淳安县乡镇村限额以下工程交易管理的发展现状与对策

2022-11-16余忠敏徐高福

绿色科技 2022年7期

余忠敏，钱霞，徐高福

(1.浙江省淳安县行政审批管理委员会办公室，浙江淳安 311700；2.浙江省淳安县行政审批管理委员会办公室，浙江淳安 311700；3.淳安县新安江生态开发集团有限公司，浙江淳安 311700)

1 引言

乡镇村限额以下工程(俗称“小额工程”)项目是指按国家发改委2018年第16号令中规定的必须招标项目之外的其他工程项目，主要以项目预算预审金额的为限区别必须招标项目(施工类的400万元以上，货物类采购200万元以上，服务类采购100万元以上)。范围涵盖了房屋建筑、市政公用、水利、交通、边坡治理等以及相关的中介服务采购项目，随着社会经济的不断发展，国家发改委将不定期地进行调整。主要特点表现在个体项目金额不大、项目总量及涉及行业众多、与农村居民生产生活密切相关、对群众直观影响深远等特点，是一个值得重点关注的课题。

2 文献综述

20世纪90年代，在部分市县以上政府机构中建立了建设工程管理中心，经过近10年的实践，乡镇等地方建设也纳入整个公共资源交易平台[1]。2010～2019年，陆续有研究对浙江基层的公共资源交易管理进行了调研，由于缺乏法律法规的支持和保障[2]，乡镇限额以下村级小额工程存在不民主、工程超限、信息公开少、缺乏监管等问题[3]。期间，宁夏建筑工程投标招标管理中心介绍了打造阳光招标，引导诚信和公平竞争的经验[4]。高艺珊提出为确保工程交易在阳光下进行，推广网上招投标，以有效遏制围标、串标[5]。李慧敏等对建设工程交易费用进行较为系统的研究[6]，并提出了交易模式与机制设计框架[7]。王俊昌、朱伟军等先后对乡镇公共资源交易平台存在的问题与对策进行了思考[8，9]。李德品对工程项目流标原因进行了分析[10]。张文君从乡镇公共资源的金融支持角度进行剖析[11]。孙伟认为山东兰陵县探索出“公司+协会”管理、县乡村三级网格监管模式值得借鉴[12]。政府管理层面，江苏省、广州市先后出台了《江苏省建设工程交易中心服务导则》和《广州市小额建设工程交易管理试行办法》[13，14]。10余年的发展与实践，为乡镇村限额以下工程交易管理积累了丰富的经验，但仍然存在一些问题。

3 研究地概况

淳安县位于浙江省西部，全县46万人口，土地总面积44.1761万hm2，距县城60 km以上路程的乡镇有7个，占乡镇总数的30%，是典型的山区县。乡镇村投资特别是限额以下工程项目是当地关注的课题之一。以2020年为例，乡镇村必须招标项目近100个，限额以下工程项目却达1600个。为进一步深化“放管服”改革，优化营商环境，维护公平竞争的市场秩序，淳安县按项目预算金额分县乡两级交易平台进行交易活动，并通过严格议事决策、简化并统一规范流程、网上全程电子交易和加强行政监管，能大大节约交易的各项成本，有效防范围标、串标等违法行为，营造了风清气正的招标投标市场环境，为乡村振兴提供了有力的社会保障。

淳安县乡镇村限额以下工程经过10余年的实践推进和探索，管理机构和管理制度进一步完善，各项工作流程进一步规范，交易中心配备的各项设施得到进一步完备，各方主体的法治意识和法治思维有了明显的提高，服务水平与质量提升明显。但在县级制订的规范性的管理办法、行业管理监督责任落实以及各方从业人员的素质水平等方面都还存在现实的诉求。进一步理顺平台的运行机制、加强交易监管以及交易的数字化改革成为当下工作的热点、难点。

4 乡镇村限额以下招标投标的现状

4.1 健全管理机构和管理制度

淳安县各乡镇全部成立了以主要领导为组长的公共资源交易领导小组，由分管领导具体负责的乡镇限额以下工程交易管理，交易范围包括乡镇村及下属单位的各建设工程交易、资产处置、采购货物与服务等事宜。县级层面统一制定出台《淳安县限额以下公共资源交易管理暂行办法》(以下简称《办法》)，各乡镇可根据具体情况予以细化。《办法》具体规定了交易范围、交易方式、交易程序，以及异议、投诉处理程序等，特别是对施工项目的评标规则、评标专家组建及评委评标管理进行了统一规范。

