职业资格认证市场的英国模式：重塑、特征与启示*

□倪小敏 倪晓红 范璐璐

内容提要 建立职业教育供需匹配的市场机制是当前我国职业教育高质量发展的重要任务。英国作为一个市场经济高度发达的国家，其职业资格认证市场发展经历了曲折的历程，近十多年来，通过营造宽松的职业资格认证市场内部环境、培育职业资格认证市场要素、细分职业资格认证市场以及加强职业资格认证市场外部监管，形成了既独立于政府，又接受政府监管的新型的职业资格认证市场。这一市场运行模式表现出三方面特征：一是以颁证组织为市场主体；二是政府监管下的结构化市场；三是以追求效率和创新为主导价值。对构建我国职业教育资格认证市场的启示是：培育我国职业资格认证市场要素；赋予培训评价组织以市场主体地位；发挥政府统筹和监管职能。

随着我国经济社会从高速增长转向高质量发展，技术技能型人才供需匹配问题日益凸显。2021年，我国颁布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》中明确提出“职业教育供给与经济社会发展需求高度匹配”的发展目标，倡导“积极培育市场导向、供需匹配、服务精准、运作规范的产教融合服务组织。”①这意味着，建立职业教育供需匹配的市场机制成为当前职业教育高质量发展的重要任务。但在传统的职业教育领域与行业企业之间培育中介组织、建立市场运作机制，我国无论在理论上还是实践上都处于探索期。英国作为一个市场经济高度发达国家，其服务于职业教育供需两端的“职业资格认证市场”经历了近四十年的发展，积累了丰富经验，特别是近十多年来英国政府对职业资格认证市场的重塑，可以为培育有中国特色的职业资格认证市场提供一些有益借鉴。

一、英国职业资格认证市场重塑的背景

英国的职业资格认证市场发端于20世纪20年代国家文凭制度的建立。1921年，英国政府确立国家技术文凭制度，规定在技术学院（没有学位授予权的高等教育机构）中修完规定课程，这些课程由教育署和行业协会（机械工程师协会、电气工程师协会等组织）联合审定与监督，通过毕业考试者都可以获得国家级文凭。②这些得到政府授权的行业协会逐步发展成开发和颁发职业资格证书的机构，被称为“颁证组织”（Awarding Organization，简称AOs）。由于英国政府对颁证组织采取放任态度，因此，在相当长时期内，英国的职业资格认证市场基本上是无序的自由市场，与国家财政没有任何联系。

（一）英国政府加强对职业资格认证市场监管

20世纪80年代初，英国经济衰退，青年失业率高居不下。彼时，英国约有300个颁证组织，职业资格认证市场相当混乱，资格类型稀少，而受过职业培训且拥有相关资格的劳动力仅占40%，这一比例远远低于其他欧洲工业国家。③英国政府认识到发展职业标准对发展国家劳动力能力的重要性，开始着手改变这一混乱局面，加强对职业资格认证市场的管制。

1.设立专门管理职业资格的国家机构

1986年英国政府颁布白皮书《共同工作——教育和培训》，宣告设立具有半官方性质的国家职业资格委员会（the National Council for Vocational Qualifications，简称NCVQ）。其主要职责是：（1）发展职业能力标准和以能力标准为基础的职业资格；（2）设计和实施一个新的国家职业资格框架；（3）认证和管理颁证组织；（4）设立国家职业资格数据库等。④1997年，英国政府又设立资格与课程管理局（Qualifications and Curriculum Authority,QCA），取代国家职业资格委员和学校课程评审局，接管英格兰地区的资格与课程管理事务。此次改革，使双轨运行的职业教育和普通教育合并为一轨，同时加强了职业教育资格和普通教育资格融通以及资格与课程的联系。

2.发展和完善全国统一的国家职业资格框架

英国资格委员会设立伊始，便建立了全国统一的四级制职业资格框架，将当时的职业资格全纳入该框架，使国家职业资格框架成为英国政府管理职业资格的政策工具。1992年英国政府颁布《21世纪的教育与训练》，将全日制和非全日制的职业资格和学历证书纳入统一的国家资格框架，并规定学术资格与职业资格是等值的。这为后续的资格框架改革奠定了基本思路。2008年，英国政府推出更为严谨的《学分与资格框架》（QCF）及相关技术规范。该资格体系形成了入门级到博士学位的“8+1”级体系，通过引入学分作为衡量学习量的工具，使普通教育与职业教育课程学分可以互认和转换。⑤由于该框架以单元为最小单位，颁证组织需按照框架的技术规范来编写单元，由此加强了对颁证组织的控制。

