有23户全部完成置换手续的办理。

（三）人民政协参与基层社会治理的效能

1.党建引领作用得到了进一步突显

政协联络组在“宅基地换房民生议事恳谈”活动中，全面贯彻落实《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，对照全面深化改革的重要内容和绩效评估的考核指标，将党的领导贯穿于协商恳谈的全过程，做到哪里有需要，就把大政方针贯彻到哪里，把群众的思想工作做到哪里。

2.基层工作基础得到了进一步夯实

在市政协的指导下，政协联络组不断增强参与基层社会治理的专业化、精准化程度，以便更好地帮助党委政府及时了解基层真实情况，分析存在的问题，化解潜在矛盾，确保政协联系各界群众有组织领导、有工作场所、有工作制度、有工作方案、有工作档案、有总结考核，为委员开展履职活动提供必要的保障。

3.协商平台建设得到了进一步加强

政协联络组在参与社会治理实践中得到了基层党委政府在人财物方面的大力支持，使得其自身优势得到了更好的发挥。在工作推进中，不断拓展基层协商的广度，按照协商议题来自群众、协商过程让群众参与、协商结果接受群众监督的要求，满足群众合理诉求，广泛发动群众参与到民生议事恳谈活动中来。

四、公共理性：“宅基地换房民生议事恳谈”取得成功的基本逻辑

唯有思想统一，才能步调一致。在“宅基地换房”工作中，最大堵点莫过于思想统一。有了思想统一，才有可能达成共识。在现代社会，共识达成是化解各种矛盾冲突、“和平而有秩序地处理社会政治事务的一个头等重要的先决条件”［9］。诚然，共识达成需要一个公共交往的平台，在这一平台之上，参与讨论的每一位成员都是自由、平等和理性的，因此任何参与者的观点和意愿都应得到尊重和理解，也才能使各自的诉求与偏好在公共理性逻辑下得以转换。泽国镇政协组织把协商民主引入宅基地换房工作中，主要涉及两个主体：一是政府，二是农户。根据理性选择理论，政府与农户都是理性行动者，并根据各自目标最优化或效用最大化策略，作出自己的行为选择。但问题是，如果每个主体都追求自身利益最大化，就不可避免地会导致冲突，最终使得“社会整体福利的下降”［10］。如何规避这种情况发生呢？作为第三方代表的政协组织，就要充分了解政府理性和农户理性的结构及特点，并通过创造融洽的氛围，使其真实的想法得以充分表达，接受公共理性的“审判”。基于此，我们认为泽国镇“宅基地换房民生议事恳谈”取得成功，同公共理性所发挥的贯通价值理性与工具理性中介作用是分不开的。

（一）理性政府及其偏好转换

理性政府，亦即政府理性。理解政府理性须从价值理性和工具理性两个维度进行考察。政府的价值理性，取决于执政党的信仰、信念，而非出于功利。在泽国镇“宅基地换房”工作中，政府制定的相关政策必须体现党的意志和主张。从其《农村宅基地换城镇套房式住宅试行办法》的“三原则”中可见端倪：一是坚持以人为本的原则。按照人口集聚、功能配套、生产发展、生活改善要求，推动宅基地置换。二是坚持自愿置换的原则。充分尊重农户意愿，实行公开公正、自愿有偿置换，通过政策激励，引导农村人口向城镇集聚。三是坚持节约集约的原则。做到一边拆旧建新，一边推进宅基地复垦，确保土地资源节约集约利用。

除政府的价值理性外，还应考察政府的工具理性，因为价值理性的“应然”状态并不代表工具理性的“实然”状态。在发展仍是硬道理的今天，土地资源可谓是一个地方经济发展的关键要素，尤其在我国东部地区，有了土地，就有了产业发展的空间，就有了招商引资的底气，就有了解决城乡发展不平衡问题的希望。为了从宝贵的存量土地中获得更大的发展空间，泽国镇采取了前所未有的激励措施。在搬迁补助上，按原住房合法建筑面积每平方米20元进行支付，每户不低于1 200元。在签约和腾空奖励上，规定置换户在规定期限内能够到指定地点签约的，按原住房合法建筑面积每平方米奖励150元。能够在规定的搬迁期限内腾空房屋的，经验收合格后按原住房合法建筑面积每平方米奖励100元。

从泽国镇政府的角度看，本镇的宅基地换房政策似乎真正做到了让利于民，农户应当没有理由拒绝。不过，这只是政府的一厢情愿，而且是建立在政府不亏钱，或者有可观盈余的情形下作出的决策。因此，只有接受农户的质疑和质询，才有可能在意见分歧中，达成共识。比如，针对部分较少收入来源的村民，单凭自己的经济实力根本没办法交上超出置换部分的住房差价，这一点政府在制定政策时考虑不周，经过协商，政府愿意为“贫困户”补贴部分贷款利息。还比如当初政府设想让置换户全部放弃农村户口，但经过协商，决定从“全部放弃”改为“自由选择”。

