加快数字领域立法 推动云南数字经济健康发展

吴 韬

数字经济作为重塑全球经济结构和改变全球竞争格局的关键力量，正引领全球数字化发展方向。在数字领域，制度优势是赢得数字化发展战略主动权的重要优势，制度竞争是抢占数字化竞争战略制高点的关键，美国、欧盟等世界主要经济体为争夺数据战略资源、重振数字主权地位，纷纷推进数字领域立法。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出：“加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板。”我国各地区也顺势应时、抢抓机遇，加快数字领域立法，积极推动数字经济健康发展。当前，云南省数字经济发展驶入快车道，但数字经济法治建设相对滞后。为顺应数字化发展大势，应对数字化竞争挑战，云南省应加快数字领域立法，构建促进数字经济健康发展的法律框架和治理体系，以优质的制度供给，抢占数字竞争制高点，赢得未来发展主动权。

一、云南省数字领域立法的现状问题

（一）基本现状

作为欠发达省份，云南省互联网发展起步较晚，信息化建设相对滞后，网络基础设施较为薄弱，数字化、网络化和智能化处于全国中低水平。在数字领域立法方面，云南省颁布施行专门涉及信息化且现行有效的地方性法规1部、规章2部，分别是《云南省信息化促进条例》《云南省网络与信息系统安全监察管理规定》《云南省公共安全视频图像信息系统管理规定》。

2008年3月28日，云南省第十一届人大常委会第二次会议表决通过了《云南省信息化促进条例》，于同年6月1日起施行，2015年9月25日，经云南省第十二届人大常委会第二十次会议修正施行。该《条例》包含总则、信息化规划与项目建设、信息产业发展与信息技术推广应用、信息资源开发利用、信息安全保障、法律责任和附则，共7章47条。

2004年5月10日，云南省人民政府第17次常务会议审议通过了《云南省网络与信息系统安全监察管理规定》，同年11月7日颁布，于2005年1月1日起施行。该规定共22条，对网络与信息系统安全、网络应用与发展、网络与信息系统安全等级保护等进行了规范。

2016年8月2日，云南省人民政府第92次常务会议审议通过了《云南省公共安全视频图像信息系统管理规定》，同年8月25日颁布、10月1日起施行。该规定共28条，对公共安全视频图像信息系统建设、联网应用和管理等进行了规范。

（二）主要问题

一是数字领域立法工作相对迟滞。目前，云南省专门涉及信息化且现行有效的3部地方性法规、规章，自颁布施行至今，历时短的5年、长的16年，难以应对云南省数字经济发展与“数字云南”建设面临的新情况和新问题。当前，我国已正式提出申请加入《数字经济伙伴关系协定》，深度参与数字经济国际合作，积极推进“数字丝绸之路”建设。云南省集国家疆域“边缘带”、对外开放“大通道”和国内国际双循环“交汇区”于一体，成为新时代西部大开发新格局中的重要省份，迎来数字经济发展的重大机遇。但数字领域立法工作迟滞，使云南省在建设“数字丝绸之路”和深化“中国—东盟数字经济合作伙伴关系”中难以发挥应有的重要作用，更难以抢占未来发展主导权。

二是数字经济法律规则存在空白。云南省制定出台了《“数字云南”信息通信基础设施建设三年行动计划（2019—2021年）》《云南省数字经济发展规划（2019—2023年）》《云南省区块链产业发展规划（2019—2023年）》《云南省推进新型基础设施建设实施方案（2020—2022年）》《云南省“十四五”大数据中心发展规划》等多项涉及数字经济的政策文件，但是数据开放、数据安全、数字经济促进等领域相关法律规定还存在空白，尚未建立起完整的数字经济法律规则体系。

三是数字云南法治保障亟待加强。随着“数字云南”建设纵深推进，数据开放“倒逼”传统法治体系变革，政府数字治理“呼唤”数字法治政府建设。当前，云南省各部门、各行业和各领域普遍存在“数据孤岛”和“信息烟囱”，在“数字云南”建设中，对于推进政府数据开放、盘活政府数据资源、释放政府数据红利等方面，缺乏专门的政府数据开放立法，特别是政府数据开放的范围与标准、平台的建设与管理以及开放程序、安全保障、数据利用、法律责任等事项，亟待出台相关法律法规进行明确，形成“用数据说话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的数字云南治理模式。

二、国内典型地区数字领域立法的经验做法

（一）发达地区（上海市、浙江省）

1.上海市：自2012年起，上海在全国率先探索公共数据开放工作。2017年至2019年，上海连续三年荣登中国地方政府数据开放排名榜首位。2019年10月1日，颁布施行《上海市公共数据开放暂行办法》。这是国内首部针对公共数据开放的地方政府规章，共8章48条，明确总体原则、开放机制、平台建设、数据利用、多元开放、监督保障、法律责任等内容，厘清了公共数据开放利用过程中涉及的开放服务与管理责任、数据开放与数据安全、国际通行原则与上海实际情况以及统一平台开放与多元合作生态“四大关系”。2022年1月1日，颁布施行《上海市数据条例》，共10章91条，紧扣“以规范促发展、以保护促利用”的立法主线，聚焦数据的权益保障、流通利用和安全管理三大环节，对保障数据安全、规范数据处理活动、培育数据要素市场、促进数据资源开发和应用等方面作出明确规定，还专设“浦东新区数据改革”专章，为推动上海城市全面数字化转型和促进经济高质量发展提供重要法治保障。