（二）英国职业资格认证市场遭遇的问题

2010年，英国政府委托艾利森·沃尔夫（Alison Wolf）领导的职业教育审查小组对当时英国职业教育进行全面审查。次年，该小组发布了《沃尔夫报告》（Wolf Report），指出了英国职业资格认证市场存在的问题：

1.职业资格体系并不透明

《沃尔夫报告》指出，“按照国际标准来看，英国资格体系是极其复杂和不透明的”⑥。在英国，资格是由颁证组织颁发的。自上个世纪80年代以来，由于政府颁布多个刺激职业教育发展的试点计划，导致颁证组织长足发展，同时，也带来资格证书、课程的激增与叠加。2010年的数据显示，获认证的颁证组织的数目为144个，资格数目由2001年的2,771项增加至2009年的9,708项，共颁发超过355万个职业资格证书。⑦人们在面对如此庞大的资格颁发群体以及资格数量时，往往由于其复杂性而感到迷茫。这种复杂性同时也意味着资格体系的透明度不够。

2.大量低水平职业资格缺乏劳动力市场价值

资格证书（qualification）是一个人掌握了一定的知识和技能，并且其能力达到了规定的标准之后，主管机构对其授予的一种官方权威的证明。⑧现代劳动力市场是教育和资格证书获得“回报”的地方，薪酬水平显示劳动力的市场价值。英国政府对资格框架完善，加之拨款制度所产生的激励措施（基本上按获得资格给予奖励），促进了资格数量的显著增长。然而，尽管资格体系中规定职业资格与普通中等教育证书（GCSE）具有同等的价值，但大量16岁后的青少年从学徒制之外获得的Level 2及以下职业资格证书很少或根本没有劳动力市场价值，他们的工资水平特别低。因此，“低回报”的背后是Level 2及以下职业课程未能传授有价值的技能。⑨

3.劳动力市场急需的技能持续短缺

《沃尔夫报告》指出，人们普遍认为，随着科学技术迅猛发展，发达国家需要雇用越来越多的“知识工作者”，所有工作的技能要求都在迅速提高，而非熟练工作将会消失。这些想法意味着青年失业或低回报可能是因为年轻人没有足够高的技能。然而，英国的就业市场就像大多数其他发达国家一样，不是倒“金字塔”，而是朝着“沙漏”的方向发展，顶部和底部都有增长，而中间则是收缩的。因此，在劳动力市场上，高回报的“顶级”岗位主要是数学技能，数学Level 3证书的薪酬比其他学科领域同级资格高出好几倍，也说明高水平的数学技能非常短缺；与此同时，“底部”岗位需求量最大的是销售助理、教学助理、护理助理、一般办公室助理等。这表明劳动力市场在“底部”和“顶部”均存在技能短缺现象。

这些问题集中表现出职业教育供给与劳动力市场需求不匹配，意味着英国职业资格认证市场失灵了。其症结在于：16-19岁青少年获得的资格主要由政府设计，而且，政府还在不断采取措施，以加强对资格设计和实施的中央控制和集中决策。⑩但是，来自劳动力市场的证据表明，政府集中开发资格的做法始终是无效的。由此，《沃尔夫报告》提出改革建议，政府应该退出职业资格的微观管理，而颁证组织应该有更大的自由发展，以便为16-19岁的学生提供符合他们意愿的职业资格。这份报告引发了英国政府对资格认证市场进行重塑。

二、英国职业资格认证市场的重塑

《沃尔夫报告》发布后10多年来，英国政府对职业资格认证市场的治理方式发生了重大转向，从“加强管制”向“放松管制”转变，重塑新型的职业资格认证市场。其采取的改革举措主要是：营造宽松的职业资格认证市场内部环境，培育职业资格认证市场要素，细分职业资格认证市场，以及加强职业资格认证市场的外部监管，以确保职业资格认证市场发挥匹配职业教育供给与劳动力市场需求的功能。

（一）营造宽松的职业资格认证市场内部环境

2010年，资格与考试管理局（Ofqual）正式取代资格与课程委员会（QCA）成为英国规范、监管资格的专门机构。虽然二者同为资格监管机构，但其地位和职能发生了改变。2009年颁布的《学徒制、技能、儿童与学习法案》赋予其独立于政府，管理英国的资格、考试和评估，通过教育特别委员会直接向议会报告。⑪因此，它的独立地位得到了加强。

