关于南海水下遗产国际合作保护机制的对策建议＊

孟梦梦 严峰

（海南省农林环境过程与生态调控重点实验室，海南海口 570228）

0.引言

南海水下文化遗产作为人类文化遗产的重要组成部分之一，其中所蕴含着的历史文化等的价值是十分重大的，尤其是南海水下文化遗产中所蕴含的文化和政治意义是显而易见的，南海周边各国为了挖掘其中的价值，防止其被破坏，纷纷将其做为文化遗产保护对象之一。随着国际社会对越来越重视南海水下文化遗产非凡的政治意义，要想挖掘其中的政治价值，越来越多的国家意识到对南海水下文化遗产的保护需要国际合作，于是在国际层面开始制定双边、多边以及区域性和普遍性的国际公约。如2001年，联合国教科文组织《保护水下文化遗产公约》获得通过，并于2009年正式生效。作为第一部在全球范围内达成的专门以水下文化遗产保护为目的的国际公约，对水下文化遗产保护制度的完善具有重大意义，对南海周边各国水下文化遗产具有十分重要的借鉴意义。为了对南海水下文化遗产进行有效保护，世界各国开始纷纷建立合作保护机制。文章通过对南海水下文化遗产国际合作保护现状和存在的问题进行分析，提出相应的完善建议，以期对南海水下文化遗产国际合作保护提出可供参考的建议。

1.南海水下遗产保护国际合作现状和存在的问题分析

（1）各国关于南海水下文化遗产的管辖权有十分明显的冲突。从国际法方面来讲，国际法的一个重要问题就是各国的管辖权问题，管辖权是国家间权限分配的重要制度，但由于南海周边各个国家对水下文化遗产保护的立法方面有着十分大的差异，所以在合作过程中极易引起管辖权冲突[1]。一方面，对水下文化遗产的概念界定直接影响到管辖权的权利范围。另一方面，在各个国家国内法的规定上，各个国家对水下文化遗产的定义也都是不一样的，各国关于水下文化遗产方面的立法规定大多借鉴《水下文化遗产保护公约》的内容，对于概念的界定，各国虽然都规定了价值标准，但对时间标准规定却不一样，而且对水下文化遗产管辖权客体的规制模式有多种，不同管辖权客体规制模式可能会引起不同的潜在冲突。

（2）各国适用的国际法规定不明确。通过对国际法分析发现，首先，各个国家适用的是1982年《联合国海洋法公约》，该《公约》涵盖面广，对各国的内海、领海等都做了界定，对目前全球各国的领海主权争端问题以及各种海洋资源的争端问题都起到了重要的指导和仲裁作用，但对水下遗产的保护方面实用性却比较弱。通过查阅《公约》相关内容可以发现涉及水下遗产相关内容的条款只有第149条和第303条两条公约而已，而且所涉及内容也都比较笼统。例如在《联合国海洋法公约》第303条第2款中虽然对考古和历史文物的内容有涉及，但对破坏文物的违法情况如此模糊的描绘，显然是为了避免扩大沿海国在领海以外的管辖权冲突。同时公约引入海洋自由的抽象概念，极易导致各国“先到先得”的思维和行动[2]。《联合国海洋法公约》的模糊性规定，使南海水下文化遗产合作保护在实践过程中缺乏法制基础，难以引起各国对互助合作来保护水下遗产的重视。其次，各个国家参考的是2001年的《水下文化遗产保护公约》，虽然在公约中规定人们可以对水下文化遗产的保护采用负责的方式和非闯入的方式，同时也规定各国可以针对水下文化遗产勘探、打捞、保存技术以及考古、文化研究等方面进行交流和合作，但其落实过程中存在诸多问题。由于水下遗产的位置特殊，对专业技术人员、资金、技术等方面要求极高，专业的人员和技术在世界范围内都比较少，而且大多数都集中在一些发达的国家，同时南海周边国家经济发展水平有限，引进专业技术和人才都比较困难，再加上耗资巨大，很少有国家可以独立进行[3]。

