试论食品安全事故的认定

杨娜莉，张宏，李琳，顾洪盼，徐玮

石家庄市市场监督管理局（石家庄 050031）

发生食品安全事故既会严重影响人类健康，也会对社会和经济造成非常巨大的影响，甚至会直接或间接影响政府在公众中的形象和公信力。尤其在目前国家和公众普遍重视“大健康”的背景下，食品安全事故关注度高，燃点低。自2009年2月28日我国颁布第一部《中华人民共和国食品安全法》，首次把食品安全事故定义为“食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故”以来，虽然《中华人民共和国食品安全法》历经多次修改，食品安全事故定义表述有所差别，但都将食品污染、食源性疾病和食物中毒包含其中。在《中华人民共和国食品卫生法》时期，相关法律和标准有食物中毒的表述，没有食源性疾病的表述，食源性疾病的概念仅仅是学术或理论上的，还没有提升到法律层面。卫生行政部门既负责食品卫生的监督管理，也负责食物中毒的处置工作，不涉及部门之间的协调。1994年8月1日实施的GB 14938—1994《食物中毒诊断标准及技术处理总则》[1]，使得食物中毒诊断有章可循，对食物中毒的诊断和处置发挥了巨大的作用。2015年和2018年国家两次对食品安全监督管理职责进行了调整，将食品安全的监督管理职责划归了食品安全监督管理部门（市场监督管理部门）；国务院卫生行政部门负责组织开展食品安全风险监测和风险评估，会同国务院食品安全监督管理部门制定并公布食品安全国家标准；疾病预防控制机构负责对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。但在2017年3月23日，原国家质检总局和国家标准委发布2017年第6号公告，废止了GB 14938—1994《食物中毒诊断标准及技术处理总则》[2]。到目前为止，我国法律法规虽然对食品安全事故、食源性疾病和食物中毒有相应的表述，但对食品安全事故的认定未有一个明确的规定或标准，无论是食品安全事故的认定，还是食物中毒的诊断，都处于无法可依，无章可循的状态。从既往文献看，多是从食品安全事故的流行病学调查方面的研究[3-7]，即便是有食品安全事故认定的著作，也是基于卫生行政部门主导下的食品安全监管与食品安全事故的调查处理[8]。因此，在食品安全监管体制已经变更，监督管理职责发生重大变化的背景下，对食品安全事故的认定进行研究很有必要。这既有利于推动关于食品安全事故相关法规和标准的制定，促进食品安全事故认定的科学化、规范化和法制化，也有利于解决地方各级食品安全监督管理部门所需。

1 食品安全事故及相关定义

1.1 食品安全事故

《中华人民共和国食品安全法》（2021年4月29日第二次修正）第一百五十条规定，食品安全事故是指食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。同时还规定，食源性疾病是指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病，包括食物中毒。

1.2 食源性疾病

1984年，WHO对食源性疾病给出定义：“食源性疾病是指通过摄食进入人体内的各种致病因子引起的、通常具有感染性质或中毒性质的一类疾病。”[9]《中华人民共和国食品安全法》（2021年4月29日第二次修正）第一百五十条规定，食源性疾病是指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病，包括食物中毒。

上述关于食源性疾病定义的表述虽有细微差别，但其基本内涵是一样的。食源性疾病主要包括下列范畴：一是食物中毒，这是最常见的食源性疾病；二是食源性肠道传染病，包括细菌性及病毒性肠道传染性疾病；三是食源性寄生虫病，包括囊尾蚴、旋毛虫引起的人兽共患寄生虫病及进食了生的或半生不熟的感染过吸虫、线虫的鱼、虾、蛙、螺等引起的人体寄生虫感染性疾病。

1.3 食物中毒

GB 14938—1994《食物中毒诊断标准及技术处理总则》[1]中，把食物中毒的定义为指摄入含有生物性、化学性有毒有害物质的食物或把有毒有害物质当作食物摄入后所出现的非传染性的急性、亚急性疾病，这也是高等医药院校教材普遍采用的一个定义[9-10]。这一标准已于2017年3月23日被废止[2]，目前关于食物中毒尚无官方的统一定义。

