行政执法方面存在的问题和思考<br/>——从丹阳市农产品质量安全的角度看

行政执法方面存在的问题和思考
——从丹阳市农产品质量安全的角度看

2022-11-16薛晓莉

食品安全导刊 2022年20期

薛晓莉

（中共丹阳市委党校，江苏丹阳 212300）

农产品质量安全保障是关系民生的大事，其质量安全保障体系日益完善，但是在监管尤其是行政执法方面还存在一些问题，包括推行农产品全方位监管、强化执法力度、完善法律法规体系等。这就要求严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系人们切身利益的重点领域执法力度；整合行政执法队伍，探索实行跨领域跨部门综合执法，提高行政执法能力水平，从行政执法的角度监管到位，把好农产品质量安全关。

1 当前农产品质量安全方面的基本情况

从丹阳市的现状看，当前全市的农业生产经营主体数量多、小而分散，绝大多数是个体经营户，部分农民专业组织合作社组织化、规模化、标准化程度不高，也不能做到企业化生产要求，难以形成规模化生产、产业化经营和社会化服务，影响农产品质量的提升。农产品管辖方面有管辖职权不明的问题。在田间地头（生产领域），即前段管理归属农业农村局管辖；进入市场流通后（流通领域），即后段管理属于市场监管局管辖。但是，在农产品离开田地后的运输过程中（尚未到达市场交易），此阶段存在管辖的“真空地带”，存在管辖职权不明的问题。又如农产品加工的零星散户，此类主体主要从事小规模的“榨油作坊”“豆腐作坊”。在监管角度上来看存在监管空缺，依照《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》的规定，应当归入监管对象。“菜篮子”市场是由市场监管局监管的，但实际操作过程中，对于“菜篮子”品质的监管，通常分为“快检”和“抽检”，由于蔬菜的特殊情况，“快检”比较有可操作性，但“快检”又不能作为处罚依据；“抽检”属于正规检查，但是抽检结果不合规再处罚又属于“事后处罚”，处罚程序不合法。“小作坊”登记证目前采取的是属地政府登记备案制，在本地主要就是乡镇一级的人民政府登记备案。

2 在农产品质量安全行政执法方面存在的问题

2.1 管理职能执行不到位

在“产地准出”+“市场准入”整个流程中，农业农村局和市场监管局两个行政部门应实现管理上的无缝衔接。根据《食用农产品产地证明》的相关规定，关于“产地证明”理论上由产地政府即农产品生产所在地的村委会开具证明，每个农产品必须配有这个证明才能进入市场销售，但实际上市场的购买主体并“不在意”这个“产地证明”，这种“不在意”的态度，导致了“产地证明”可有可无，或者说这个规定某种程度上对于很多农产品形同虚设。但是，在畜牧业异地养殖跨地区销售上，由于明确规定必须要有“产地证明”并严格监管，这个规定的执行就比较到位。例如，生猪“耳标”此类“产地证明”可以借鉴运用到其他农产品上。

2.2 监管体系中执法体系还需要完善

执法工作的路径过于依赖从前现成的模式。“抓大放小”提高了一部分执法效率，但是也容易造成监管疏漏。专业检测力量不够，从生产基地抽样检测，例如500 份定量检测、12 000 份定性检测，工作量比较大。对于“菜篮子”市场的检测由市场监管局采取“速测”的方法，而速测又不能作为行政处罚的标准。

2.3 市场主体监管执法队伍方面

（1）工作能力不够，业务、法律法规水平参差不一，收集证据、形成执法材料的能力不强。执法手段有限，人力和职责不匹配，监管执法力不从心。工作人员数量少，相关案件核审要求必须取得“国家司法考试”资格，但目前市场监管局只有2 名通过“司法考试”资格的人员。基层市场监管部门执法队伍无法专职化，只能一人多职一岗多责，执法效能因此大打折扣，执法手段有限，能力和要求有差距。基层市场监管合并后，工商、质监和食药等工作量大，监管人员专业能力不足的矛盾非常突出。基层市场监管执法人员面临既要懂法律和业务的要求，掌握每个部门的法律法规，也要熟悉相应的处罚程序，又要掌握产品标准等诸多繁杂的业务知识，还要密切关注涉及市场监管执法的最新司法判例对执法提出的要求。同时，由于欠缺系统的有针对性的业务培训，执法人员只能就事论事或者摸着石头过河，遇到疑难案件经常感觉力不从心。

（2）内部考核机制存在问题，年龄结构偏向老龄化趋势。执法队伍平均年龄偏大，知识老化的问题严重，具体操作人员对新出台的法律法规规章，尤其是其中更新的内容掌握不到位，与当前市场监管工作所需要的高标准、高专业等要求相对不符，成为整个市场监管体系运作拖沓、效率低下的原因之一。

2.4 农产品质量安全追溯体系不完善

国家农产品质量安全追溯体系是农产品质量安全智慧监管和国家电子政务建设的重要内容，包括追溯、监管、监测和执法4 大系统，涵盖了信息采集、分析决策、数据共享和信息查询等内容，为各级农产品质量安全监管机构以及广大农产品生产经营者、社会公众提供信息化服务。目前，农产品进入生产，除了个别农产品进行了全过程监管，其余大多数农产品缺少有力的监管措施和手段及农产品质量安全追溯体系。

