强化公共数据治理 持续释放公共数据价值

记者：提升国家治理能力和治理体系现代化，开展公共数据治理在其中具有什么样的重要意义？当前制约公共数据治理的痛点主要在哪里？

孟庆国：公共数据是数据资源体系的重要组成，是政府可以掌控的重要资源，其蕴含的巨大价值得到了社会各界的高度关注和重视。党和国家高度重视公共数据的治理和开发利用工作，《中共中央国务院 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确指出，要推进政府数据开放共享，研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，要开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。强化公共数据治理，深化公共数据开发利用，是推动国家治理能力提升、改善民生服务、保障社会正常运行的重要抓手。如何在对公共数据有效治理的基础上，凭借先进数字技术、企业活力、政策引导和制度规范来促进公共数据价值释放，推动数字经济全面发力，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，已成为当前数据治理领域创新探索的重要方向。

当前公共数据治理的痛点主要集中在三个方面。一是家底不清。目前对公共数据概念和范围的界定还存在一定争议，比如公共部门掌握的数据是否全部为公共数据？私营企业掌握的具有公共属性的数据是否纳入公共数据范畴？公共数据资源整体上呈现分散化、无序化、非标准化的状态，为公共数据的治理和开发利用带来很多障碍。二是权责不明。数据权属问题是当前学术界和实践界都在积极研究探索的方向，尚未达成共识。在公共数据的权属方面也同样如此。国家、政府、公共部门、数据相关主体对公共数据所享有的权利责任并不明确，难以实现公共数据的顺畅流转和加工利用。三是能力不足。目前对公共数据的治理仍处于探索过程中，各地政府和相关企业不断推出新的理念、手段和方法，挖掘数据价值，提升治理能力。但整体上看，当前公共数据治理能力仍显不足，还无法支撑数据价值的充分释放。

记者：开展数据要素市场化研究对公共数据治理将起到什么作用？

孟庆国：公共数据作为数据资源的重要组成部分，关乎国民经济发展中生产生活的各个方面，蕴藏着巨大的经济和社会价值，若实现有效利用，不仅能发挥其在社会治理中的重要作用，更能推动数字经济的长效发展。在保障数据安全和隐私的前提下，持续释放公共数据价值，已成为各地政府的迫切要求。

针对公共数据资源开发利用的迫切性与数据治理体系建设滞后性的矛盾、数据流通与数据安全的矛盾、数据供需两旺与数据要素市场缺位的矛盾，清华大学与中国电子联合成立数据治理工程研究院，聚焦数据治理领域，整合校内相关院系研究力量和中国电子产业优势积极开展研究探索。研究院成立一年以来，形成了《2021中国城市数据治理工程白皮书》，出版了《数据要素论》专著，发布了两项数据治理团体标准，在数据要素的理论、制度、市场、技术等领域的跨学科研究和方案创新方面取得突破，提出了以“数据元件”为核心的数据治理工程解决方案。以“数据元件”作为连接数据供需两端的“中间态”，实现原始数据与数据应用“解耦”，以技术手段保证不能从数据产品中可逆获取到原始数据，破解“安全与流通对立”难题。

基于这一方案，各级政府部门与数据运营商、数据元件开发商、数据应用开发商共同构成公共数据开发利用的核心组织体系。在各级政府部门对公共数据的授权和监管下，引入市场力量协同开发公共数据资源，充分发挥企业主体的专业能力，从而最大限度地挖掘数据价值红利，催生出更多数字经济新模式、新业态和新优势，推动数据要素市场化建设，为数字经济的发展提供新动能。

记者：凭借掌握的技术优势和积累的庞大数据，互联网平台型企业在一定程度上具有公共设施的属性，在公共数据治理之中互联网平台型企业将扮演什么样的角色？

孟庆国：传统意义上的公共数据大多是公共部门在工作中形成的数据，属于履行公共管理和公共服务职责时形成或衍生的资源，其记录和证明着公共部门的行为轨迹。近年来，随着数字经济的蓬勃发展，一些大型互联网公司以平台型企业的形态融入到经济社会的多个方面。比如人们的出行、社交、支付、购物、娱乐、就医等大量活动都和平台型企业进行了深度绑定，平台型企业在一定程度上掌握或极大影响着部分社会公共领域的运转。平台型企业在充当相关领域公共基础设施的同时，也掌握了大量公共数据。

