加快推进云南数据要素市场建设的建议

课题组

党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，明确要健全数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要加快培育数据要素市场等任务。数据应用已渗透到经济社会各领域，数据资源作为数字经济时代的核心生产要素，相比能源、材料等传统生产要素，数据以独特的生产要素属性，正在对经济社会发展产生更为重大而深刻的影响。加快破除制约数据应用的体制机制障碍，完善法律、政策、标准、技术等相关保障，对于全面推进“互联网+”、打造数字经济新优势具有重要意义。为此，课题组在调研的基础上，提出加快推进云南数据要素市场建设的相关建议。

一、云南省数据要素市场建设取得明显成效

第一，顶层设计不断深入。近年来，中共云南省委、云南省人民政府从全省实际出发，先后出台了《云南省数字经济发展规划》和全国首个省级层面的《区块链产业发展规划》以及多项相关实施方案和意见，不断完善数字经济发展顶层设计体系。2017年6月以来，云南省先后出台了《关于重点行业和领域大数据开放开发工作的指导意见》《云南省政务信息资源共享管理实施细则》和《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的实施意见》等重要文件，为推进数据资源共享开放和全面深度开发利用奠定了基础，对加快数据要素市场培育提出了目标要求。此外，即将出台的《云南省“十四五”云上云行动计划》和《云南省“十四五”新型基础设施建设规划》将促进云南省数据要素市场加快形成。

第二，数字“新基建”不断完善。当前，云南省已建成18个互联网出省方向、27条省际光缆，光缆线路222.2万公里，互联网出省总带宽能力达到20.23T。建成移动基站33.5万个，5G基站2万个，4G和固定宽带实现100%行政村覆盖。建成7个大中型数据中心，现有机架总数约3万架。建成区块链服务网络16个州（市）城市节点，建成跨境陆地光缆13条，国际传输带宽1.03T。昆明成为全国第四个拥有三大基础电信运营商国际通信局的城市。此外，昆钢、云天化等企业也已基本实现生产设备数据实时采集，正在推进数字孪生工厂建设。

第三，数字化资源不断积累。一批国家级数据中心落户云南。国家禁毒大数据云南中心坚持“云南建、全国用”，不断汇聚数据资源，为公安、司法部门及跨部门办案提供数据支撑。中国林业大数据中心和中国林权交易（收储）中心采集、收集各类涉林数据，为“林业资源一张图”、亚洲象监测预警等项目提供有力支撑。国家农业农村大数据云南分中心已采集全省129个县（市、区）的土壤养分、农业气象等农业基础数据资源，汇聚全省土地确权数据，为土地流转、产业布局等提供权威数据查询与分析。玉溪市在全国率先实现新型汽车电子标识社会化首发，共发行汽车电子标识35万多辆，车联网模块109032台，覆盖玉溪市约80%的机动车辆，走出了一条“政府主导推动、国有资本控股、社会资本注入、开放股权平台、建营一体运作、构建市场生态、提升治理能力”的新路子。

二、云南省数据要素市场建设存在的问题

第一，政策法规体系支撑不够。虽然云南省已出台相关文件并大力培育数据要素市场，但在数据确权、数据质量管理、数据共享等方面还没有明确的政策法规支持，一定程度上阻碍了云南省数据要素市场形成。没有政策法规的支撑，现有的大量政府数据未能开放共享，无法实现其价值。

第二，数据开放共享存在瓶颈。现阶段，我国90%的可用数据均是政府所有，如何激活数据要素、推动数据服务，是数据要素行业繁荣的关键。各地在数据服务方面进行了多种尝试，但由于市场敏感度较低、对数据行业了解深度不够、技术积累薄弱，导致数据服务项目运营不佳。如“一网通办”“一站通办”和“一体化平台”以及一些企业的ERP平台，特别是大中型企业和大型制造业企业，其数据应用场景受到用户和操作对象等多种条件限制。