2.5 行政执法处罚决定书的执行难

“执行难”是目前执行过程中的一个普遍难题。执法过程中，对农户的处罚尤其是罚款，实践上有操作难度。例如，涉及罚款金额问题，对农户开具行政处罚决定书，罚款金额5 000 元，农户通常不配合执行，后续申请法院强制执行，通常经调解程序后还是会减轻处罚。但事关民生无小事，对于生产销售不合规的农产品的，应纳入目前已比较完善并具有威慑力的社会信用体系，对于生产销售不合规农产品并拒不履行行政处罚决定书的，纳入社会信用“黑名单”。

3 完善农产品质量安全行政执法的建议与思考

3.1 加强源头管理，“抓大”不能“放小”

规范农业生产环境，进一步完善农产品质量安全的可追溯体系，包括种子、农药、化肥使用的可追溯体系。如果能把农业投入品这个源头抓好，就能在很大程度上确保农产品的安全，也就是从源头抓好食品安全。在“产地准出”+“市场准入”整个流程中，行政部门之间要实现管理上的无缝衔接。既抓重点环节，也要做到执法的全覆盖。

3.2 严肃市场主体资格的责任

建立农产品生产主体的信用档案，对于存在违反农产品安全的情况的应记入其安全信用档案，实行部门联合惩戒。针对农户乱使用农药化肥的情况，强化广大农户对农药、兽药使用的安全意识，针对散小户，每年乡镇组织培训，加强监管，明确市场主体责任，提高生产经营主体法律意识。

3.3 提高农产品质量安全的法治水平

规范农产品生产经营行为，全面开展农产品安全执法工作，严格依法行政，有效查处违法行为，加大执法办案力度，提升执法公信力[1]。①强化问题治理。改进执法方式，厘清执法职责，落实执法责任，建立完善常态化执法机制。推进农产品质量安全执法工作的制度化、规范化和程序化。联动协作、检验检测、综合执法相互衔接的农产品质量安全执法机制，实现各机构间依法履职信息的互联互通、联动响应，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的格局，增强合力，提升效能，形成执法合力，消除执法盲区[2]。②强化技术支撑。农产品质量安全检测机构要树立检测为监管执法服务的理念，做好农产品质量安全执法技术支撑服务，建立检验检测绿色通道，优先完成执法委托检测任务，确保执法工作及时有效开展。对涉嫌犯罪的农产品质量安全案件，健全完善行政执法与刑事司法衔接机制，畅通案件移送渠道[3]。

3.4 提升执法队伍建设，落实行政执法责任制和责任追究制度

积极推进综合执法队伍建设，强化权力清单管理[4]。全面推进行政执法责任制，切实加强年度依法行政考核中对执法情况的检查监督和考核力度。严格执法人员岗位资格管理，实施行政执法资格动态管理，严格执行执法人员持证上岗制度，未经执法资格考试合格，不得从事执法工作。严格落实“三定一考核”，即定人员、定任务、定对象和年终考核，所有工作要形成常态化、机制化的模式。①加强农产品质量安全执法条件建设，配备必要的调查取证设备、先进的速测设备等现代化执法装备，不断改善执法条件，强化执法手段。②加强农产品质量安全执法队伍建设，加大法律知识和执法实务培训力度，同时做好行政复议、行政诉讼应诉工作，使人员素质更全面、法规运用更准确。③加大执法投入，改善执法人员待遇，建立有效的绩效考核机制，为执法人员工作提供保障和支持。充实执法力量尤其是中青年力量，可以从组织结构、人员培训、队伍专业化3 个方面来加强提升执法队伍建设。

政府为规范推进依法行政、行政执法工作，协调解决执法工作中的重大问题，统筹行政执法，成立综合行政执法局，但综合行政执法局的执法权限、执法范围不断扩大同时，也为规范执法行为带来了挑战。要确保执法权在阳光下运行，规范执法权、限制裁量权、保障知情权[5]。①推行执法公开透明。实行行政执法公示制，公开综合行政执法机构主要职责、执法依据、处罚标准、运行流程、救济方式和监督途径，畅通行政复议和行政诉讼渠道。实行综合执法全过程电子记录，增加执法透明度，确保执法的公平公正。②健全执法监督体制。加强行政执法监督队伍建设，建立健全有关部门、街道、社会组织及媒体等多元参与的监督机制，及时发现综合执法工作中存在的漏洞和薄弱环节。③明确行政监管责任。对确定划转至综合行政执法局的具体行政处罚事项，逐项明确监管责任。

3.5 加大农产品安全和法治的宣传力度

人们对于食品安全的不信任很大程度来自“安全信息”的不对称，“信息真空”会引起消费者通过自己的渠道多方面地寻找信息，但这些信息的真实性难以考证。例如，很多人觉得“乡下人自己种的菜不打农药”就更安全，而实际上，批发市场正规渠道贩卖的蔬菜在生产环节是经过农产品检查这一程序的，而“乡下人自己种的菜”反而容易出现监管漏洞。此外，仍存在部分居民对行政执法行为不理解的情况，执法人员“清理收摊”，农户和围观人群出现抵触情绪也时有发生。对此建议由农业、司法、市管等部门联合开展加强农产品质量安全以及相关法律法规知识和依法行政的宣传，借助电视台、微信、公告牌等多种载体，多渠道开展普法宣传，普及法律法规相关知识。执法过程中，坚持“谁执法，谁普法”的原则，向服务对象宣传相关法律法规，增强农产品生产者和农产品消费者对农产品质量安全以及合法经营的意识和对行政执法的尊重遵守，营造一个依法治理环境，营造全民“知法、学法、懂法”的良好氛围。