1.4 食品污染

食品污染是指在各种条件下，导致有毒有害物质进入到食物中，造成食品安全性、营养性和/或感官性状发生改变的过程[9]。

一般情况下，食品污染物按性质分为3大类，即生物性污染物、化学性污染物和物理性污染物，相对应的食品污染也分别称之为生物性污染、化学性污染和物理性污染。食品污染事故包括生物性污染事故（如1985年始见于英国的疯牛病事故、2000年的法国肉制品李斯特菌污染事故、2001年的欧洲口蹄疫事故及2003年的亚洲禽流感事故等）、化学性污染事故（如1956年日本的水俣病事故、2008年中国奶制品三聚氰胺污染事故及2011年的瘦肉精事故等）和物理性污染事故（如2011年日本福岛核电站泄漏，2015年在与福岛县相邻栃木县一所小学的校餐被检出放射性铯超标，其中竹笋的放射性铯超标一倍以上等）[9]。

2 食品安全事故认定的概念

食品安全事故认定的根本目的，是为了维护当事人的合法权益及切身利益，同时也是为了维护社会公共秩序正常运行，保证社会主义现代化建设顺利进行。通过对食品安全事故的认定，分清事故责任，以便对当事人准确地进行行政处罚、刑事处罚以及解决民事损害赔偿等工作，所以食品安全事故的认定是对食品安全事故及时进行法律处理的前提条件。

食品安全事故认定就是要认定某一事故是否是食品安全事故，是何性质的食品安全事故，这些与事故相关当事人的切身利益密切相关，需要有相关的法律法规或标准为依据，也需要有相应的证据来证明。

对此，我们认为食品安全事故认定应定义为“依照特定标准或规范对某一事故是否构成食品安全事故以及食品安全事故是何种性质进行判断和确定的法律行为”。

3 食品安全事故认定原则

为客观、公正、准确地对食品安全事故做出认定，事故认定工作必须遵循相应的基本原则。综合考虑食品安全事故本身所固有的特点，参考王彬辉[8]的观点，此次研究认为食品安全事故认定应遵循属地管理、分级负责、尊重事实、依法有据、注重科学、多方协作的原则。

3.1 属地管理分级负责的原则

《中华人民共和国突发事件应对法》第四条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。由此可见，分级负责、属地管理是我国应急管理体制的主要内容之一。属地管理分级负责在我国各级的食品安全事故应急预案中都有明确规定和要求。

所谓属地管理就是对行政管理“横”的方面提出要求，按照行政区划属于谁的行政辖区就由谁负责管理。当然，强调属地管理并不是所有的事项都交由基层管理，与此紧密相连的就是分级负责。所谓分级负责就是从中央到地方各级“纵”的方面提出要求，从中央到地方要分级分工，各负其责，属于哪一级职权范围内的问题，由哪一级负责处理。

3.2 以事实为依据的原则

以事实为依据指认定食品安全事故的基础是经过查证的客观事实。这是认定食品安全事故的根本出发点，也是基本前提。

事实清楚是指有关食品安全事故发生的基本过程、原因等事故情况已了解清楚，且各方当事人对这些基本事实的认定无异议。食品安全事故何时、何地发生，造成何种后果，当事人有何违法行为、违法行为与事故之间是否有因果关系等一系列情况都是食品安全事故的基本事实，这些事实是认定食品安全事故的前提与基础。确定事实是否清楚是建立在证据是否确实充分的基础上的。证据确实充分是指用于食品安全事故认定的基本事实均有足够充分的经查证属实的证据予以证明。能够证明食品安全事故事实情况的一切客观真实情况即为食品安全事故中的证据。

3.3 依法认定的原则

认定食品安全事故责任，要依照我国相应的法律、法规、规定和标准，依法认定。我国现行认定食品安全事故的法律依据主要是《中华人民共和国食品安全法》和各级的食品安全事故应急预案，但还缺乏食品安全事故认定方面详细具体规定，尤其是在《食物中毒事故处理办法》[11]《食物中毒诊断标准及技术处理总则》[1]等规定和标准废止后，明显缺乏相应具体依据。急需制定相应的法律规范与标准，做到有法可依。

3.4 依靠科学技术的原则

食品安全事故的认定需要借助医学上的判断，如GB 14938—1994《食物中毒诊断标准及技术处理总则》[1]中明确规定食物中毒患者的认定由食品卫生医师以上（含食品卫生医师）诊断确定；食物中毒诊断的基础是在食物中毒调查中所占有的资料，把这些资料进行整理，用流行病学的方法进行分析，结合各类各种食物中毒的特点进行综合判断；食物中毒的确定应尽可能有实验室资料，从不同病人和中毒食品中检出相同的病原。对原因不明的食物中毒，流行病学的分析报告至关重要，该报告必须满足食物中毒流行病学特征性的要求，必要时可由三名副主任医师以上的食品卫生专家进行评定。可惜这一规定已被废止。