《沃尔夫报告》发布之后，同年稍后颁布的《2011年教育法》转变了资格与考试管理局对颁证组织的管理方式。具体来讲，资格与考试管理局负责制定认可颁证组织的标准，监管颁证组织的资格开发过程和财务可行性，要求颁证组织每年提交一份与其他信息和情报进行比较后得出的年度“合规”声明，对颁证组织不“合规”的情况可以采取处罚行动。⑫概言之，政府管理职业资格的重点从资格认证转向对颁证组织的认证和监管，并要求颁证组织进行自我约束。因而，营造了宽松的职业资格认证市场内部环境。

（二）培育职业资格认证市场要素

从经济社会学角度出发，市场必须具备供应商、客户和产品三大要素，并形成买卖关系。⑬英国政府通过政策引导，培育资格市场三大要素及购买服务关系。在英国的职业资格认证市场，供应商是颁证组织，产品是职业资格及其衍生的服务，而客户则是提供职业教育的院校，它们构成了职业资格认证市场要素。

一是供应商——颁证组织。英国的颁证组织从历史渊源上看是专业认证团体，大多数从行业协会及行业性质的团体发展而来，它们与雇主有着密切的联系。自20世纪80年代以来，英国政府对混乱的资格认证市场加强了监管，特别是2008年的《资格与学分框架》及相关技术规范的实施，其结果，出现了《沃尔夫报告》所陈述的问题。于是，2015年，英国政府以宽松的《规范的资格框架》（RQF）取代严谨的《资格与学分框架》（QCF）。相比之下，《规范的资格框架》使颁证组织在设计高质量的资格和评价方面拥有更大的自由，并以创新方式响应雇主的需求。⑭因此，颁证组织在数量上有了一定增长。目前，资格和考试管理局认证的颁证组织仍有161家，它们负责资格的设计、开发、交付和颁发，提供了大约18,100项受监管的资格（职业的和学术的），颁发超过5,267万个职业资格证书。⑮颁证组织通过向继续教育学院、培训机构、第六级学院等职业教育培训机构提供证书及其衍生服务而获得公共资金。据相关资料显示，教育与培训机构平均每年将公共资金收入的3%用于考试，相当于约2.15亿英镑。⑯这些资金培育了颁证组织，使其成为颇有实力的专业教育公司。

二是产品——职业资格及其衍生的服务。从市场的角度看，这里的产品应被称之为“产品链”，包含职业资格及其衍生服务。这条产品链囊括与职业资格有关的四个方面：一是课程大纲和课程材料，包括课程中的资格内容，说明授予资格所需掌握的知识、技能或能力。二是关于课程大纲和课程材料的培训。颁证组织为确保教师熟悉需要涵盖的内容以及可用于支持学习者学习和发展知识、技能和能力的材料而开展的工作。三是评价方法和质量保证的设计和实施。颁证组织制定适当方法以准确地评估学习者的知识、技能和能力，从而告知他们是否达到了获得资格证书的适当标准；指导和验证培训提供者的质量保证流程是否足够。四是资格证书的授予。颁证组织确保职业资格证书是在学习者已经达到所需的知识、技能和能力标准下被授予。⑰特别要强调的是，上述产品链的完整供应源自颁证组织为培训提供者提供的持续支持。通常，颁证组织会通过给培训提供者委派公关经理，确保培训提供者随时获得所需的支持和建议。

三是消费者——职业教育与培训的提供者。资格市场的消费者是颁证组织的直接客户——教育与培训提供者，包括学校、学院和独立培训提供者。目前，英国约有350所继续教育学院，包括第六学级学院（Sixth Form Colleges）、普通继续教育和职业技术学院；600多家私立培训机构；1160多所设有第六学级班级（School Sixth Forms）的普通中学和247家成人社区学习与技能培训机构。⑱教育与培训提供者为学习者提供相关教学，其中一些人参加继续教育通过职业资格考试，以便接受高等教育；另一些人接受职业培训，其目的是在获得职业资格后立即寻求就业岗位。

上述三要素建立起购买资格及其服务的关系：颁证组织作为供应商负责开发、提供职业资格及其衍生服务；教育与培训提供者（包括继续教育学院、职业技术学院和独立的培训提供者），从颁证组织购买职业资格证书相关课程资料和考试服务，它们就是最直接的客户。在这一过程中，职业资格自然就成为了被出售的产品。

