云南省隆阳区国家储备林建设机遇与实施条件探析

2022-11-15李继品

绿色科技 2022年5期

李继品

(国家林业和草原局西南调查规划院，云南昆明 650031)

1 引言

近年来，我国社会经济蓬勃发展，人民生活水平逐步提高，对高品质的生态建筑材料的需求愈发强烈，目前我国已成为第二大木材消耗国，第一大木材进口国，木材对外依存度高达50%[1]。进入新世纪后木材进口受限日渐增大，国内供给瓶颈显现，供给结构已经失衡，木材安全形势严峻，已演变为重大的资源战略问题和日益复杂的国际政治问题[2]。为此，党中央、国务院高度重视，做出了建设国家储备林的战略决策。云南省被纳入国家储备林建设7个首批试点省(区)和《国家储备林建设规划(2018-2035年)》七大建设区域之一，全省129个县级单位有111个被列入《全国森林经营规划(2016-2050年)》范围，隆阳区位列其中。隆阳区位于云南省的西部，地势北高南低，地处澜沧江与怒江之间，西北部有被誉为“世界物种基因库”“野生动物的乐园”和“东亚植物区系的摇篮”的高黎贡山；交通便利，地理位置优越，地形条件特殊，自然条件错综复杂，寒、凉、温、热气候类型俱全，植被类型多样，组成各类植被的种类非常丰富，全区森林覆盖率60.01%，林木绿化率69.68%[3]，森林覆盖率高于全省平均水平，具备发展国家储备林得天独厚的优势。

隆阳区将要实施的国家储备林建设概况为：实施营造林工程40万亩，其中，现有林改培1万亩，占营造林工程的2.5%；中幼林抚育34万亩，占营造林工程的85.0%；核桃提质增效5万亩，占营造林工程的12.5%。拟采用政府与社会资本合作的融资模式(PPP模式)，即：政府资本方与社会资本方共同出资进行项目的投融资—建设—运营—移交即( BOT 运营模式)建设[4]。项目建设周期为30年，其中建设期8年，运营期22年。项目建设投资由工程费用、工程建设其他费用、预备费和建设期利息构成；经估算，项目建设投资为327822.11 万元，拟申请银行贷款258706.87万元，占建设投资的78.92%；自筹69115.24万元，占建设投资的21.08%；自筹资金主要来自地方政府、社会资本、中央和地方财政贴息等。

2 隆阳区基本概况

2.1 自然概况

隆阳区位于云南省西部，地理坐标东经98°43′～99°26′和北纬24°46′～25°38′，全境东西宽78 km，南北长96 km，国土面积5011 km2。境内地势北高南低，西北高峻，东南平缓，平均海拔1645 m，最高海拔点位于西北部道人山顶，海拔为3656 m，最低点为西南部芒海，海拔为640 m，相对高差为3015.9 m。地处北亚热带，气候属于亚热带高原山地气候区，据隆阳区气象局多年实测资料，全区多年平均气温15.9 ℃，极端最高温32.3 ℃，极端最低温-3.8 ℃，年≥10 ℃的有效积温4940 ℃，多年平均降雨量988.2 mm，多年平均蒸发量1588.7 mm。境内相对高差大，地貌类型多样，生物气候复杂，形成了种类繁多的森林土壤，主要土壤类型有黄棕壤、黄壤、红壤、紫色土、燥红土和水稻土6种。河流众多，落差较大，水力资源较为丰富，分属怒江和澜沧江两大水系的大小河流140多条，总长580 km，较大的有怒江、澜沧江、东河、瓦窑河、冲江河、蒲缥河、水长河、大沙河等[3]。

