市级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设研究

李金玲

（烟台市福山区自然资源局，山东 烟台 265500）

0.引言

编制国土空间规划并监督实施，是党中央、国务院赋予自然资源部门的一项重要职责。但目前国土空间规划管理存在规划编制部门不统一、底图不统一、空间参考不统一、各类规划冲突严重、缺乏规划间的协同、审批流程复杂且周期长以及实时监督管理不足等问题[1]。因此，深入贯彻和落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的文件精神，2019年自然资源部为下发了《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》[2]，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，明确提出要搭建国家、省、市（县）三级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，，从而实现覆盖全国、权威统一以及动态更新的国土空间规划“一张图”，国土空间规划编制、审查、动态监测和评估预警全过程管理。本文根据市级自然资源信息化现状，利用GIS、云计算、大数据等先进技术，以自然资源大数据体系为基础，构建了市级国土空间规划“一张图”，基于统一的国土空间基础信息平台，搭建了市级国土空间规划“一张图”实施监督系统（以下简称市级实施监督系统），有效支撑了国土空间规划编制、审查、动态监测及评估预警的全过程管理，为构建市级国土空间规划体系并监督实施提供强有力的信息化支撑，全面提升了市级国土空间治理体系和现代化治理能力。

1.建设内容

本文的建设内容包括三方面内容：（1）市级国土空间规划“一张图”建设。通过对历史、现状、规划等数据梳理和整合，形成全市全覆盖、标准统一、动态更新的国土空间规划“一张图”，实现信息共享和数据互联，为国土空间规划编制、审批、实施监督管理等提供丰富、详实的数据支撑；（2）市级国土空间规划“一张图”实施监督系统建设。利用先进技术，以国土空间基础信息平台为基础，打造一套可感知、能学习、善治理以及自适应的实施监督系统，建立“编制、审查、实施、监督”国土空间规划全流程闭环管理体系，从而实现国土空间规划全程覆盖的统一管理，并与国家、省级系统关联，实现纵向和横向上相关部门的互联互通、数据共享交换；（3）提供国土空间规划管理多方面应用功能模块。以市级实施监督系统为核心，通过国土空间规划业务管理、监管规则体系建设和国土空间规划指标模型体系建设，为国土空间规划管理工作提供规划编制、成果审查和管理、项目审批、实施监督、动态监测、评估预警以及规划用途管制等多方面应用。

2.总体设计

2.1 系统框架设计

市级实施监督系统基于分布式微服务架构，采用层次化的设计理念，在遵循统一的标准规范和技术规则的前提下，对系统框架进行设计，主要包括基础设施层、数据层、平台层、服务层、应用层和用户层。系统总体架构设计示意图如图1所示。

图1 系统总体框架设计示意图

基础设施层是基于市级自然资源云提供的硬件资源，搭建操作系统、数据库系统以及GIS平台，为系统稳定运行提供必要的软硬件支撑。数据层是基于关系型数据库、文件型和分布式系统，构建集历史、现状、规划等为一体的国土空间规划“一张图”，同时还构建集指标、模型和规划等为一体的指标模型知识库。平台层是通过对国土空间规划指标模型体系建设，实现流程、业务、指标和模型等方面的管理。服务层是采用分布式微服务架构，为应用层提供数据和功能服务，包括地图服务、业务流程引擎、注册中心、配置中心以及负载均衡等。应用层是根据《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》[3]国家标准和自身特色进行功能开发和展示，包括成果展示、审查、实施、评估预警以及模型管理等八大核心功能模块。用户层是系统使用人员，包括自然资源部门、政府相关部门、规划编制和评估单位、科研院所以及社会公众等。

2.2 国土空间规划“一张图”数据库设计

市级实施监督系统以自然资源大数据体系为基础，并根据相关建库标准和规范构建了全市权威统一的、动态更新的国土空间规划“一张图”，主要包括现状数据库、规划数据库、管理数据库以及社会经济数据库四大类[4]。现状数据库包括测绘、地质、地理国情以及土地利用现状等16类数据；规划数据库包括重要控制线、城乡规划、土地利用规划以及矿产资源规划等15类数据；管理数据库包括不动产登记、自然资源确权以及生态修复等7类数据；社会经济数据库包括社会、经济和人口3类数据。市级国土空间规划“一张图”通过数据接口，为市级实施监督系统和其他相关系统提供数据分发、调用和共享服务。国土空间规划“一张图”示意图如图2所示。

图2 国土空间规划“一张图”示意图

2.3 功能模块设计

市级实施监督系统根据《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》的功能设计要求，结合本市实际情况设计并开发，主要包括“一张图”应用、规划分析评价、成果审查管理、资源环境承载能力监测预警、指标模型管理、监测评估预警、规划用途管制和规划编制管理等功能。系统功能结构示意图如图3所示。

图3 系统功能结构示意图

3.关键技术

3.1 微服务技术架构

微服务技术架构是在SOA架构的基础上进行升级，可实现系统功能水平的垂直拆分，形成多个微服务集。微服务集能够独立部署和运行，通过服务注册管理中心，实现负载均衡配置和路由控制[5]。因此，微服务技术架构具有部署简单、可兼容、可扩展、异构性强以及弹性大等特点，利用该技术框架进行自然资源调查监测系统的搭建，可解决海量异构数据的处理、多接口对接以及共享融合等问题。本系统采用Spring Cloud技术服务框架，实现服务注册和发现、数据监控、配置中心、日志监控以及容错限流等功能。

