破产管理人监督法律制度研究

李玉明

贵州衡一律师事务所，贵州 贵阳 550000

在社会发展进程中，每年经济市场中都会有着一些企业进入到破产程序，而在该程序处理中破产管理人具有无法忽视的重要作用。破产管理人实质是指在破产程序处理过程中，专门负责破产财产管理、处分、业务经营以及破产方案拟定与执行的一个专门机构。为了保障破产清算程序的规范顺利进行，就必须加强对破产管理人相关活动的监督管理工作。因此，国家政府需要及时制定颁布相关法律法规制度，切实落实好责任追究制度，推进社会破产程序公正公平、科学有效地进行。

一、我国破产管理人监督法律制度概述

在2007年6月1日我国正式开始施行新《企业破产法》，该项法律法规制度明确了破产管理人的相关职责，尤其代替以往的破产清算组进行对企业破产程序的执行处理。《企业破产法》对破产管理人在选任方式、责任承担以及工作职责等方面的内容都给予了科学规范，这样才能够保障社会破产管理人员的独立性与专业性，充分发挥出其在企业破产程序活动执行中的价值作用。

（一）破产管理人选任制度

作为新《企业破产法》施行下的破产管理人必须具备扎实的业务能力与专业素质，能够达到市场准入门槛。新《企业破产法》明确规定了凡是依法设立的破产清算事务所、律师事务所以及会计师事务所等，具有相关专业从业资格的执业人员都能够依法担任破产管理人，为企业进行破产程序进行规范操作办事［1］。法院有权指定并确认相关破产管理人，而市场债权人会议同样有权利确认、选任以及撤换管理人。针对破产管理人的选任，我国制定颁布了相关法律选任制度，可以简单概括为“法院任命、债权人无异议确认”机制。2007年4月4日由最高人民法院审判委员会第1422次会议通过的《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十条内容，明确提到人民法院通常需要根据破产管理人名册所呈现的名单人员，综合采取轮候、抽签以及摇号等随机方式公正公开指定选任相关破产管理人。

（二）破产管理人职责范围

新《企业破产法》的制定颁布实施对破产管理人的相关职责做出了明确规定，主要包括了以下几点内容：1.深入调查企业债务人财产状况，编制对应财产状况报告；2.接手企业债务人的财产、印章、账簿以及文书等资料，负责对这些资料进行整理分析；3.明确企业债务人的内部管理事务；4.在召开第一次债权人会议之前，作出是否继续或者停止债务人营业的决定；5.代表市场债务人参加法院诉讼、仲裁或者其他法律程序；6.向法院提议召开债权人会议；7.法院认为破产管理人需要履行的其他相关职责。

二、现行破产管理人监督法律制度存在的不足之处

（一）破产管理人监督相关措施不够完善

虽然说新《企业破产法》的制定实施对社会破产管理人的资格消除情形做出了明确规定，然而还是存在着一些规定内容较为笼统，缺乏良好的针对性和实效性，容易被市场相关人员钻法律制度漏洞。例如，在新《企业破产法》中有一项规定内容提到，由法院一方完全判定其是否存在着违规违法情形，这就一定程度证明了法院一方监督执行权力过大，倘若法院的最高级别执行者与社会破产管理人达成某种灰色交易，那么就会容易侵犯到市场债权人的合法权益［2］。此外，新《企业破产法》对于破产管理人监督管理机构的权力规定不够清晰明确，未科学有效采取相关方法控制措施，容易导致市场监督机构和行政管理机构之间在权力执行过程中产生现实矛盾问题。破产管理人在企业破产程序执行过程中产生的工作结果并不一定说就是完整正确的，如果法院没有自身的判断直接单一采纳破产管理人一方的意见和建议，那么就会容易造成市场债权人利益受损。而债权人由于该原因导致的利益受损理应由破产管理人承担相关法律责任，然而实际情况是新《企业破产法》并没有做出相关明确规定。