因此，公共数据治理不能再局限于对公共部门的数据进行治理，而是要从公共数据的内涵和需求出发，构建系统、完整的公共数据治理体系，全面对接政府部门、公共企事业单位、平台型企业等多方主体。在这一过程中，公共部门受制于职能范围和技术能力，往往充当的是规则制定者和监督管理者的角色。平台型企业则是数据的提供者、加工者、使用者，在数据治理过程中，可以充分发挥自身的技术优势、数据优势和资金优势，充分挖掘、释放公共数据的价值。

记者：有观点认为，将数据可携带权交还给消费者，便于消费者根据市场化原则自由选择公共服务提供商，是打破平台垄断，实现公共数据治理的关键，您如何看待这一问题？

孟庆国：将数据可携带权交还给消费者很有必要，从逻辑上看，是公共数据治理领域一条值得探索的道路。但具体到将数据交还给消费者的实践操作上，这又是一个非常复杂的问题，还有一系列障碍需要去思考、论证与克服。其中最核心的就是数据的权属问题。可携带权不是一个单独的权力，执行过程中需要对数据进行析权。比如，用户在平台上交易产生的数据，是用户的、商家的、还是平台的？还是多方共有的？目前数据的权属尚未明确，具体向消费者交还哪些数据还存在争议。同时，也存在动力机制问题。平台通过对数据的收集、分析，可以产生大量收益，因此有动力投入资金和人力去进行技术研发和系统建设。平台数据的返还，以及消费者对数据的管理和再利用，也同样离不开技术和系统的支撑，而这一行为却无法为企业带来收益，从而难以推动数据返还的实际操作执行。

因此在探索与尝试将数据可携带权交还给消费者的过程中，我们一方面要理清用户在其中所享有的数据权力，明确用户可以获取的数据内容；另一方面也要平衡各方权益，探索形成用户、平台都可以接受的具体的实践方案，加强数据的流通与应用。

记者：公共管理日益与大数据、计算科学、区块链、人工智能等新兴学科领域交叉融合，请您对公共管理的学科发展前景进行展望。

孟庆国：第四次科技革命驱动着人类社会快速进入数字时代，整个人类文明正在经历快速、大尺度和深层次的数字化转型，这为社会科学的知识生产和学科发展带来了本体论、方法论和认识论层次的全新问题，成为数字时代社会科学理论范式与方法范式迭代的时代机遇，在公共管理领域也是如此。譬如，如何理解数字政府建设的模式和规律，如何认识和面对数字时代的新生经济社会现象，如何驱动国家治理的数字化转型，这都成为数字时代公共管理学科发展的基本命题。

在这其中蕴含着两个重要的研究方向。一是对数字时代公共部门的职责特征、组织形态、运行规律等进行重新梳理和研究。今年6月发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中明确提出，到2035年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成。这意味着未来的政府履职将与大量运用互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术手段，未来的政府形态也将随着新一代信息技术的深度应用不断进行适应与改变。对数字时代公共管理体系的构建与研究，也就成为学科发展的一个重要方向。

二是运用计算社会科学的理论和方法对公共管理问题进行研究。近年来，计算社会科学成为国际范围内社会科学形成新范式、新理论和新知识的前沿领域，利用大数据、机器学习、仿真模拟等新兴方法对复杂的人类行为及社会运行进行跨学科研究，显著提高了人们理解、分析和预测社会规律的能力。在公共管理领域也是如此，学者可以基于海量数据去研究政府行为，可以用理论与数据相结合的方法去解释社会现象，具备了数据挖掘、仿真模拟、复杂系统方法并存的多样化研究方法，为公共管理学科发展提供了新的研究范式。