（三）细分职业资格认证市场

英国职业资格认证市场是一个全国性市场，其范围包括英格兰、苏格兰和威尔士三个地区。就职业资格认证市场而言，它不是根据地区而是根据行业学科领域（Sector Subject Areas，简称SSAs）进行划分的，保留了职业教育与培训的特征。细分职业资格认证市场旨在确定实际和潜在竞争的范围。如果产品(即特定职业资格)是强有力的替代品，它们会被视为密切的竞争对手。供应商（颁证组织）不仅在产品的质量和价格上，而且在各个方面进行竞争。就面向16—19岁青年基于课堂学习的职业资格而言，按照行业学科领域分两个层级，第一层级分为15个行业学科领域，包括：1.卫生、公共服务和护理，2.科学与数学，3.农业、园艺和动物护理，4.工程与制造技术，5.建筑、规划和建成环境，6.信息通讯技术（ICT），7.零售与商业企业，8.休闲、旅行和旅游业，9.艺术、媒体和出版业，10.历史、哲学和神学，11.社会科学，12.语言、文学和文化，13.教育与培训，14.为生活和工作做准备，15.商业、行政、金融和法律。每一行业学科领域（第一层级）又分为若干专业领域（第二层级），例如，卫生、公共服务和护理层级下面又分为医学和牙科、护理与医学相关的学科和职业、健康与社会关怀以及公共服务和儿童发展和福祉等专业领域。⑲

那么颁证组织如何展开竞争呢？在某种意义上，它们之间的竞争往往发生在同一行业学科领域内。⑳具体来讲：

其一，不同资格之间是充分区别的。对于职业资格的需求，针对的是具体学科下的资格，这导致不同学科领域内的资格之间几乎不能相互替代。例如，如果护理资格的价格上涨10%，继续教育学院将不会从购买护理资格转为购买建筑资格。因此，由于颁证组织的价格上涨或质量下降，培训提供者不太可能从一个学科领域的资格采购转向另一个学科领域的资格采购，只能向提供同一学科领域资格的其它颁证组织购买。即便在同一学科领域内的第二层级内，寻求某一资格的替代资格也是困难的，因为需求往往指向非常具体的职业，例如，管道工的资格不能替代电工的资格等。

其二，多数颁证组织只能在资格的一个或两个学科领域内运行。颁证组织在资格的学科领域之间的流动是有限的，其跨学科的资格转向比学科内的资格转向更加困难，因此，颁证组织可以在一个学科领域内提供一系列资格，但难以扩展到资格的新的学科领域。这样，就造成了在同一学科领域内运行的颁证组织由于难以扩展业务，而不得不进行相互竞争。

其三，多数客户与颁证组织签订一揽子合同。为了节省成本，教育与培训提供者习惯从一个颁证组织购买所有的或多个资格，而不是从多个颁证组织那里获得资格。可以说，颁证组织是在竞争培训提供者的整个业务，而不是与其他颁证组织竞争业务中的某一资格。这种非此即彼的选择，必然会加剧颁证组织之间的竞争，结果促使颁证组织提供高质量的资格和课程。

（四）加强职业资格认证市场的外部监管

英国资格与考试管理局，在职业资格认证市场内部营造了宽松的环境，但加强了对市场的外部监管，主要通过增加职业资格认证市场透明度与市场运行效果评估来实现。外部监管有助于防止颁证组织过度追求经济利益倾向，以帮助它们高效益、高效率和负责任完成社会使命。

第一，增加职业资格认证市场透明度。

自2010年开始，资格与考试管理局开始编写《资格认证市场年度报告》（Annual Qualifications Market Report）并在官网上发布，旨在增加资格市场（包括职业资格认证市场）的透明度，解决资格市场不够透明的积疾。报告主要从数据入手，公布资格和资格证书类型、数量以及颁证组织的数量与构成，并同前一年的相关数据进行对比，以考察不同资格、资格证书、颁证组织的增减幅度与市场份额，探讨影响资格认证市场变化的因素。《资格认证市场年度报告》可以发挥三方面作用：首先，有助于大众了解当前资格认证市场的变化，利益相关者可以轻松锁定当前和未来一段时间最可靠的几个颁证组织、最热门的资格类型与学科领域。其次，对颁证组织的市场份额进行排名，发挥正向引导作用。例如，《2019—2020学年资格认证市场报告》显示，颁证数量排名前20名的颁证组织颁发数量占91%。伦敦艺术大学和国际文凭组织首次跻身前20名的颁证组织行列。㉑说明伦敦艺术大学的资格和国际文凭受到公众欢迎。第三，“折射”教育政策实施效果。政府政策往往代表公共利益，政策实施效果需要在市场上得到反馈。例如，上述相同年份报告中列出了两种“重点关注”资格：一是技术与应用性通用资格（Technical and Applied General qualifications），二是基础技能资格（Functional Skills qualifications）。其中，基础技能资格数量增幅最大，增长了30%。这是英国政府在2016年颁布的《16岁后计划》全力推进的改革，旨在加强技术以及英语和数学方面的基础技能教育，说明该政策实施见效。

