食药领域检察公益诉讼惩罚性赔偿制度研究

熊 威 余德峰 封贤国

江西省抚州市人民检察院，江西 抚州 344000

食品药品安全与广大人民群众的身体健康、生命安全息息相关，与经济的良性发展、社会的和谐稳定密不可分。习近平总书记强调，我们要切实加强食品药品安全监管，以“四个最严”的标准，加快建立科学完善的食药安全治理体系。这为推动我国加强食药安全防护方面的工作提供了根本遵循。近年来，毒奶粉、毒大米、地沟油、瘦肉精、假疫苗等问题层出不穷，严重影响广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。惩罚性赔偿作为一种最严厉的民事责任承担形式，能够对不法经营者产生震慑和警示作用。面对食药安全形势严峻复杂的现状，与私益诉讼相比较，公益诉讼能够实现对社会公益救济的最大化。但惩罚性赔偿在公益诉讼的范畴中还缺乏系统完善的法律规定，致使实践中仍有一定分歧。本文结合司法实践案例，对食药领域公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位、请求权主体、适用条件、赔偿金计算及归属等进行探讨，对健全、完善相关制度提出对策及建议。

一、惩罚性赔偿的功能定位

（一）惩罚性赔偿的定义及功能

惩罚性损害赔偿，是指由审判机关所作出的赔偿数额超过实际损害数额的赔偿，它具有赔偿、制裁以及遏制等多重功能。［1］惩罚性赔偿制度发源于英美法系国家，后来逐渐被大陆法系国家吸收和移植。该制度构建意在达到一石三鸟的效果：对于不法侵权行为人而言，惩罚性赔偿能够加重其经济负担，对其产生震慑作用，让其痛到不敢再犯；对于潜在的经营者而言，惩罚性赔偿能够对其产生警示作用，让其对不法行为望而却步，防止新的不法侵害行为产生；对于广大消费者而言，惩罚性赔偿能够发挥激励作用，在补偿性赔偿之外，要求经营者向受害消费者承担超出实际损失的超额责任，［2］使得起诉的被害人得到了本不属于其损失范围内的高额补偿，［3］进而提升被侵权消费者通过起诉方式来维权的积极性、主动性。

（二）在公益诉讼中提起惩罚性赔偿的必要性

食品药品安全民事公益诉讼中的惩罚性赔偿，其基本功能是惩罚与威慑，主要的任务是制止和预防食药安全领域违法行为，同时可以有效弥补行政执法的不足。［4］实践中，对于食品药品侵权行为，个体受害消费者基于诉讼成本的考量通常会选择沉默，即便通过起诉维权，效果也并不是很明显。一些“职业打假人”利用惩罚性赔偿制度作为牟利的手段，在选择起诉对象前，其考虑的往往是能否获得高额经济赔偿，而不是损害后果是否严重。行政执法在市场秩序的监管方面也存在不足，由于消费侵权行为造成的损害往往具有分散性和多发性，行政机关执法力量有限，监管权、处罚力度等方面一定程度上受到法律法规约束，难以实现对不法行为处罚的全覆盖、强打击，可能致使侵权人逃脱追责。而检察机关或消费者权益保护机构在公益诉讼中提出惩罚性赔偿，能够弥补个体受害者消极维权、“职业打假人”逐利性维权以及行政执法力度有限的弊端，通过提高不法侵权人的赔偿数额，警示潜在违法者，充分保障消费者合法权益，有效维护社会公共利益。

二、食药领域惩罚性赔偿的实践探索

检察机关及消费者权益保护机构积极推进在食品药品安全领域提起公益诉讼惩罚性赔偿诉求，为遏制相关违法行为起到了重要作用。数据显示，自2014年至2020年4月，我国消费者权益保护组织提出消费民事公益诉讼共计17起，其中提出惩罚性赔偿的有7起，占比近半。［5］2017年至2019年，全国检察机关在食品安全领域中共提起惩罚性赔偿公益诉讼816件，诉讼请求11.81亿元，法院一审受理率为98.9%。