3.5 坚持多方协作的原则

《中华人民共和国食品安全法》规定，食品安全的监督管理和食品安全事故的处置由食品安全监督管理部门（市场监督管理部门）负责，国务院卫生行政部门负责组织开展食品安全风险监测和风险评估，会同国务院食品安全监督管理部门制定并公布食品安全国家标准，疾病预防控制机构负责对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。这样的规定势必要求各相关部门必须在分工负责的基础上，做到多方协作，形成合力。涉及食用农产品的，还需要农业农村部门的配合，排查是否涉及刑事案件的，还需要公安部门的配合等。因此，食品安全事故的认定，应坚持多方协作的原则。

4 食品安全事故认定的部门

4.1 食品安全事故认定的部门

《中华人民共和国食品安全法》第一百零三条第一款规定，事故单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级人民政府食品安全监督管理、卫生行政部门报告；该条第二款规定，接到报告的县级人民政府食品安全监督管理部门应当按照应急预案的规定向本级人民政府和上级人民政府食品安全监督管理部门报告；第一百零五条规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同同级卫生行政、农业行政等部门进行调查处理，并采取措施，防止或者减轻社会危害；第一百零六条规定，发生食品安全事故，设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门应当立即会同有关部门进行事故责任调查，督促有关部门履行职责，向本级人民政府和上一级人民政府食品安全监督管理部门提出事故责任调查处理报告。从这些规定来看，食品安全监督管理部门是食品安全事故处置的主管部门。按照谁主管谁负责的行政管理原则，食品安全事故的认定，应该由食品安全监督管理部门负责。

原卫生部办公厅发布《食品安全事故流行病学调查技术指南（2012年版）》（卫办监督发[2012]74号）[12]规定，按照属地管理，分级负责的原则，县级疾病预防控制机构负责一般食品安全事故的调查，市级疾病预防控制机构负责较大食品安全事故的调查，省级疾病预防控制机构负责重大食品安全事故的调查，国家级疾病预防控制机构负责特别重大食品安全事故的调查。参照这一规定的原则，结合我国对食品安全事故的分级响应[13]，对食品安全事故的认定，应确定为Ⅳ级食品安全事故由县级食品安全监督管理部门认定；Ⅲ级食品安全事故由设区市级食品安全监督管理部门认定；Ⅱ级食品安全事故由省级食品安全监督管理部门认定；Ⅰ级食品安全事故由国家级食品安全监督管理部门认定。

4.2 流行病学调查结论与食品安全事故认定的关系

《食品安全事故流行病学调查技术指南》（2012年版）[11]导言中明确指出，食品安全事故调查的任务是通过开展现场流行病学调查、食品卫生学调查和实验室检验工作，调查事故有关人群的健康损害情况、流行病学特征及其影响因素，调查事故有关的食品及致病因子、污染原因，做出事故调查结论，提出预防和控制事故的建议，并向同级政府确立的承担组织查处事故的部门提出事故调查报告，为同级政府确立的承担组织查处事故的部门判定事故性质和事故发生原因提供科学依据。由此可见，食品安全事故流行病学调查结论是食品安全事故认定的主要证据之一，而不是由食品安全事故流行病学调查结论来代替食品安全事故的认定。

5 食品安全事故认定的依据

食品安全事故认定的依据应包括事实是否存在，是否具有法律依据，是否有科学理论依据等。其中，事实是指运用各种证据证明与食品安全事故发生的相关事实；法律依据是指有关食品安全事故法律、法规和食品安全事故处理相关办法等；科学理论依据是指食品安全事故的流行病学等科学理论。

5.1 食源性疾病事故认定的依据

食源性疾病事故认定的依据主要包括以下内容：

1. 证明与食品安全事故发生的相关事实证据；

2. 有关食品安全事故法律、法规和食品安全事故处理相关办法等规定；

3. 食品安全事故的流行病学调查报告；

4. 流行病学调查不能做出调查结论的，由5名食品安全专家（至少含2名流行病学调查专家）进行评定。评定结论中至少应包含有是否是食品安全事故，如果确定为食品安全事故，应明确事故性质和事故发生原因。