第二，评估职业资格认证市场运作效果。

英国政府的外部监管还对职业资格认证市场运行效果进行了评估。2017年，英国政府首次委托欧洲“前沿经济学”（Frontier Economics）咨询公司对英国职业资格认证市场运行效果进行评估，并发表《职业资格认证市场评估报告》（Assessing the Vocational Qualifications Market in England）（以下简称《评估报告》）。其中包括：

（1）评估指标

评估指标的提炼源于2016年英国技术教育独立小组发布的《塞恩斯伯里报告》（Sainsbury Report）。该报告指出：“我们的技术教育资格和认证体系的主要目的是向雇主发出信号，某人可以做什么。证书是否具有真正的劳动力市场流通性（currency），以雇主选择雇佣拥有技术教育证书的人，而不是没有技术教育证书的人为证据，从而使个人和家长了解技术教育的价值。”㉒

《评估报告》指出，如果职业资格认证市场要有效运作，那么职业资格将要满足以下四个特征（简称RRRI）：可识别性（Recognizable），指如果所有的利益相关者都能快速、轻松地确定学习者的技能水平，则资格是可识别的；严格性（Rigorous），指如果所有持有某一特定资格的学习者都达到了所要求的标准，则资格是严格的；反应敏捷性（Responsive），指如果资格的内容是相关的，并且能积极回应雇主和学习者的需求变化，则资格反应是敏捷的；创新性（Innovative），指如果能够找到新的更好的方法来满足当前或预期的需求，资格具有创新性。㉓评估指标的四个特性，代表了政府和社会对资格应具备的品质的期望。

评估从两个维度进行：一是可识别性和严格性，二是反应敏捷性和创新性。前者主要考察某一领域职业资格拥有者一年后持续就业率、薪酬水平、对企业和生产力的贡献以及雇主对其技能水平的认可程度等；后者着重考察雇主参与创造资格程度、某一特定领域的资格提供与雇主需求相匹配的程度以及市场进入程度（新的资格或新的颁证组织出现）。

（2）评估结果

《评估报告》公布了英国16—19岁青年的职业资格认证市场中各行业学科领域在RRRI特征上的整体表现。

图1 英国16-19岁不同学科领域职业资格在资格认证市场的表现

根据上图所示，在左下角，运动、休闲和娱乐、手工艺、创意艺术和设计、健康与社会关怀、动物护理与兽医科学以及酒店与餐饮等五个行业学科领域在可识别性、严格性、反应敏捷性和创新性方面的得分均最高，是热门专业领域；“技术”科目包括制造技术、工程、建筑和结构以及会计和金融，这些学科领域比较容易辨识和严谨，但与其他学科领域相比，反应不是特别灵敏、创新性也较弱。此外，与其他学科领域相比，运输运营和维护、零售和批发行业的职业资格在识别能力和严谨性、反应能力和创新能力等方面均表现不佳。

《评估报告》对不同行业的资格在可识别性、严格性、反应敏捷性和创新性上的表现提供客观结果，反映了各行业学科领域资格与社会期望之间的差距，政府可以对不同的行业学科领域资格制定不同的引导政策，为颁证组织改善资格认证服务、更好完成社会使命提供努力方向。

至此，英国职业资格认证市场经过重塑形成了以下运行模式：中学、职业技术学院和培训机构作为资格的购买者往往受到政府问责措施、资金问题、学生需求和机构自身发展的影响，自主选择购买资格的颁证组织；而颁证组织作为提供资格认证的机构，会对劳动力市场的资格需求以及政府的激励机制做出回应，以满足政府政策要求和劳动力市场不断变化的技能需求，从而提高自身竞争力；资格的获得者学生试图借助资格在升学或工作中取得成功，因而不得不考虑各种资格在市场中的受欢迎程度，并详细了解资格的管理制度；高等教育机构及雇主则被认为是资格的最终用户，它对人才的知识、技能和理解力是否达到其所需标准，给予资格价值的反馈。由此可见，在市场需求和政府政策引导的双重驱动下，资格的利益相关者之间最终形成了独特的市场运行模式，如下图所示：