2.浙江省：2003年，“数字浙江”全面启动，历届省委、省政府持续推进数字经济发展。2017年，提出实施数字经济“一号工程”，加快构建以数字经济为引领的现代化经济体系。2019年，成为全国首批创建国家数字经济创新发展试验区，在全国率先推行“数字化改革”，推动“未来产业先导区”建设，打造“全球数字变革高地”。2021年3月1日，颁布施行《浙江省数字经济促进条例》，该《条例》分为总则、数字基础设施、数据资源、数字产业化、产业数字化、治理数字化、激励和保障措施、法律责任和附则，共8章62条，为促进数字经济发展以及数字政府、数字社会建设提供法治保障。

（二）先发展地区（福建省）

福建秉承习近平总书记20年前率先作出建设“数字福建”的战略决策，久久为功不松劲、一张蓝图绘到底，敢闯敢试、守正创新，引领“数字中国”建设地方实践新航向。2016年6月18日，福建省人民政府印发《福建省促进大数据发展实施方案（2016—2020年）》。2019年1月3日，中共福建省委常委会会议审议通过了《新时代数字福建发展纲要》。2021年11月16日，福建省人民政府印发《福建省“十四五”数字福建专项规划》。2021年12月15日，福建省第十三届人大常委会第三十次会议表决通过了《福建省大数据发展条例》，于2022年2月1日起施行。该《条例》包括总则、数据资源、基础设施、发展应用、数据安全、保障措施、法律责任和附则，共8章50条，对数据采集、公共数据开放、数据开发利用、个人信息保护以及培育数据交易市场等作出明确规定。

（三）欠发达地区（贵州省）

贵州作为西南地区欠发达省份，自2014年2月实施“大数据”战略以来，抢占数字化发展先机，积极打造“中国数谷”，积极贯彻落实习近平总书记“在实施数字经济战略上抢新机”的重要指示精神，以数字化改革实现数字经济发展“六个重大突破”。2016年3月1日，贵州省颁布施行《贵州省大数据发展应用促进条例》，该《条例》是我国首部大数据地方性法规，共6章39条，对数据采集、数据共享开发、数据权属、数据交易、数据安全以及“云上贵州”等基本问题作出宣示性、原则性、概况性和指引性规定，将贵州省大数据产业发展纳入法治轨道。2017年，贵州省对该《条例》进行了修正。

2019年10月1日，贵州省颁布施行《贵州省大数据安全保障条例》，该《条例》分为总则、安全责任、监督管理、支持与保障、法律责任和附则，共6章61条，对大数据安全责任人的安全责任、监督管理、法律责任等进行了明确规定。2020年12月1日，颁布施行《贵州省政府数据共享开放条例》，该《条例》是我国首部省级层面政府数据共享开放的地方性法规，该条例包括总则、政府数据管理、政府数据共享、政府数据开放、监督管理、法律责任和附则，共7章45条，围绕促进政府数据汇聚、融通、应用，提升政府数字治理能力和公共服务水平，推动高质量发展的目标，明确各级政府对政府数据开放共享的领导与管理职责，以及行政机关、大数据主管部门、使用数据的单位或个人在政府数据归集、管理、使用中的职能职责。

三、加快数字领域立法推动云南省数字经济健康发展的建议

（一）尽快启动云南省数字领域立法工作

一是将数字领域立法作为贯彻落实习近平总书记关于发展数字经济重要讲话精神的重大工作事项，纳入省政府2022年立法工作计划，围绕加强云南省数字领域地方法规规章制度体系建设，科学合理安排立法项目。二是由省发展和改革委牵头、省数字经济局具体负责，会同省工信厅、省司法厅等相关部门，按照我国立法法、云南省地方立法条例以及拟定地方性法规草案和法规规章制定程序的规定等要求，着手做好调研、起草、征求意见、审查等工作。三是学习借鉴上海、浙江、广东、福建、贵州等省份的典型经验，立足云南省实际，突出地方特色，着力构建支撑和保障“数字云南”建设与数字经济健康发展的法律框架与治理体系。

（二）尽快填补云南省数字经济立法空白

一是贯彻落实习近平总书记关于“实施国家大数据战略，构建以数据为关键要素的数字经济”重要讲话精神，优先启动“大数据发展条例”和“数字经济促进条例”两部地方性法规的立法工作，适时开展“数据开放共享条例”和“数据安全保障条例”两部地方性法规的立法工作，补齐数字贸易、数字金融等数字经济重点领域规则制定的短板，形成云南省建设现代化经济体系的标志性立法成果。二是坚持公开立法、民主立法、开门立法和科学立法，组建工作专班，主动与国家有关部委、上级部门和研究机构沟通，听取指导意见建议，学习借鉴先进地区经验做法，深入全省各部门各地区开展调研，最大程度征集党委、人大、政府、企业、群众和社会各方面的意见建议，使数字经济立法充分反映民意、集中民智、体现民情。三是强化问题导向，发挥专家作用，由省发展和改革委牵头、省数字经济局负责，开展立法前期问题征集与收集工作，梳理制约云南省数字经济发展的重点、难点、痛点以及堵点问题，为立法草案起草提供相关依据。充分发挥专家、学者以及智库团队在立法工作中的重要作用，广泛召开立法工作专家论证会，征求和听取数字经济、法律等领域专家的意见建议。

（三）尽快构建云南省数字云南法治体系

一是积极谋划编制和出台“数字云南条例”，以法治手段引领、保障和推进数字云南建设向纵深推进。二是在中国（云南）自贸区“三大片区”和有条件的州（市）开展数字云南建设与数字经济发展先行先试，如探索建立云南省数字经济统计指标体系、发展综合评价体系等方面的经验做法，并将好的经验、做法、制度充分提炼入法。三是有计划、有步骤地启动云南省区块链、人工智能、跨境电子商务等领域的立法工作，为云南省加快建设面向南亚东南亚数字经济先行示范区提供优质的制度供给和法治保障。