（一）消协组织探索公益诉讼惩罚性赔偿

在早期的司法实践中，有的法院因法律依据不足，并未支持消费者权益保护机构的惩罚性赔偿诉请。如广东省消委会在全国首起惩罚性赔偿消费民事公益诉讼案件中，就李某等20余人非法销售不合格猪肉行为，向深圳中院提出了1000余万元惩罚性赔偿金等诉求。深圳中院认为法律依据不足，同时，消委会不是消费者，不具备惩罚性赔偿的请求权资格，故该院判决未支持其关于惩罚性赔偿部分诉求。［6］

也有的法院持肯定态度。如广东省消委会在3起生产销售不合格食盐民事公益诉讼案件中，请求法院判令被告支付10倍惩罚性赔偿金，共计16.748万元，获得广州中院判决支持。这是《消费者权益保护法》修订后，消费者权益保护机构提出的惩罚性赔偿请求首获法院判决支持。［7］

（二）检察机关探索公益诉讼惩罚性赔偿

检察机关在食药领域适用惩罚性赔偿方面开展了积极探索。如湖北利川检察院在办理吴某某等3人生产、销售不合格牛肉公益诉讼案中，提出了销售价款10倍赔偿金的诉求，共计4.89万元，获得法院判决支持。该案系全国首起检察机关办理的获法院支持的惩罚性赔偿公益诉讼案。①参见湖北省利川市人民法院（2017）鄂2802刑初453号判决书。四川检察机关针对李某某等人生产销售过滤回收的废弃油脂的行为向法院提起公益诉讼，请求判令李某某等人连带承担废弃油脂销售价款10倍的惩罚性赔偿金，共计49.5万元，获得法院判决支持。［8］该案被最高检等部门列为“四个最严”专项行动典型案例之一。

最高检近两年发布的“3· 15”食药安全消费者权益保护典型案例均包含惩罚性赔偿公益诉讼案例，体现了检察机关积极推进提起公益诉讼惩罚性赔偿，让违法者痛到不敢再犯的决心。

同时，我们也应当看到，公益诉讼惩罚性赔偿制度还不够健全、完善，在指导司法实践时存在“空白区”“模糊区”。上述公益诉讼案例中，法院适用惩罚性赔偿主要参照的是《食品安全法》《药品管理法》及相关司法解释，而公益诉讼案件的特殊性决定了其不能简单地套用私益诉讼的规定，否则可能产生一些法律逻辑悖论，也难以发挥公益诉讼制度在保护群众食药安全方面应有的价值。

三、检察机关提起惩罚性赔偿的主体资格应进一步明确

（一）现行法律对惩罚性赔偿请求权的限制

在公益诉讼案件中提起惩罚性赔偿的诉请，面临着法律层面的障碍。《民法典》明确了法律对惩罚性赔偿有规定的，才能够依照适用该规定；对产品缺陷等造成侵权的行为，可以提出惩罚性赔偿的主体为被侵权人。《消费者权益保护法》《食品安全法》等亦将提起惩罚性赔偿的请求权主体限定于消费者、受害人或近亲属中。上述法律规定均未将检察机关纳入请求权主体。

（二）公益诉讼惩罚性赔偿的政策导向及立法探索

从国家治理体系和各类司法政策来看，基本消除了在公益诉讼中是否可以提出惩罚性赔偿诉求的分歧。中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》的出台，为推动食药安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度立法完善提供了明确政策导向，这也是贯彻落实“四个最严”的重要制度安排。党的十九届四中全会报告指出，要加大对严重违法行为的处罚力度，实行惩罚性赔偿制度。2021年11月，《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定〉的决定》，把提起公益诉讼的主体由原来的“消费者协会”改成“法律规定的机关和有关组织”，实际上给予了检察机关提起惩罚性赔偿请求的空间。最高检、最高法等7家单位联合印发了《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》，就深化民事公益诉讼惩罚性赔偿实践探索及推动制度构建相关问题达成了共识。最高检发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十八条规定，在食药安全领域，检察机关可提出惩罚性赔偿等诉求。