第三，市场主体作用发挥不足。一是从企业数据看，大部分企业存在数据家底不清情况，有些企业有数据但难以实现与相关领域企业数据的对接等问题。二是从政府数据看，存在有些部门数据底数、数据台账不清，有些部门有数据但不愿与其他部门共享，部门纵向数据打通了，但横向数据难以打通，层级部门数据打通了，但跨区域、跨行业的数据难以打通等问题。

第四，数据管理能力亟须提升。目前，大部分部门、企业在数据管理能力方面明显不足，欠缺数据管理意识、管理方法以及管理模式等。如何通过合理配置人、财、物等因素，通过履行计划、组织、领导、控制等职能，改变管理意识、改进管理方法、构建管理新模式，提高数据管理能力等需进一步研究和探索。

第五，平台保障能力有待提升。目前，昆明、玉溪等部分州（市）在辖区范围内做了积极探索，但全省尚未建立集中统一的政务数据汇聚、交换共享平台。2016年，由云投集团与贵州大数据交易所控股股东合资成立彩云大数据产业发展有限公司，作为政府、行业、企业数据的流通交易中介进行了积极探索和尝试，但以政务、行业数据汇聚、开放带动社会数据资源交易流通的机制，全省统一的政务云、政务共享交换平台，特别是云南大数据交易中心等都未建立。

三、云南省数据要素市场建设的建议

第一，着力推进数据确权立法。一是建立并完善数据治理框架体系和规则秩序，界定好数据管理体制机制、数据开放共享策略机制、数据治理准则标准、数据安全及隐私保护法律法规等，确保数据有效治理。二是明确政府数据要素的所有权和使用权，逐步将所有权和使用权分离。借鉴玉溪智慧交通模式，所有权归政府，企业可以有使用权。

第二，着力促进数据开放共享。一是研究建立省级层面数据共享制度，建立高效有序的数据开放、数据共享和数据协调、数据服务等机制，确保数据要素有序流动，促进数据要素市场有效运转。二是以交通运输、环保、林草、气象、卫生健康等重点行业为试点，推动数据有序开放，打通数据共享通道。推进“智慧政务”建设，加快推动全省网上政务服务平台共享交换系统和政务服务数据资源中心建设，推动政务服务数据共享复用和业务协同。三是对市场主体明确使用权使用期限，逐步将数据要素无偿使用变为有偿使用。

第三，着力激活数据要素市场活力。一是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，保障不同市场主体平等地获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，激发各主体的积极性主动性，构建良性生态体系。二是推进政府数据开放共享，引导培育一批具有自主知识产权的本土企业，引进一批已成一定规模的大数据企业，实现大数据产业关键核心技术突破。吸引企业参与到数据采集、数据存储、数据加工、数据流通、数据分析、数据安全全产业链的各个环节，确保数据要素市场自立自强。三是提升社会数据资源价值。培育数据新业态，以行业为主体培育不同类型的数据加工产业，探索优化数据加工模式与定价机制，深化产业结构性改革升级。四是结合云南省劳务市场特点，以数据标注产业为试点探索培育扩大数据要素市场主体。

第四，着力形成数据要素估值机制。一是加紧数据资产运营机制的探索与实践，构建安全可靠的数据资源开发利用环境，促进多元主体参与各类数据产品和服务开发和运营，形成科学合理的定价机制。二是按照数据要素所有权与使用权分离的原则，在保留政府数据所有权前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将数据要素使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者。

第五，着力建立数据安全保障机制。一是数据安全是数据成为生产要素的重要前提，从立法、政策、技术等层面保障数据安全，构筑数字生态安全体系，开展数据安全治理，确保数据要素市场安全可靠有效运行。二是加快数据要素市场制度建设，确保数据要素市场健康运行、规范交易。三是尽快构建数据产权保护制度，维护公共数据共享产权，加强数据交易市场监管。四是加强数据资源整合和安全保护。探索建立统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性，推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护。