消费领域公益诉讼中惩罚性赔偿金的归属问题研究

谭玉华

北京德和衡（武汉）律师事务所，湖北 武汉 430030

消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属争议的焦点，目前主要是归属国库还是归属消费者。这是因为惩罚性赔偿金不仅是特殊的民事责任形式，而且还具有惩罚性、威慑性、警戒性等特点。而本研究认为，应将消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属公益基金。为了弥补消费领域中存在的惩罚性赔偿制度适用有限的问题，在消费公益诉讼中采用惩罚性赔偿，不仅能使司法能动性得到充分发挥，而且还能促进社会消费秩序的维护和保护公私利益。

一、归属国库

消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属国库是一种常见的方式，与公法视野下的惩罚性赔偿的区别是目前归属争议的焦点所在。

（一）现有观点与理由概述

消费公益诉讼的惩罚性赔偿金归属国库，实际是对行政行为转变成司法审判而处罚，势必面临多重处罚的问题，即在遭受行政处罚甚至刑事处罚的基础上还要进行公法处罚，与一事不二罚的原则相违背。虽然均是归属国库，归国家所有，由国家及其职能部门对惩罚赔偿金享有管理、支配、使用权，但是对此做法也有多种不同的观点，有的观点认为需要将消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属国库，通过国家进行统一管理、支配和使用；有的观点认为大规模消费侵权主要是在一定地域范围中出现，所以应将消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属地方财政，由地方政府进行管理、支配和使用；有的观点认为需要将消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属有关行政管理部门来管理、支配与使用；另一些观点则认为需要将消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属审理法院代为管理和支配与使用。而这些都是归属国库的一种表现，这些看法的提出理由主要有以下几点：一是与常规的消费私益诉讼存在本质上的区别，消费公益诉讼旨在维护公共利益，不存在向具体受害者消费损害赔偿的问题；二是消费公益诉讼的原告并非消费侵权行为直接受害者，也就是不是消费者本人，而是公诉机关进行的，所以消费者没有领取赔偿金的资格和条件；三是在不特定消费侵权诉讼时，没有涉及消费者损害赔偿问题［1］。

（二）观点评述

虽然这些观点和理由都有一定的道理，但是并没有把问题实质完全说到位，问题的核心就在于惩罚性赔偿兼具保护公益和私益的双重功能，若直接归属国库，势必会影响其在保护私益方面的功能。惩罚性赔偿提出的前提就是消费者被侵权，公益诉讼旨在强化公益保护，因此需要将惩罚性赔偿金纳入公益，国库又是这些惩罚性赔偿金的收纳主体。由此引发的矛盾就是惩罚性赔偿金的请求权与归属相悖，其中被侵权的消费者具有惩罚性赔偿金的请求权，而这一观点是将惩罚性赔偿金纳入国库，使得具有请求权的主体利益受损。在此类公益诉讼时，诉讼主体并非实体权利人，一般以检察院和消协为主，且以诉讼提起人的视角来发起公益诉讼，如果将此类公益诉讼获得的惩罚性赔偿金直接上缴国库，就会出现本属于实体权利人和具有请求权的消费者转移给国家，这样就很难解释尚无法律规定的情况下如何转移请求权，而且消费者个人权利保护也被忽视，消费者又是直接受损的主体，不仅难以通过此类公益诉讼获取惩罚性赔偿金的救济，而且再次诉讼的权利也会随之消失，使得被侵权的消费者利益受到较大影响。

惩罚性赔偿金制度既要保护集体公益，又要保护消费者的私益，若只将惩罚性赔偿金归属于任何一方，都会与立法初衷相违背。我国在《消费者权益保护法》中，针对经营者对消费者实施消费欺诈的情况，赋予消费者请求获取价款3倍的赔偿的权利，即便只是对赔偿的倍率进行了固定，但是其具有的惩罚性没有变化，只不过没有针对经营者的违法程度而设定更加详尽的惩罚，说明惩罚性赔偿的立法初衷就在于保护消费者权益。值得一提的是，当消费者正当权益被侵害时，消费者不仅可以通过诉讼获取高额赔偿，而且通过惩罚性赔偿足以惩戒和威慑违法违规经营者，进而在稳定消费秩序的同时增强消费者的消费信心，避免由于惧怕经营者违法违规而不敢消费和不敢维护自身的正当权益，有效地增强了消费者的安全感，也有助于刺激市场消费和活跃市场经济。即便是在最新的《消费者权益保护法》和《食品安全法》中，所采用的固定倍率的做法也均没有变化，可见在法益保护中消费者得到大于损失的赔偿十分重要，那么若忽视惩罚性赔偿制度的私益保护功能，只是将其对于不法行为的惩罚功能发挥出来，势必会与惩罚性赔偿立法初衷相悖。