3.2 全覆盖、可定制的国土空间规划指标库

国土空间规划指标库是支撑规划业务管理的基础，具有全覆盖、可定制等特点。指标全覆盖是指国土空间规划指标库包括了全部业务管理的预期性、约束性指标。指标可定制是在构建指标计算模型时，可根据不同模型数据源和配置参数，对指标进行可定制[6]。国土空间规划指标库设计包括四个步骤：（1）输入指标体系，主要包括指标定义、说明和范围、数据来源等指标体系，以及监测、预警和评估等指标业务应用场景两部分内容；（2）根据指标项和指标值模型，构建指标管理模型；（3）根据开发指标值和指标状态计算算法，构建指标计算模型；（4）根据指标管理和指标计算两个模型，对规划业务数据、动态监测评估预警数据进行计算，输出指标的期望值、规划值、监测值等指标成果。

4.系统实现

4.1 “一张图”应用

“一张图”应用实现了数据展示、基本操作和查询统计等功能。数据展示是系统的基础功能，让各级领导和业务处室人员浏览国土空间规划“一张图”的各类数据资源。数据组织上能体现出国土空间规划数据间的业务关联，达到全面的、结构化的、灵活的可视化数据浏览方式，从而支撑国土空间规划从编制、审查、实施、监督以及评估全流程各环节看图。基本操作包括地图放大缩小平移全图，图层控制、量算、比对分析等。查询统计可实现关键字模糊查询统计和空间查询统计。以工程建设项目审批为例，查询统计结果将项目名称、批准部门、编制单位及项目编号以数字排序方式列出，并在地图上以数字标明位置，地图显示范围缩放到这些项目的范围上，若符合条件的项目过多，则对搜索结果进行分页显示。鼠标在搜索结果的项目中来回滑动时，被划过的项目的标号在地图上被高亮显示。

4.2 规划分析评价

规划分析评价服务于国土空间规划编制和评估阶段工作，是基于“一张图”应用，通过国土空间规划指标库和模型库对编制和评估工作进行分析评价，如，国土开发适宜性评价、国土空间规划风险识别评估等，并以表格、图表等方式动态直观展现“双评价”“双评估”成果。

4.3 成果审查管理

成果审查管理服务于规划成果审批阶段，是对全市范围的各类规划编制成果进行审查、管理和利用，主要包括规划成果在线上报、质量检查、规划成果审批和台账统计等功能，从而支撑规划编制成果数字化质量检查和审核检查，数据入库管理以及指标管控等应用。

4.4 资源环境承载能力监测预警

资源环境承载能力监测预警是通过整合、汇总相关部门的资源环境承载能力的监测预警数据，实现资源环境承载能力智能分析和动态可视化展现，主要包括动态监管、定期评估以及决策分析等功能，从而为分区分级评价和自然资源开发与利用管理提供辅助决策支持。

4.5 指标模型管理

指标模型管理服务于系统运维管理阶段，根据国家的指标体系结构，结合全市实际情况，基于监测评估预警工作，对指标模型进行研究和设计，形成了评价、评估和规则三大模型库，实现监测评估预警指标模型可视化管理，满足监测指标随业务调整灵活调度的需求。

4.6 监测评估预警

监测评估预警服务于国土空间规划监督管理阶段，通过构建综合评估指标、专项评估指标和预警模型，汇交国土空间规划重要控制线和相关规划指标运行数据，为国土空间规划实施情况提供监测、评估和预警功能，辅助领导科学决策。

4.7 规划用途管制

规划用途管制服务于国土空间规划监督管理阶段，通过动态汇交工程建设项目数据、资源开发利用数据、执法监察数据等，为国土空间规划用途管制和审查部门提供空间准入管控、项目选址以及合规性审查等功能服务，从而支撑国土空间开发和利用管理的相关决策。

4.8 规划编制管理

规划编制管理服务于国土空间规划编制阶段，通过汇交规划编制项目的相关成果信息，为国土空间规划编制管理部门提供项目基本信息管理、项目进度管理以及成果管理等功能，从而实现规划编制项目从立项、编制成果、成果审查到批后公示全过程管理。

5.结束语

市级实施监督系统作为国土空间治理的重要手段，有效地规范和指导了国土空间规划管理工作，通过建立国土空间规划编制、审批、实施、监测、评估、预警等全周期闭环管理，实现了国土空间规划数据资源的“一张图”展示、智能编制、精准实施、动态监测、定期评估以及及时预警等功能。目前系统已正式运行，为全市国土空间规划体系的监督实施提供强有力的信息化支撑。下一步，将持续优化、完善系统，丰富国土空间总体规划数据成果，扩展专项规划、详细规划管理等功能模块，同步指导各区市加快系统建设，最终形成全市上下联通的国土空间规划“一张图”，从而为社会经济高质量发展作出更大贡献。