为进一步加大对食药领域的公益保护和对严重违法行为的惩处力度，建议对《食品安全法》等相关法律进行补充完善，明确检察机关或消费者权益保护机构在食药领域案件中提出惩罚性赔偿诉请的主体资格，从而更好地指导司法实践。

四、提起公益诉讼惩罚性赔偿请求应考虑多重因素

（一）提起公益诉讼惩罚性赔偿的条件

食药领域民事公益诉讼保护主要是对众多不特定消费者造成的损害和危险，检察机关在办理此类案件中，首先要注重预防性保护及监督功能的发挥，不以产生实际损害为前提。同时，应坚持审慎和适度原则，把握惩罚性赔偿的功能定位，防止惩罚滥用导致加重被告责任。在办案中，可以根据主观过错程度、违法次数、受害人数、获益情况、社会效果等方面进行综合考量，决定是否提出惩罚性赔偿的诉求。

（二）规范公益诉讼惩罚性赔偿的计算基数

在公益诉讼类案件中确定惩罚性赔偿计算基数时，因缺少直接、专门的法律规定，法院在司法审判中通常参照的是私益诉讼中的相关法律规定，主要包括价款、费用、损失等。办理此类案件时，检察机关或消协组织可以在坚持比例原则的前提下，以销售数额、损失数额或者获益数额为基数，统筹考虑侵权者的财产状况来确定，不能简单依据私益诉讼惩罚性赔偿的依据和标准一提了之。［9］

（三）推动惩罚性赔偿金的倍数弹性化

在私益诉讼中，个体消费者提出3倍或10倍的惩罚性赔偿请求不会导致惩罚过重的问题出现。在公益诉讼案件中，这样计算容易操作，简便易行，但是没有根据案件的实际情况以及社会公益受到损害的严重程度进行考量。公益诉讼案件往往涉案赔偿金基数较大，机械套用私益诉讼的计算方法可能出现“天价”赔偿金及“空判”等问题，甚至可能导致侵权人走上违法犯罪的道路。因此，有必要对公益诉讼惩罚性赔偿作出特别规定，允许检察机关或消协组织根据实际情况，对不法经营者主客观情况等进行综合评估，确定较为合理的惩罚性赔偿倍数，既对违法者产生必要的震慑作用，又避免惩罚过度，造成法院执行难或者更严重的社会稳定问题。

五、惩罚性赔偿金不应与行政罚款和刑事罚金相抵

（一）实践中存在的分歧

关于惩罚性赔偿金能否同行政罚款或刑事罚金相抵的问题，实践中有两种观点。一种观点主张，惩罚性赔偿金同行政罚款或刑事罚金具有同质性，按照“一事不再罚”的原则，应当相折抵。如广州市检察院诉刘某某销售假冒食盐刑附民公益诉讼案中，法院经审理认为，惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金具有相同性质，只不过前者属于私法债权，后两者属于公法债权。据此将8万元刑事罚金从惩罚性赔偿金中减去，最终判决被告需缴纳112万元的惩罚性赔偿金。①另一种观点主张，惩罚性赔偿金与罚金、罚款之间的性质并不相同，不应相互折抵。如浙江缙云检察院办理的陈某某生产、销售不合格食品公益诉讼案中，陈某某刑事部分罚金为5000元，惩罚性赔偿金为20000元，法院在该案中并未将二者进行抵扣。②

（二）解决路径

最高法《关于审理侵害知识产权民事案件适用惩罚性赔偿的解释》《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》均明确，行政罚款、刑事罚金不能作为减免惩罚性赔偿的事由，但在确定惩罚性赔偿的数额时可以综合考虑。可见，在惩罚性赔偿类民事案件中，“不应相互折抵”是基本原则和立法趋势，并且可通过动态调整惩罚性赔偿金数额来体现公平公正。民事公益诉讼本质上属于民事侵权赔偿，即存在“私法”属性，惩罚性赔偿金应当属于“私法”领域，与刑事罚金、行政罚款不存在竞合关系，自然就不可相互折抵。根据罚责相当原则，对当事人进行刑事罚金、行政罚款后，检察机关仍然可以提起民事公益诉讼惩罚性赔偿请求，同时综合考虑违法者主客观情况等影响因素、情节，酌定提出惩罚性赔偿请求，不会出现惩罚过度的问题。