食品安全事故的流行病学调查报告的内容应包括但不限于[12]：

①调查过程：目的、方法：包括流行病学的内容（调查人群描述、病例定义、如何开展病例搜索、如何选择病例和对照、资料收集方法、资料分析方法等）与实验室检测的内容（样本采集与运送方法、采用的实验室检测技术和数据分析方法）。

②调查结果：现场流行病学调查、食品卫生学调查、实验室检验结果。

③调查结论：概括事故调查中的主要发现和特点，做出结论的主要依据、理由。调查结论内容应当包括事故范围、发病人数、致病因子、污染食品及污染原因。不能做出调查结论的事项应当说明原因。

5.2 食品污染事故认定的依据

食品污染事故认定的依据主要包括以下内容：

1. 证明与食品污染事故发生的相关事实证据（被污染食品的名称、数量、来源、流向证据和情况说明；污染物的名称、数量、可疑污染环节证据和说明）；

2. 有关食品安全事故法律、法规和相关管理办法等规定；

3. 相关食品的检验报告；

4. 其他必要的材料。

6 涉及肠道传染病类食源性疾病的认定

《中华人民共和国传染病防治法》第六条规定，国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。第七条规定，各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。

从上述规定看，卫生行政部门是传染病防治及其监督管理的主管部门，疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。这里所说的传染病当然包括肠道传染病。这一点在原卫生部颁发的《食品安全事故流行病学调查工作规范》（卫监督发[2011]86号）[14]中已有体现。该规范的第二十二条规定，事故流行病学调查涉及传染性疾病的，疾病预防控制机构应当同时按照《中华人民共和国传染病防治法》的有关规定采取相应措施。《食品安全事故流行病学调查技术指南（2012年版）》[12]中也提出了同样的要求。

《中华人民共和国传染病防治法》第三条规定，本法规定的传染病分为甲类、乙类和丙类。其中甲类中涉及肠道传染病的是霍乱；乙类中涉及的肠道传染病有病毒性肝炎、细菌性和阿米巴性痢疾、伤寒和副伤寒等；丙类中涉及的肠道传染病有除霍乱、细菌性和阿米巴性痢疾、伤寒和副伤寒以外的感染性腹泻病。

中华人民共和国卫生行业标准WS 271—2007《感染性腹泻诊断标准》[15]中明确规定，本标准规定了除霍乱、痢疾、伤寒、副伤寒以外的感染性腹泻的诊断依据、诊断原则、诊断和鉴别诊断。其中的感染性腹泻包括沙门菌肠炎（包括除伤寒及甲、乙、丙型副伤寒以外的所有沙门菌感染）、肠致泻性大肠杆菌（肠致病性大肠杆菌、肠产肠毒素性大肠杆菌、肠侵袭性大肠杆菌、肠出血性大肠杆菌/产志贺毒素大肠杆菌和肠集聚性黏附大肠杆菌）肠炎、致泻性弧菌（包括副溶血弧菌、河弧菌、拟态弧菌、霍利斯弧菌等）肠炎、弯曲菌（空肠弯曲菌、结肠弯曲菌）肠炎、小肠结肠炎耶尔森菌肠炎、轮状病毒肠炎、诺如病毒肠炎、肠腺病毒肠炎、隐孢子虫病、蓝氏贾第鞭毛虫肠炎。

根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定、传染病的特点和处置传染病疫情的相关技术要求，市场监督管理部门（食品安全监督管理部门）也不具备处置传染病疫情的专业技术能力和条件，对此，我们认为涉及肠道传染病类食源性疾病不宜认定为食品安全事故，应由卫生行政部门和疾病预防控制部门依照传染病处置的相关规定和要求进行处置，其中涉及的相关食品，市场监督管理部门应依法处置。

7 结语

食品安全事故认定具有很强的政策性和专业性，对食品安全事故的认定应坚持相关的原则，也必须有相应认定的依据，并且需要与相关事故（传染病疫情）进行界定，只有这样才有助于科学规范对食品安全及相关事故的处置、保护相关当事人的合法权益，维护社会稳定。通过对食品安全事故相关概念、认定原则、认定依据以及与相关事故的分析，提出了食品安全事故认定的总体架构、在食品安全事故认定方面应注重的相关问题和制定有关标准或规范性文件的建议，有利于推动食品安全事故认定的科学化、规范化和法制化。