图2 英国职业资格认证市场的运行模式

三、英国职业资格认证市场的特征

目前，经过重塑的英国职业资格认证市场在具体运行上既独立于政府，又接受政府的外部监管，其特征主要体现在以下三个方面：

（一）英国职业资格认证市场以颁证组织为市场主体

英国的颁证组织是由英国行业协会或学会发展起来的专业教育公司，既有盈利机构也有非盈利机构，但完全是民间性质，如伦敦城市行业协会（City & Guilds）、培生集团（Pearson）等。这与美、德两国职业资格由与政府合作的机构颁发有很大的不同。

英国职业资格认证市场重塑的起因是政府主导设计的资格框架限制了颁证组织开发资格的空间，导致资格更新缓慢，赶不上劳动力市场的变化。诚如沃尔夫教授所言：“经济变革具有快速性以及不可预测的性质”。㉔基于这一认识，英国政府从严格管制资格的治理模式向放松管制、营造宽松市场环境的治理模式转型，为颁证组织提供更大发展资格的空间，确保颁证组织能够产生满足当下及未来用户需求的有效资格，以解决职业教育供给与劳动力市场需求相匹配这一难题。颁证组织作为资格市场的主体不仅承担起职业资格的设计、开发、交付和颁发，而且提供与资格配套的课程大纲和课程材料，甚至对教师提供培训等。颁证组织为了在资格市场竞争中赢得更多公共资金，必须开发出高质量的职业资格。颁证组织往往将开发新的职业资格作为最重要、最有挑战性的工作，一般配有专业开发团队，且开发周期需要2-3年。例如，克罗斯菲尔德研究所（Crossfields Institute）网站显示，该公司认识到随着社区果园越来越受欢迎，需要技术人员培育和维护它们，尽管人们对于这一领域了解不多，他们通过多方调研，开发了“社区果园培育(Community Orcharding)”专业3级职业资格证书。㉕可见，当颁证组织被赋予市场主体地位的时候，在开发职业资格上比政府部门主导设计更具主动性、专业性和前瞻性。

（二）英国职业资格认证市场是政府监管下的结构化市场

英国职业资格认证市场重塑，实质上是放松对市场内部管制的改革，但并没有回到原先的自由市场，而是加强了对市场引导和外部监管，体现了结构主义市场理论描述的特征。结构主义市场理论学者哈里森·怀特（Harrison C.White）认为，市场并不是平板一块，只有交换的市场（古典经济学观点），而是有生产商参与的结构性的市场，并表现出三方面特征：一是供应商之间是有差别的；二是市场是有结构的；三是这种结构是相对稳定的，但可以不断地再生。㉖

英国政府以行业学科领域划分职业资格认证市场，并通过《资格认证市场年度报告》、《职业资格认证市场评估报告》强化这种市场结构。一方面，结构化市场塑造着颁证组织之间的竞争关系，激发他们以创新方式满足客户需求，因此，颁证组织也是生产商，产出职业资格及其衍生服务；另一方面，结构化市场有利于政府对市场的监管和引导。例如，为了应对科技发展对技术人才的需求，英国政府于2017年推出T-Level新的资格类型，政府要求资格和考试管理局尽快对符合条件的颁证组织及其提供的资格证书方案进行认证，确保资格达到技术质量标准㉗。因此，结构化资格认证市场十分有利于政府对资格认证市场分类监管和引导，使市场既保持创新活力又能有序发展。

（三）英国职业资格认证市场以追求效率和创新为主导价值。

2016年发表的《塞恩斯伯里报告》指出，现有的英国资格证书体系仍然过于复杂，建议政府放弃市场竞争模式，采取授权制模式（一个行业学科领域授权一个颁证组织或一个颁证组织联合体），以减少颁证组织数量和资格证书类型。㉘但值得注意的是，英国政府并未采纳该报告的建议取消市场竞争模式。欧洲“前沿经济学”咨询公司发布的《评估报告》对授权制模式和市场竞争模式进行了比较，认为授权制模式在严谨性和可识别性上有优势，而市场竞争模式在反应敏捷性和创新性上有优势，职业资格认证市场改革方案主要取决于决策者正在努力实现的目标，即他们是重视可识别性和严谨性，还是重视反应敏捷性和创新性。㉙

从后续发展来看，英国政府继续保留了市场竞争模式，表明英国政府更加看重职业资格对劳动力市场需求反应的敏捷性和创新性，即职业教育要满足雇主随着时间的推移而不断变化的需求，能够为生产力发展和技术劳动力培养做出贡献。这一价值取向与英国自20世纪80年代以来奉行的新自由主义政策理念高度吻合，因为，“在新自由主义话语里竞争性市场促进效率和创新的增长。”㉚