2.2 森林资源概况

根据《云南省隆阳区森林资源规划设计调查报告(2016)》[3]隆阳区国土面积485067 hm2，其中，林地总面积363240.0 hm2，占74.88%。在林地中，有林地面积274338.6 hm2，占75.525%；疏林地面积1823.0 hm2，占0.503%；灌木林地面积61017.4 hm2，占16.798%；未成林造林地面积14468.0 hm2，占3.983%；无立木林地面积3370.1 hm2，占0.927%；宜林地面积8159.6 hm2，占2.247%；苗圃地面积59.1 hm2，占0.016%；辅助生产林地面积4.2 hm2，占0.001%；全区活力木蓄积22957260 m3。全区商品林(不含乔木经济林和竹林)面积157105.5 hm2，按起源统计，天然林面积54401.8 hm2，占34.6%；人工林面积56743.1 hm2，占36.1%；人工促进林面积45960.6 hm2，占29.3%。全区森林覆盖率60.01%，林木绿化率69.68%，森林覆盖率高于全省平均水平。

3 建设机遇分析

3.1 国家政策机遇

进入新世纪后，随着六大林业工程的深入实施，我国森林资源虽然有了质的飞越，但森林资源总量不足，林木质量不高，国内木材供给供不应求，木材供给结构性问题凸显，加之我国实施全面停止天然林商业性采伐，木材供需形势严峻。随着我国经济社会的发展，木材供需矛盾不断加剧，进口难度逐步加大，木材安全问题愈发凸显，并逐渐演变为重大的资源战略问题和日益复杂的国际政治问题[5]。党的“十八大”以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，习近平总书记作出“四个着力”“提高森林质量、增强生态功能”“实施森林质量精准提升工程”等系列重要指示，为包括木材安全在内的一系列生态问题指明了解决路径[6]。国家储备林建设作为现代林业建设的一项重要内容，是生态林业与民生林业最佳的结合点，是建设现代林业，促进绿色增长和实现科学发展的重要举措，对维护国家木材安全、调整木材供给结构、增加木材供给意义重大[7]。

在国家经济转型升级、财政收入增速放缓、国家补贴投入不足的大背景下，国家林业局提出发挥中央林业资金引导作用，创新投融资机制，积极与国家开发银行、中国农业发展银行沟通合作，拓宽林业投融资渠道，努力破解长期以来林业投入不足的瓶颈问题，积极利用开发性和政策性资金优势，开展国家储备林等林业生态建设[8]。从2015年开始，国家林业局以国家储备林建设为突破口，于2015年12月17日与国家开发银行签订了《共同推进国家储备林等重点领域建设发展合作协议》；于2016年6月22日与中国农业发展银行签订了《全面支持林业发展战略合作框架协议》。之后，于2016年11月18日，国家林业局、财政部联合下发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》(林规发(2016)168号)；于2016年11月21日，国家发展改革委、国家林业局联合下发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》(发改农经(2016)2455号)，让利用政策性开发性金融机构贷款建设国家储备林有法可依，有据可寻[9]。

3.2 云南省政策机遇

云南省地处祖国西南边陲，气候类型多种多样，拥有全国最多的植被类型。全省林地面积3.91亿亩，森林覆盖率59.7%，森林蓄积量19.3亿m3，是森林资源大省，历史上是我国木材进出口的重要集散地。作为全国7个首批试点省(区)和《国家储备林建设规划(2018-2035年)》七大建设区域之一，云南开展国家储备林建设具有明显的比较优势和特殊的战略意义。多年来，云南省结合自身资源优势，不断探索，积极推进国家储备林建设[10]。2018年3月，国家林业局印发了《国家储备林建设规划(2018-2035年)》，云南129个县区有111个县区列入规划范围，属七大区域中的西南适宜地区，规划国家储备林面积103.23万hm2，占全国5.16%。截至2020年底，全省利用开发性和政策性贷款开展国家储备林等林业生态建设项目19个，涉及9个州(市)17个区，审批贷款金额98.7亿元，已发放贷款38.3亿元。目前，全省国家储备林建设工作正在有条不紊地推进中。