六、规范惩罚性赔偿金的归属及使用管理

（一）惩罚性赔偿金归属及管理现状

惩罚性赔偿金原则上应属于权益受损方，在公益诉讼中，法律并未对惩罚性赔偿金的归属进行明确规定，司法实践中出现了多种不同的做法，主要包括上缴国库、交至检察机关或审判机关、纳入专门的公益基金等。如河北阜平检察院办理的林某某生产、销售假药公益诉讼案中，法院判决将198800元惩罚性赔偿金交该县人民检察院。①参见河北省阜平县人民法院（2018）冀0624刑初123号判决书。杭州市拱墅区检察院诉李某等2人非法销售减肥胶囊公益诉讼案中，法院判决由起诉检察院代领610400元惩罚性赔偿金，并上缴国库。②参见杭州互联网法院（2019）浙0192民初5464号民事判决书。鉴于检察机关或消协组织不是利益受损的当事人，不具备占有惩罚性赔偿金的正当性，直接上缴国库的做法也未能体现对受害消费者权益的保护。把惩罚性赔偿金归入专门的公益诉讼基金予以管理的方案，逐渐被人们所接受。［10］

（二）探索建立惩罚性赔偿金管理及使用机制

在探索建立公益诉讼惩罚性赔偿金管理及使用机制时，可以充分吸收和借鉴实践中的有益做法，坚持惩罚性赔偿金专项管理、专项使用，最大限度保护权益受损害的消费者。如江苏常州市检察院与当地法院、消保委就公益诉讼退赔款项问题共同制定了专门的管理办法，规定惩罚性损害赔偿退赔的资金应当纳入该市消保委专项资金账户。同时明确，消保委负责资金的日常管理，发布退赔公告，检察机关负责对款项进行监督，法院负责款项的执行工作。［11］

司法实践在惩罚性赔偿金的使用管理等方面也开展了一些探索和创新工作。如浙江缙云检察院诉陈某某生产、销售不合格食品公益诉讼案中，检察院在充分调研的基础上，决定将惩罚性赔偿金以发放4345元牛奶和15655元苹果的形式补偿附近的中学生。在被侵权人难以全面和准确被找到的情况下，这种做法也能够最大限度地体现公平公正。［12］四川犍为检察院办理的雷某生产销售“地沟油”火锅刑事附带民事公益诉讼案件中，通过联合当地保护消费者权益委员会发布公告的方式，将法院判决并已执行到位的惩罚性赔偿金向消费者进行分配，消费者可以通过线下、线上提供消费凭证、身份证明、银行账户信息等进行申报。

公益诉讼惩罚性赔偿金分配的合理性、公平性，需要在制度构建中予以充分考虑。建议扣除必要的诉讼费用后，由检察院、法院、消协、财政等多部门协作配合，将惩罚性赔偿金向消费者进行分配。随着网购和电子支付方式的普及，“留痕”消费为赔偿金分配提供了便利条件。为了提高消费者自主维权的积极性，防止躺在权利上睡觉的人不劳而获，可以设定1～3年的“申领时效”，超过时间将自动丧失申领权，并适当降低惩罚性赔偿金的分配额度，剩余的资金纳入公益基金中，在消费者权益保护工作中作为专款使用。消费者主张其申领的赔偿金不足以弥补其所受到的损失的，则可以通过另行起诉的方式予以救济。在公益诉讼程序启动前，已有消费者提出惩罚性赔偿请求的，应当在公益诉讼案件中将该损害赔偿基数予以扣除。