此外，还有学者认为公益诉讼中需要独立设置惩罚性赔偿请求权，但是这样的看法是把公法惩罚采用惩罚性赔偿的名义并通过公益诉讼提出。消费公益诉讼本质上是一种民事诉讼，民事诉讼中又不能将公法惩罚作为唯一请求权，那么势必就需要增设公法，进而在此类诉讼中只有公益保护功能，而丧失了对消费者的私益保护功能，此时就类似于行政处罚的性质。

因此，本文认为，基于消费公益诉讼的惩罚性赔偿金归属于国库是一种不可取的做法［2］。

二、归属消费者

上述我们对消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属国库进行了否定，而将其归属消费者就显得理所应当，实践中也有学者认为惩罚性赔偿请求权本属消费者，应直接归属消费者。而此时又需要面对以下矛盾和问题。

（一）违背公益诉讼的初衷

公益诉讼是以民事诉讼的方式而实施，由法定机关、组织以保护国家、社会公共利益为目的而发起的诉讼，且当事人诉讼目的并非个人利益，旨在维护公共利益。因此，消费公益诉讼提起的目的也是维护公共利益，也就是对违法者给消费秩序带来的损害进行维护的过程。而如果直接将惩罚赔偿金全部归属于消费者，那么使得公益诉讼成为消费者获取自我损失赔偿的工具，导致公益诉讼的价值发生变化，就与初衷相悖。

（二）激励功能矛盾

惩罚性赔偿金制度的设立，旨在激励被侵权的消费者，运用法律武器同侵害自身消费权益的不法行为做斗争，以确保自身的正当消费权益得到维护。同时，高倍率的惩罚性赔偿金，旨在激励消费者诉讼维权，同时通过消费者自主提起诉讼，能有效弥补公权执法资源在消费领域中的资源不足，如果在公益诉讼中将赔偿金判决完全归属于消费者，那么消费者不用诉讼就能获得高额赔偿奖励，从而消费者不用诉讼，只要在消费公益诉讼后就能得到巨额的惩罚性赔偿，进而出现维权消极的情况。消费者不愿意维权则只待获得来自公益诉讼的救济，从而导致以节约执法资源为目的的公益诉讼与法律鼓励消费者积极维权的目的相悖，导致司法资源被消耗且消费者消极维权，其丧失法律激励维权功能。

（三）找不到消费者

从现实的司法实践来看，由于消费者难以有效证明自身的消费者身份，而经营者又切实发生了危害消费者的行为，此时就需要采取公益诉讼的方式对经营者的违法行为进行处理，从而面临缺乏诉讼主体的矛盾。若将赔偿金判决给消费者，则需要面对消费者难以自证的问题。而公益诉讼介入则是为了解决这一问题，但是赔偿金直接归属消费者又会再次出现问题，即消费者难以自证为消费者，进而难以领取赔偿金，使得公益诉讼本来是为解决诉讼主体矛盾，却又陷入矛盾。而现实是难以把所领取的赔偿金上缴到国库，进而需要再次面临惩罚性赔偿金归属国库的矛盾，若不上缴国库，又没有消费主体，导致问题难以解决，进而该制度的价值和合理性势必存疑。

基于此，本研究认为，司法实践的消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属消费者的做法不予肯定［3］。

三、归属公益基金

通过上述分析可以发现，若归属国库，就只保护了公益而忽视了私益的保护，若归属消费者，则会存在上述三点矛盾，即违背公益诉讼的初衷、惩罚性赔偿的激励功能丧失、找不到消费者。那么消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属问题应该如何处理呢？所以就出现了归属公益基金的观点。