四、英国职业资格认证市场重塑的启示

我国欲建立的职业资格认证市场是有中国特色的职业教育中介服务市场，不会直接移植英国职业资格认证市场模式，但将市场机制运用于传统的公共教育领域，仍需遵循市场原理以及职业教育的本质。从整体上看，英国职业资格认证市场重塑可以提供以下三方面启示：

（一）培育我国职业资格认证市场要素

我国建立职业资格认证市场运行机制，首先要做的就是培育市场要素。

一是培育供应商要素。职业资格认证市场的供应商即职业资格证书的提供者。以往我国职业资格证书主要由“人社部”认可或颁发，虽然国家“背书”使职业资格具有较强的严谨性，但政府的直接管理导致职业资格在劳动力市场认可度低、对市场反应不够灵敏。自2019年“职教二十条”颁布以来，我国开始推行“1+X”证书制度，落实“放管服”改革要求，以社会化机制招募职业教育培训评价组织，开发职业技能等级标准和证书。㉛过去由政府管理的一部分职能将由社会中介机构承担。这些中介机构将成为“政府—社会—学校”相互联结和沟通的重要纽带。㉜目前，我国已经招募到301家培训评价组织作为职业技能等级证书的提供者，类似于英国职业资格认证市场中的颁证组织，表明我国的职业资格认证市场中的供应商要素初步形成。

二是培育产品要素。供应商提供的产品即职业资格证书及其衍生服务。我国目前推行的“1+X”证书制度中的职业技能等级证书由企业根据劳动力市场需求开发职业技能等级证书及其教育服务，是职业资格认证市场中的主要产品，也是上文所说的“产品链”，包括资格类型和等级、课程大纲和课程资料、师资培训服务、评价标准和质量保障的设计与实施以及资格证书授予等方面，体现了职业教育的本质特征。目前，我国已推出447个职业技能等级证书。职业技能等级证书引入竞争机制，不同的培训组织可设置相同或类似的证书，这要求培训组织不断吸取企业真实人才需求，使证书更符合企业需要。㉝

三是培育消费者要素。在职业资格认证市场中，产品的价值由用户来衡量，中等职业学校、学生、高等院校以及企业，都是职业技能等级证书的消费者。刺激购买者的需求可从以下两方面入手：一是鼓励中、高等职业院校积极参与到“1+X”证书制度的推行中与企业合作，购买职业技能等级证书服务，将职业技能等级标准融入到专业人才培养方案和课程体系中。㉞二是加强向学生、企业与普通高等院校的宣传力度，使知名大学、知名企业也成为职业技能等级证书的消费者，通过品牌效应提高职业技能等级证书的吸引力，从而吸引更多的消费者。

（二）赋予培训评价组织以市场主体的地位

英国职业资格认证市场重塑的经验显示，颁证组织市场主体地位得到确立，才能避免市场失灵，资格市场匹配技能供需的功能才得以更好发挥。市场主体是指在市场上从事交易活动的个人或组织。在现代市场经济中，市场主体具有经济性、独立性、平等性的基本特征，即市场主体从事经营活动，具有独立的经济利益、独立自主的参与市场经济活动，并且能够平等地参与市场竞争。㉟我国要建立职业资格认证市场，必须赋予培训评价组织市场主体地位：

一是通过立法明确培训评价组织的合法性地位，明晰其权利与义务，使培训评价组织进入主流评价体系，消除人们对其合法性和权威性的质疑。

二是落实“放管服”改革要求，使培训评价组织成为具有独立法人资质的企业，独立地从事经营活动。培训评价组织作为职业技能等级证书及标准建设的主体，对证书质量、声誉负总责。

三是引入竞争机制，允许培训评价组织盈利。作为市场主体的企业是自负盈亏的经济法人，追求盈利是企业活动的动力和目标，这是有别于其它经济主体的一个重要特征。企业的盈利性是推动社会与技术进步，加速商品流通的动力源泉。㊱因此，应允许培训评价组织通过提供职业技能等级证书服务适当盈利，允许不同的培训评价组织开发相同或类似的证书，在同一领域展开竞争，由证书的质量决定各培训评价组织所占的市场份额。

（三）发挥政府统筹和监管职能

政府的放权是形成职业资格认证市场运行机制的必备条件。在英国职业资格认证市场运行模式中，资格与考试管理局退出对资格的直接管理，转向对资格市场的外部监管，使市场既富有竞争活力又承担起社会使命。我国建立职业资格认证市场运行机制，政府的职能也需要发生转变。