3.3 隆阳区发展机遇

隆阳区地处云南西部，位于保山市东北部，区内交通便利，地理位置优越。境内地势北高南低，自然条件错综复杂，寒、凉、温、热气候类型俱全，植被类型多样，物种非常丰富。全区林地面积363240.0 hm2，占国土总面积的74.88%，森林覆盖率为60.01%。其森林覆盖率、人均有林面积均高于全省平均水平，具备发展国家储备林得天独厚的优势，也被纳入《国家储备林建设规划(2018～2035年)》，是国家储备林建设的重要基地之一。隆阳区委、区人民政府决定以此为契机，坚持走“生态建设产业化，产业建设生态化”道路，通过国家储备林建设，创新林业投融资，有效解决地方林业生态建设资金短缺问题，以中幼林抚育、现有低质低效林改培和核桃提质增效为突破口，改善林木生长环境，优化龄组结构，促进林木生长，培育优质、高效和丰产的大中径级用材林和高产优质的核桃特色经济林产业基地，最大限度地发挥林地生产力，满足人民群众对生态产品日益增长的需求，为改善全区生态环境、有效巩固脱贫攻坚成效、全力推进国家乡村振兴战略提供有力保障和支撑。

4 实施条件分析

4.1 自然资源丰富

隆阳区位属于高原亚热带北部半湿润常绿阔叶林地带；又有河谷、山原、山地等不同地貌引起的变化。该地带的半湿润常绿阔叶林在群落结构和组成上有如下特点：一是乔木层上层优势或共优树种主要是壳斗科植物，而樟科和木兰科植物等喜湿的树种在上层很少见，乔木上层及下层主要树种有滇青冈、高山栲、元江栲、滇石栎、滇油杉、黄毛青冈、滇润楠、长柄润楠、山玉兰、银木荷、滇朴、清香木、球花石楠、云南樟、滇合欢、云南松、短萼海桐、光叶海桐、牛筋条、头状四照花、香叶树、小果冬青、大果冬青、黄连木等。

全区森林资源丰富，森林覆盖率达60.01%，高于全省平均水平。植物区系成分混杂，植被类型多样，据资料统计全区种子植物有218科1251属5133种和变种(其中裸子植物7科17属33种及变种，被子植物211科1234属5100种及变种)。从云南省分布情况来看：隆阳区珍稀种类从种类数量、个体数量和优势程度上都占有重要位置。这为隆阳区国家储备林项目建设提供了良好的种质资源。

4.2 技术力量较强

机构改革后，隆阳区林草局设办公室、组织人事股、政策法规宣传股、计划财务股、生态保护修复股、森林和草原防火股、森林资源管理股、野生动植物和自然保护地管理股、草原和湿地管理股、林业草原改革与产业发展股、林政稽查大队11个内设机构。目前在职在岗人数为148人，其中行政编制23名，事业单位编制125人(其中：专业技术人员95名，技术工人30名)。健全的机构设置，充实的人才队伍可为隆阳区国家储备林项目建设提供充分的技术支持。

4.3 林业产业发展态势良好

隆阳区林地面积达363240.0 hm2，全区人均面积0.4 hm2，近年通过退耕还林工程、核桃基地建设等林业工程项目的实施，大力促进了生态建设和林业产业的协调发展。科学调控木本油料产业规模，提升基地建设质量，积极探索林下经济发展路子。全区泡核桃面积达1050000亩，实现产值10.59亿元，澳洲坚果面积达110000亩实现产值0.96亿元；高黎贡山糯橄榄108000亩，实现产值0.056亿元；2020年全区林业总产值达520457万元，农民人均林业收入达到1万元，占农民人均纯收入的50.12%。

4.4 林业生产支撑条件良好

一是种苗供应有保障。2020年隆阳区有190家苗木企业注册从事苗木培育，经营面积7600亩，各类苗木培育面积2157.6万株，加上项目配套的100亩苗圃基地，能为本项目建设提供充足的苗木。

二是基础设施比较完善。截止目前，全区防火通道累计400.4 km，加之隆阳区还建成农村公路通畅工程(绝大部分位于或途径林区)近2000.0 km，从森林集约经营角度看，全区商品林区域道路辐射率约为0.75 m/亩，集约经营水平相对较高。此外，全区建成瞭望台3个，准备新建100 km林区道路、林草生物灾害监测系统、林草防火系统、林长制综合信息管理平台和国家储备林监测管理系统，全区智慧林业建设正在逐步完善。