（二）破产管理人选任监督制度缺陷问题

虽然说我国现行的《企业破产法》在对破产管理人的监督措施上在不断强化，但是仍然还是存在着一些缺陷问题。首先是在破产管理人选任方式缺陷上，结合我国现行的《企业破产法》和相关司法解释，人民法院具备关于破产管理人的选任权，同时还负责编制管理人名册，然而法律针对人民法院如何编制管理人名册并没有清晰明确的标准，就会给予人民法院极大的自由裁量空间，并且也会给债权人对法院监督造成一定困难。单一直接由人民法院对市场破产管理人进行选任，这本身与国家法院的职能不符，会存在着司法干涉市场经济的嫌疑。由此可见，不应该只由人民法院制定破产管理人名册。其次是在破产管理人选任资格缺陷上，新《企业破产法》并没有清晰明确规定破产管理人的范围，在其第二十四条内容中有提到：“管理人可以由相关部门、机构的人构成清算组，亦或者是市场依法设立的破产清算事务所、律师事务所、会计师事务所等社会中介机构担任。”［3］然而该内容中的“等社会中介机构”并没有做出详细明确的定义，是否仅指明列的三种类型让人无法明知。

（三）没有改变管理人任命主体单一的模式

在现行《企业破产法》中，参与企业破产程序处理的管理人以及监督机构都是由人民法院全权决定的，而该种现状将会容易导致产生两方面现实问题。一方面如果由法院选任的破产管理人并未全面深入了解到破产企业的实际经营发展情况，而是全凭自身实践工作经验展开企业破产清算，不让市场相关债权人参与其中发表意见和想法，那么就会造成破产管理人一家独大，市场监督机构无法发挥出实际性监督管理作用，无法切实维护好破产企业债权人的合法权益。除此之外，企业破产的财产清算任务较为繁重，法院法官、监督机构以及破产管理者作为破产企业财产清算的官方代理人员，如果他们与破产企业同流合污贪污犯罪，那么将会直接侵犯到市场相关债权人的根本利益，造成他们实际利益的损失。由此可见，如果不及时有效改变破产管理人任命主体单一的模式，那么始终还是无法避免在破产清算过程中腐败行为的发生，无法充分保障债权人的切身利益。

（四）债权人会议作为非常设性机构

我国现行的《企业破产法》并未明确规定债权人会议的异议权，从而会降低该会议的监督效用。与此同时，新《企业破产法》还未清晰明确规定市场债权人会议的具体监督形式，促使债权人会议无法行使好其监督职权，降低债权人会议对破产企业清算流程的监督作用。除了第一次债权人会议是由法院在法定期间内定期召集之外，之后的债权人会议通常只会在必要时进行召开，就会出现债权人会议在休会期间，无法有效参与到对破产企业破产程序办理中的相关事务监督活动，再加上市场上一些小债权人由于自身法律意识淡薄，或者是觉得受偿率会偏低，而不愿积极主动参与到对破产企业清算过程的监督管理［4］。由此可见，即便是债权人会议代表了全体债权人的利益，然而因为债权人会议是作为一种非常设性机构，不同成员参与破产清算监督工作的积极性会高低不一，从而影响到整体监督工作质量，难以最大程度发挥出债权人会议对破产清算的监督作用。