4.2 加强乡镇限额以下交易平台建设

各乡镇都成立了相应的限额以下公共资源交易中心，由乡镇负责本级和村级项目的交易管理工作，同时加强了交易平台建设，制定“乡镇全流程电子化硬件设施标配清单”，统一全县乡镇限额以下工程项目交易全流程电子化的标准化配备系统软件、网络宽带；统一乡镇限额以下工程项目交易中心标识名称、管理制度；统一开标评标电脑、打印机、摇号机、电子投影仪、电子监控设备等硬件设施；统一行政监管等系统。

4.3 统一网络信息发布和系统运行

全力推进限额以下工程项目交易全流程信息化、电子化，整合“淳安县公共资源交易网”和“淳安县限额以下公共资源交易网”，统一将信息通过淳安县政府门户网-县公共资源交易版块“一张网”对外发布；采用网上全流程电子化招投标系统，参与投标的企业可以将招标资料从网上下载、投标文件在网上编制并加密上传、解码开标、网上评标，实现全过程“跑零次”，这对淳安县提高相关工作效率意义重大。

4.4 规范非公开交易和村级操作

为进一步简化工作流程和工作量，对20万元以下的施工项目及相关的中介服务类项目、应急抢险救灾工程，由领导班子会议集体研究确定施工单位。对村(社)5万元以下的项目由行业主管部门会同行政监督管理制订办法，加强对村(社)“三资”管理。对于特殊且符合法定非公开交易情形的其他工程项目，专门制订议事规则研究决定。同时鼓励集体资金项目和社会投资项目进入县乡公共资源交易中心进行公开招标投标。

4.5 交易成效明显

淳安县自从规范乡镇村限额以下工程交易管理以来，特别是运行全流程电子化招投标系统后，每年为投标企业节省投标成本近40万余元。单个项目开评标时间缩短至30 min以内，大大提高了项目交易效率。近年来，乡镇公共资源交易中心的年交易项目达1600个左右，交易的金额约7亿元，没有出现投诉、诉讼等不良影响事项发生，保证了公开、公平、公正的市场环境，对保障工程施工质量和施工安全起到了十分重要作用。

5 存在的问题

5.1 制度设计尚未键全

县级层面，淳安县根据实际情况，专门统一制定了限额以下工程项目相应的管理办法和配套工作机制，但乡镇村的建设工程项目名目繁多，涉及房建市政类、水利、交通、农业、国土等多个行业，行业间管理规范差别较大，仅靠县级层面的管理远远不能满足公开招标的要求。

乡镇层面，乡镇交易中心工作人员具体操作过程中，如遇到了管理办法中未予明确的投诉议异程序、关键岗位的管理及市场与现场联动的信用评价体系等问题，只能参照国家、省市的相关规定进行处理，在处理问题过程中又往往水土不服，加大了交易管理的难度。

5.2 各方监管存有漏洞

行业监管层面，各行业主管部门对金额小、数量众多的限额以下工程项目未能根据行业的特点和实际情况给予规范管理。如，2020年以来乡镇交易中心发现2起投标企业存在上述投标过程中弄虚作假等问题，在上报行业监管部门时，行业监管部门以超出监管范围为由，不予受理，造成非必须招标项目的招标投标市场上不法行为无人监管的尴尬境地。行政监管层面，非公开交易项目的档案一般是由项目乡镇分管线上人员直接提交申请会议研究确定的，为了方便施工管理，档案资料都暂时存放在具体管理项目的科室单位，很容易造成资料遗失。因县乡两级交易中心没有行政隶属关系，行政监管部门在监管上无权查阅除档案之外的其他资料，仅在2020年检查中就有2个乡镇现场无法提供相关资料，造成监管极为被动。村级管理层面，2020年以来的检查中发现5个行政村存在项目施工决策阶段存在不规范、集体决策的会议记录会后添加以及参加会议人员达不到法定要求等；3个行政村在信息公开上，村务公开栏中很少有项目相关拟交易项目信息、中标候选人信息的公开；在实际施工监管中，存在对项目的关键岗位人员的到岗率监督力度不够，影响工程质量等问题。

5.3 法治思维不强

从招标人角度分析，部分招标人认为限额以下交易项目相对金额小，不受关注，便无视项目招标投标的相关法律法规，为达到能指定施工企业对招标项目的资质设定条件进行干涉，还有的招标人以各种理由打“擦边球”进行直接交易或提交申请进行直接交易，影响了项目招标投标的公正性，2021年对全县乡镇的100余个项目进行督查检查，发现存在拆分标问题涉及15个项目。从投标人角度分析，因受限额以下交易项目的评标办法的影响，投标人为获得更大的中标概率，成立由多个自然人担任法人的，而实际由同一人控制的施工企业，或借用多家公司的资质同时对同一项目进行投标。2020年以来有2家投标单位同时被否决投标，已经构成围标、串标，严重扰乱本地招标投标的市场环境，增加了规范交易管理的难度。