（二）理性农户及其偏好转换

理性农户，也称农户理性。考察农户理性也应基于价值理性和工具理性两个维度。农户的价值理性，是决定其选择是否参与宅基地置换不可忽视的因素。通常情况下，价值理性不以追求功利为目的，甚至为了某种信仰或信念宁可舍弃自己的眼前利益。主要表现：一是部分老年农民（一般在60岁以上）的“祖宅意识”“恋土情结”根深蒂固，他们坚守着“落叶归根”“有土地就有依靠”的传统保守观念。因此，这部分人没有兴趣去盘算宅基地置换的经济账。他们认为只要在老宅住得心安、不愁吃穿，不愿意舍近求远搬到城镇去住。二是年轻农民表现出与老年农民相反的态度，他们中的一部分人本来已经在城市里工作和生活了，“具有更为强烈的市民化倾向”［11］，他们坚守着“城市总比农村好”的信条，下决心要从宅基地退出定居于城镇。

从农户的工具理性看，一般农户会从宅基地置换后为自己带来多少实际利益，来决定是否参与宅基地置换。具而言之，农户会考虑，通过宅基地置换，生活质量能否变得更高，幸福感、安全感能否获得更多。但也不能一概而论：一方面对于有一技之长或有谋生能力的农民，他们退出宅基地在城市里生活基本不存在生存压力，而且可能会过上更幸福的生活；另一方面对于无一技之长或不具备谋生能力的农民，就不一定能够在城市里住得下、稳得住，毕竟城市生活成本比较高，存在潜在的“市民化失败”的风险。这一部分农民会把农村作为自己的退路，不大会参与宅基地置换。基于此，若让农民作出退出宅基地的决定，除非给他们的经济补偿能够达到在城市里即便无谋生本领也能够生存下去的目标要求。

由此观之，价值理性与工具理性并非非此即彼的关系，而是呈现多样性和动态性特征，加之农户对宅基地置换政策及相关信息了解不够多，更增加了其独自作出理性判断的难度。协商前，部分村民因文化程度较低，不会算经济账，对换房政策产生了消极抵触情绪。但在正式协商时，听说安置小区不仅配套设施齐全，而且小区周边地段商机较多，他们大多改变了主意。对于那些不愿意离开故土的年长者，政府承诺，在完成搬迁后，原来的村庄将进行全域改造，传统元素尽可能保留，并且新建的村庄老年公寓依然对其开放。经过协商，他们的思想“转弯”了。这进一步表明，公共理性在促成参与者偏好转换上发挥了不可替代的作用，而且这也是让所有参与者对结果均感到较为满意的最佳方式。

五、结论与讨论

人民政协把协商民主引入基层社会治理，是回应社会各界期盼、扩大党的执政基础的时代要求和必然趋势。但在协商民主的发展道路上，还有许多新课题有待深入研究和探索。只有不断提高协商民主的质效，才能持续推动基层社会治理的创新。在实地调研中，我们发现基层政协组织在推进协商民主的过程中还存在一些误区：一是把人民政协主导的基层协商民主与人民政协开展的政治协商相混淆，甚至等同看待。事实上，政治协商，是在中国共产党领导下，中国共产党同各民主党派和各界代表人士围绕党和国家大政方针、经济社会发展重要问题以及其他重要事项开展的协商。而人民政协推动的基层协商民主，是按照协商于民、协商为民的要求，强调与基层群众直接对话与协商，有助于拓展公民有序政治参与及利益表达渠道，进而培育公民的公共理性。二是有的认为协商民主就是把人召集起来开个会，其实这是对协商民主的曲解，不利于协商民主的良性发展，殊不知协商民主非常讲究方法和技巧，强调双向交流和互动。三是有的不注重议题设置，甚至有些议题并非“真议题”，即便不通过协商民主问题也能解决，但为了应付考核，只好“做做样子”。四是还有的忽视价值中立主持人的设置，缺少公共理性的正向引导，甚至以诱导的方式带偏协商议程的节奏，这与协商民主基本精神背道而驰。实践一再证明，协商民主必须在公共理性的规约和指引下进行，这样价值理性方可在工具理性的支持下获得最优的结果，工具理性因为融入价值理性才能得到更满意的收获。因此，要提升政协参与社会治理的效能，出路在于将协商方法和技巧，灵活运用于基层协商民主之中，把公共理性嵌入协商会前、协商会中、协商会后，真正促成利益相关者的偏好转换及公共利益最大化的实现。