（一）现有观点概述

将惩罚性赔偿金设立公益基金实际是司法实践中的创新，且得到最高法和最高检的高度重视，但在公益诉讼中的适用合法性有着一定的争议，这是由于将公益性赔偿金归属公益基金缺乏法律依据的支撑，存在司法私自增设惩罚性赔偿金独立请求权之嫌。而把公益基金的属性定为独立私自体，需要明确公益基金的法律地位，若纳入独立私自体，把惩罚性赔偿金归属于公益基金，那么则说明公益基金就是具备惩罚性赔偿实体请求权之主体，使得赔偿金判决归属公益基金丧失合法性。因此，本研究认为，消费公益诉讼中的惩罚性赔偿制度并非归属于消费者的直接赔偿，是尚无法律定论的一种全新的惩罚性赔偿制度。而公益基金是建立在保护消费者权益之上的一种公益组织，具有无因管理人的特点，为预防私益和公益受损，公益基金在实施管理消费者的行为时，势必难以行使权利来保障公益和私益。此外，《民法典》对无因管理的权利与义务也进行了规定，若采取设置公益基金对消费者权利进行管理，则能满足公益诉讼在请求权方面来源于消费者，加上无因管理可以要求作为受益人的被侵权消费者承担因实施管理事务而产生的必要开支，那么就能将公益保护支出、诉讼成本等隶属于必要开支之列，从而预防消费者消极应诉就能获取惩罚性赔偿金的问题。

由此可见，将惩罚性赔偿金纳入公益基金后，公益基金并非直接向被侵权的消费者赔偿，而是将被侵权消费者作为公益基金的管理主体，使得惩罚性赔偿金既能对消费者的损失进行赔偿，又能保证公益诉讼引发的诉讼成本得以降低，还能将多余的惩罚性赔偿金用于消费者权益维护的公益诉讼之中，使得惩罚性赔偿金不仅有利于公益和私益的保护，而且还能对经营者的违法违规行为进行震慑，有效维护整个市场消费秩序的稳定性和高效性［4］。

（二）归属公益金的必要性论证

一是有助于司法实践矛盾的解决。归属公益基金的做法旨在鼓励消费者敢于与不诚实、非法经营行为说不、作斗争，既能对违法行为进行惩罚，又能达到防患于未然的目的，同时还能解决归属国库引发的重复性惩罚和归属消费者引发的诸多矛盾与问题。由于归属公益基金的做法并没有将赔偿金直接归属消费者，又能避免惩罚性赔偿金沦为私益保护的专属工具，契合公益诉讼初衷，将剩余惩罚性赔偿金纳入公益基金且主要用于维护公益而非缴国库，着力解决一事不二罚的窘境。

二是有助于私益得到更好的保护。在公益基金无因管理中，通过寻找被侵权消费者，对消费者被侵权的行为进行经济补偿，推动惩罚性赔偿制度的落地落实，在弥补消费者损失的同时，对违法行为进行震慑和遏制。同时，将赔偿金作为公益基金，又能有效解决诉讼双方实力悬殊的问题，这是因为受害消费者往往是独立个体，很难具有与经营者抗衡的诉讼能力，而消费者协会则能有效解决这一问题。

三是有助于公益得到更好的保护。之所以要设立公益保护，主要是为满足设立公益基金而产生的必要性支持，而消费者利益并非只是个人利益，还涉及恢复被破坏的市场消费环境和消费秩序。公益保护则是从公益基金中获取部分基金来恢复消费秩序，达到保护公共利益的目的。但是赔偿金使用需要限制在无因管理之内，从而使得消费公益诉讼中惩罚性赔偿提起的合法性得以保障。即通过无因管理使得判决赔偿金归属公益基金的方式得以合法，实现对公益和私益的有效保护［5］。

四、结语

惩罚性赔偿较为特殊，兼具公益、私益保护的双重功能，加上赔偿金往往数额大，所以需要在司法实践中审慎对待，在确保立法初衷得以保护的同时，要兼顾公益和私益保护时的价值，将消费公益诉讼中的惩罚性赔偿金归属公益基金，只是本研究提出的一种观点和尝试，在司法实践中如何确保公益基金用在公益，如何加强对其的使用和监管需要法律来指引。因此本研究建议，把归属公益基金作为赔偿金归属的统一方式，实现司法统一，并加大无因管理的范围，完善法律规定，优化管理内容、费用等细节，才能更好地使惩罚性赔偿金的归属问题得以落地落实。