三、破产管理人监督法律制度优化改进措施

（一）完善破产管理人法律监督机制

在破产管理人监督法律制度实践改进工作中，要积极完善法律监督机制，形成多元监督主体，主要可以划分为四个方面内容。第一方面是人民法院，法院需要严格按照新《企业破产法》，对市场破产管理人员进行合理安排，并督促他们规范操作定时定期将破产企业的财产清算流程和成果传递至法院进行了解，促使破产管理人的任何执法行为都在当地法院监督范围中。值得注意的是，由于法院本身每日所管辖的工作内容较广，难以起到极佳的监督效果，因此还需要额外安排其他主体实施监督功能。第二方面就是债权人，债权人作为破产企业财产清算的直接受益者，他们理应获得对企业财产清算的监督权，承担起对企业清算的相关监督责任。市场债权人不仅能够对企业财产清算进度有知情权，同时享有对破产管理人资格质疑权等。第三方面是专门行政机构。国家政府针对市场破产企业的清算监督管理工作，还需科学有效建立起专门的财产流程司法监督部门，由该部门负责对破产管理人行为展开有力监督。在实践监督过程中，一旦司法监督部门发现破产管理人存在着违法违规行为，那么就有权否决法院选定破产管理人的资格［5］。与此同时，还需司法监督部门对企业实际清算财产展开审核工作，确保相关数据信息保持一致。第四方面是临时破产管理人，在对临时破产管理人进行任命前，有关部门必须对其展开资格审核认定工作。有该四方面主体形成完善的监督机制，能够充分保障破产管理人的法律监督效果。

（二）改进破产管理人选任监督制度

首先要创新改革破产管理人的选任模式，科学采用以人民法院选任为主，债权人会议选任为辅的双轨制立法模式。由国家人民法院指定的破产管理人，在组织召开第一次债权人会议时，可以由债权人会议确认或者另行选任信任的优秀破产管理人，充分发挥出债权人会议的监督效用，切实保障每个债权人合法利益。只有在该当选人不适宜担任该职务时，人民法院方可拒绝债权人会议选任的破产管理人任命。除此之外，还需科学引入应用行政机关参与选人制度。在法院或者债权人会议选任市场破产管理人后，需由专门的行政机关负责对破产管理人资质进行严格审查工作，只有在审查通过后才可授予其破产管理资格。而法院只需要审查申报破产管理机构和人员的相关条件，然后根据行政管理机构的审查结果进行破产管理人名册的制定，这样不仅能够降低法院的监督管理工作量，提升监督工作效率，还可以杜绝法院法官以权谋私行为的发生。

（三）细化规定内部监督

针对破产管理人的法律监督工作，需要进一步细化规定内部监督，将破产管理人的职业义务与职业操守有效纳入企业破产法监督体系中。在职业操作方面，破产管理人需要听取借鉴市场债权人的相关意见，始终以债权人根本利益为重，杜绝来自外界的利益诱惑，做好对财产清算相关数据信息的保密工作，不能够以权谋私，侵犯到债权人的切身利益。在职业义务方面，破产管理人需要高度重视对待信托业务，在依法享有暂时持有权期间，需要维护好清算财产的完整性，确保财产和实际的一致性［6］。破产管理人在变价和分配清算财产任务中，需要严格遵守相关法律法规制度，杜绝出现违规行为。在细化规定内部监督工作中，还需健全内部责任工作体系，根据破产管理机构内部构建出完善的责任体系，促使企业财产清算任务各个环节能够切实落实到破产管理人中。

（四）充分行使债权人会议监督权

市场债权人会议作为全体债权人的意思表示机构，可以基于国家破产程序法律监督和重大事项决定来维护每个债权人的根本利益。我国现行的新《企业破产法》第六十一条明确规定了其拥有五项职权，也就是债权核查权、管理人资格与费用及报酬审查权、管理人监督权、重整计划与和解协议权、破产财产的变价与分配权。因此，债权人会议不应该只是在第一次召开会议上行使自身的监督权利，还需在企业财产清算全过程进行有力监督，充分行使好新企业破产法赋予的相关法律权利，以此来发挥出债权人会议在企业破产程序处理中的相关监督作用，科学保障破产程序公正有效地进行。

综上所述，破产管理人在社会企业破产案件处理中起着极为重要的作用，任何破产管理人的行为都需要受到监督法律制度的规范约束，只有这样才能够最大程度发挥出破产管理人的效用，切实维护好每个债权人的根本利益。因此，需要完善破产管理人法律监督机制，优化改善破产管理人选任监督制度，科学有效细化规定内部监督，并引导市场债权人充分行使债权人会议监督权，依法维护好自身的利益。