4.5 产品市场需求旺盛

近年来，我国年均木材年消耗量近5亿m3；木材进口量超过全球贸易量的1/3，对外依存度接近50%。以2016～2023的国内木材供需情况来看，目前国内木材市场整体处于供不应求的情形，缺口近60%以上。而隆阳区木材加工市场也存在结构性供不应求矛盾。随着我国经济水平的快速提升，人民对木材等可再生性原材料和生物质能源需求增长显著，木本粮油产品、森林食品、药品及保健品需求日趋旺盛，国家储备林建设将成为林业产业新的经济增长点。

4.6 外部协作条件良好

党的“十八大”以来，党中央国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，全面深化林业改革，明确提出将维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点[11]。2013年、2015年、2017年中央一号文件均明确提出要加强国家储备林基地建设。2018年，《国家储备林建设规划(2018-2035年)》发布，隆阳区纳入国家储备林规划范围，属滇黔桂云贵高原国家储备林建设工程片区。2020年，隆阳区积极响应国家储备林建设，区委、区政府高度重视国家储备林基地建设项目。良好的政策环境等外部协作条件为国家储备林建设创造了重大、难得的历史机遇。

4.7 土地资源满足项目使用

隆阳区土地资源丰富，土地总面积485067.0 hm2，其中：林地面积363240.0 hm2，占74.9%，为国家储备林建设提供了较充足的土地资源。林地中宜林地8159.6 hm2，非基本农田坡耕地5513.9 hm2，为人工新造林提供了较为充足的土地后备资源。集体林地占林地面积的84.67%，为土地合作模式提供多种可选方案。林地资源中，人工林面积占乔木林地面积的28.15%，幼龄林占乔木林地面积的31.34%，中龄林占乔木林地面积的48.06%；全区人工商品林各乔木林中，主要优势树种有云南松、华山松、桤木、桉类等树种，其中急需抚育华山松、云南松和桤木中幼林面积约39949.0 hm2，蓄积2569580.0 m3。除去生态敏感区林地范围(公益林、天然林、国有林、生态红线覆盖范围、生态敏感区域、优化整合后的自然保护地、水源保护地)外适合国家储备林建设的森林面积24826.0 hm2，蓄积1596312.0 m3，其中幼龄林2654.1 hm2，中龄林公顷22171.9 hm2。大量人工中幼林为国家储备林建设改培和森林抚育提供了充足的后备资源。

隆阳区海拔高差较大，立体气候明显、土壤类型众多，光照充足，气候温和，雨量充沛，水热同季，优越的自然环境为高品质国家储备林提供了良好的生长环境。

5 建议

5.1 拓宽融资渠道，扶持项目建设

项目建设资金不足一直是储备林建设的瓶颈，为了保证项目的顺利实施，建议项目组织单位在加大企业自筹资金筹集力度的同时，要与金融机构、政府部门积极沟通，通过争取财政补贴、利息贷款、专项资金等途径，引导社会各方面投资发展储备林，形成多渠道、多层次的投入机制，以解决项目建设资金不足问题[12]。

5.2 强化种苗供应，严把种苗质量

项目建设将面临较大的种苗缺口。若单纯通过向外部招标采购，虽然很大程度上可以解决上述问题。但如此一来，不仅林草部门种苗检疫工作压力将大幅增加，另一方面，外来苗木的适生性、安全性和不稳定性将对项目建设质量构成较大隐患。基于此，建议项目建设尽量优先使用本地生产的苗木，政府与本地规模较大、实力较强的育苗企业签订采购协议，后者提前育苗并如期按质供苗，双方严格执行协议，违约者需承担相应责任，对于因本地苗木产能不足造成的用苗缺口，政府应通过公开招标采购的形式对外购苗。同时，必须做好苗木种源的质量把控工作，一是完善现有种苗质量检验和检疫制度，明确机构与职责，优化方法与流程，确保每一批用于造林的种苗都符合相关质量标准；二是强化源头风险防控，对于境内生产的种苗要加强现地检验、检疫，境外购入的，应严格审查供苗单位的种苗生产资质，并加大抽检的频次和样本数；三是对于售卖劣质种苗或以次充好的育苗单位，予以严肃查处。