一是由政府直接管理转向政府统筹和宏观调控。将原来由政府机构承担的职业资格证书的开发、考核与颁发职能交由培训评价组织承担。政府则主要通过立法、执法、制定政策、统筹职业教育的大政方针。

二是政府应加强对职业资格认证市场的监管、弥补市场不足、促进社会公平。借鉴英国经验，一方面，我国可以由专门政府机构，如“教育部职业教育发展中心”监管职业资格认证市场，编写《年度资格市场报告》在其官网上公布，增加职业资格认证市场透明度，以帮助人们了解当前的资格市场，并通过市场份额排名增强培训评价组织之间的良性竞争；另一方面还可以委托第三方组织对职业资格认证市场运行效果进行评估，反映各行业学科领域资格及培训评价组织存在的优势与不足，明确努力方向，同时也为政府制定调控政策提供客观依据。

注释：

①中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-10/12/content_5642120.htm2021年10月12日。

②贺国庆、朱文富：《外国职业教育通史》，人民教育出版社2014年版，第19页。

③④Sylvia Cliffe，The National Council for Vocational Qualifications，British Journal of Occupational Therapy，Vol.52，No.4（1989），pp.145～148.

⑤Ofqual，Regulatory Arrangements for the Qualifications and Credit Framework，London：Office of the Qualifications and Examinations Regulator，2008，p.5.

⑥⑨⑩㉔Alison Wolf，Review of Vocational Education-The Wolf Report，London：DfE，2011，p.9，p.52，p.36，p.73，p.36.

⑦Ofqual，2010 Annual Qualifications Market Report，Coventry：Ofqual，2010，p.21，p.26，p.33.

⑧Mike Coles，A Review of International and National Developments in the Use of Qualifications Frameworks，Amsterdam：the European training foundation，2006，p.7.

⑪Apprenticeships，Skills，Children and Learning Act 2009，Part 7 the Office of Qualifications and Examinations Regulation.Chapter I，2009，available online：https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/22/contents（accessed 25 October 2022）.

⑫Education Act 2011，Part 4 qualifications and the curriculum，2011，available online：https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/21/contents/enacted（accessed 25 October 2022）.

⑬⑯⑰⑳㉓㉙Frontier Economics，Assessing the Vocational Qualifications Market in England，London：Department for Education，2017，pp.36～37，p.21，p.28，p.39，p.52，p.95.

⑭CCEA Regulation，QAA，Referencing the Qualifications Frameworks of England and Northern Ireland to the European Qualifications Framework，Coventry：Ofqual，2019，p.26.

⑮Ofqual，Annual Qualifications Market Report：2019 to 2020 academic year，Coventry：Ofqual，2021，pp.3～6.

⑱Sarah Snelson，Kat Deyes，Understanding the Further Education Market in England，London：BIS，2016，pp.41～42.

⑲Ofqual，Qualification descriptions-Sector subject areas，2022-4-28，available online：https：//www.gov.uk/government/publications/types-of-regulated-qualifications/qualification-descriptions（accessed 25 October 2022）.

㉑Ofqual，Annual Qualifications Market Report：2019 to 2020 academic year-Background information accompanying statistical release，Coventry：Ofqual，2021，pp.4～5.

㉒㉘David Sainsbury，Report of the Independent Panel on Technical Education，London：Department for Business，Innovation and Skills，2016，p.55，pp.8～11.

㉕Crossfields Institute，How Do You Develop a Qualification?，2017-9-16，available online：https：//crossfieldsinstitute.com/qualification-development/（accessed 25 October 2022）.

㉖Harrison C.White，Where do markets come from?，American journal of sociology，Vol.87，No.3（1981），pp.517～547.

㉗Department of Education，T-Levels Accountability Statement，3（2019），available online：https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/912682/IfA_-_T_Level_Accountability_Statement_final_Jan-19_006_.pdf（accessed 25 October 2022）.

㉚Peck J，Constructions of neoliberal reason，New York：Oxford University Press，2010，p.65.

㉛教育部：《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190416_378206.html 2019年4月16日。

㉜李成勋：《2020年的中国：对未来经济技术社会化生态环境的展望》，人民教育出版社1999年版，第410页。

㉝吴南中，夏海鹰：《1+X证书制度下职业院校变革逻辑与推进策略》，《教育与职业》2020年第8期。

㉞李寿冰：《高职院校开展1+X证书制度试点工作的思考》，《中国职业技术教育》2019年版第10期。

㉟洪功翔：《政治经济学》[M].合肥：中国科学技术大学出版社2012年版，第290页。

㊱刘莉：《转换企业经营机制，大力培育市场主体》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版)》1993年第1期。