5.4 业务水平有待提升

业务水平不足的原因包括以下几个方面：一是乡镇村交易管理工作人员调整较为频繁。各乡镇公共资源交易中心负责本级和村级项目的交易管理工作人员并没有专项编制，一般由乡镇工作人员临时兼任，人员调动、调整较为频繁。如，淳安县2020年以来，分管领导和工作人员调整的占比50%以上。二是招标代理机构工作人员不稳定。有7家招标代理机构代理乡镇限额以下交易项目，因乡镇村招标项目数量多，任务重，情形复杂，且来往的交通不便，所得报酬不高，影响代理机构工作人员的积极性，每年进行人员调整占比30%达以上。三是评标专家队伍业务水平参差不齐。乡镇交易中心评标的经济类、技术类的专家主要集中在乡镇6个中心镇的镇政府及部门派驻单位，符合条件的人员较少，最大的乡镇也就10余人符合条件。因受专业的限制，对较为复杂的项目评标，往往需要从县公共资源交易中心的专家库中进行抽取，影响乡镇交易中心交易的正常进行。

县级监督管理部门和行业主管部门虽然每年都对从事乡镇村交易管理的工作人员、招标代理机构工作人员及评标专家进行2次以上业务培训，但因人员调整过于频繁，培训频次跟不上人员调整速度，造成乡镇交易中心工作人员整体业务水平不高，在交易过程中仅2021年就发生18次低级问题，影响了交易工作效率。

5.5 数字化水平有待深化

一是资金缺口较大。目前使用的全流程电子化招投标系统全部是由县公共资源交易中心一家单位自筹资金开发维护，每年的费用达20余万元以上，而县公共资源交易中心属自收自支的事业单位，在减费降税的大政策环境下，几乎没有相应的费用收取来源，其有限的财力将无力支撑系统的正常运行提升维护。二是软件功能还不能满足需求。特殊类型的项目模块未能全面覆盖，影响系统功效的充分发挥。现有的全流程电子化招投标系统项目监管的智能化水平有待进一步提高。三是软件的兼容性问题。现使用的全流程电子化招投标系统是由3家软件企业共同开发的，在大力推广电子产品国产化的趋势下，因部分软件的兼容性问题而不能正常运行，致使23个乡镇交易中心配备的电子设施不能正常使用，影响数字化改革成效的进一步显现。

6 对策建议

6.1 加强限额以下工程项目上位管理制度的支持

建议参照政府采购管理模式(对招标采购方式和非招标采购方式分别制订相应的规章规范)，对必须招标项目管理和限额以下工程项目管理放在同等重要位置，从某方面讲，限额以下工程项目的交易、施工管理对政府的形象有直接的影响，是政府在基层的一面镜子，建议从基层治理的角度出发，出台相关的规章制度或文件，作为县乡管理限额以下工程项目规范管理的依据。

6.2 加强并重视限额以下工程项目的行业管理

进一步加强和规范限额以下工程项目的管理工作和制度建设，树立项目无大小，管理无轻重的原则，制订符合县域县情的管理办法和规定，做到招标管理以及市场与现场联动上都按原则和要求办事，加大力度遏制和依法查处围标、串标、假借资质、转包、违法分包行为，将企业施工现场表现与市场活动联动起来，使守信激励和失信惩戒都有章可循。

6.3 强化法治思维的培养，做到人人依法办事

建立有效的监管体制机制，引导人们树立法治思维，加强对参与项目招标投标的各方主体以及相应工作人员的法治教育，时时灌输依法办事等基本原则，使招标人依法担当起主体人的责任，做到不错位、不越位，投标人依法响应招标人要求，交易中心工作人员、招标代理机构工作人员以及评标专家依法履职，规范操作，真正建立一个公平公正的交易市场环境

6.4 加大对基层招投标管理工作在人、财、物上的支持力度

建议加强交易平台建设，建立一支相对稳定的交易管理工作队伍，重视招标投标工作人员整体素质地提升，加强对工作人员的培训力度，加大对乡镇等基层交易中心各项基础设施的投入力度，特别是电子化交易、项目监管功能、软件相互兼容等方面，切实让企业、群众感受数字化改革带来的巨大实惠，也让县乡公共资源交易平台成为构建公平公正营商环境的一个重要载体。