（3）出于对主权问题的考虑，首先，各国在合作时相互怀疑猜忌阻碍了在南海水下文化遗产保护方面开展合作。其次，南海问题的主要争议在于岛礁主权和海洋划界问题没有明确的标准，但是根据《联合国海洋法公约》以及《水下文化遗产保护公约》的相关规定，各国要想对南海水下文化遗产开展独立全面的保护工作，应当就不同水域享有不同的权利和义务，而这势必引起各国对南海主权问题的严重困扰。最后，作为一个特定的合作领域，南海水下文化遗产合作保护有赖于南海各国整体关系的发展[4]。目前，南海争端问题解决进程发展缓慢仍未取得实质性进展，中国与东盟各国的合作仍然局限于低敏感度的功能性领域，这直接影响到涉及南海问题的各个国家参与南海水下文化遗产合作保护方面的意愿和结果[5]。

（4）文化遗产的所有权问题错综复杂。水下文化遗产的繁杂性使得其所有权问题同样十分复杂。但《水下文化遗产保护公约》对所有权问题却并没有涉及，一方面，从历史角度看，沉船沉物的起源多种多样，涉及各种当事人身份[6]。另一方面，从法律和技术的角度看，缔约国各方对水下文化遗产法律归属争议很大，在谈判过程中所有权问题使得本就足够困难的谈判更加复杂和耗时。而且因为南海周边各个国家对水下文化遗产的权力主张也都不一样，各国通常只是对领海内发现的水下文化遗产归属问题做了规定，对领海之外的内容却未明确规定。但水下遗产价值意义重大，各国为了本国利益难免对争端范围内的水下遗产进行争夺，南海周边国家合作时很容易就会产生所有权的冲突，影响对水下遗产的保护。需要各国共同合作，将其打捞出水进行考古研究，深入发掘其蕴藏的信息，之后再根据遗产的信息来确定水下遗产的归属问题。

2.推进南海水下文化遗产国际合作保护的建议

水下文化遗产作为我国证明南海主权的重要历史性证据，具有文化和政治两方面的意义和价值。我国通过与其他国家合作来构建南海水下文化遗产的合作保护机制既能够促进我国与其他国家之间的国际合作，也能为诸国提供对水下遗产的保护和开掘经验。关于如何让加强国际合作，拟提出以下建议：

（1）推动构建南海周边诸国沟通协调机制。应发挥《水下文化遗产保护公约》的影响力，积极鼓励南海各个国家申请成为《水下文化遗产保护公约》缔约国。2001年联合国教科文组织及通过的《水下文化遗产保护公约》是形成国际合作的有效法理基础和行动准则，目前南海周边国家除了柬埔寨都加入教科文组织，应积极鼓励各国成为缔约国，通过共同商议来决定对南海水下遗产的发掘与保护，使各国基于公约而合作，基于合作而履行公约[7]。

（2）推动各个国家签订水下文化遗产的区域性保护公约。由于目前国际社会针对南海问题存在巨大的意见分歧的问题，短期内南海周边的各个国家很难达成相同的意见，也难以协调各国国内法的兼容。为了更好地保护水下遗产，减少对水下文物的损坏，我国提出了“搁置争议、共同开发”的倡议。但这一倡议目前却主要在石油、天然气等水下能源资源的开发和利用上起作用，对其他方面涉及较少，如果能够将其拓展延伸到水下文物保护方面，对于推动南海地区对文化遗产的保护和对各个国家实现共同发展和可持续发展将具有十分重大的意义。

（3）鼓励各国签订关于加强水下文化遗产合作保护的的区域性保护公约。例如召开类似2003年地中海相关国家政府举行的名为“合作保护地中海水下文化遗产”的圆桌会议，通过协商明确合作的基本原则。首先，明确保护措施是“不影响各沿岸国利益为前提”。其次，实行就地保护原则，对水下遗产所在区域划界保护，也可以通过就近建立博物馆达到公众展览和科研的目的。而且在南海周边国家水下考古水平相对较差的情况下，对尚未受到紧迫威胁的水下文化遗产采取原址保护应是首选[8]。最后，鼓励所有与南海水下文化遗产确有联系的国家都应参与对其的协商保护工作。

（4）探索联合各个国家开展专项普查工作和上报制度。应联合各国共同开展专项普查工作和上报制度，特别是南海争议海域，在过去的考古工作中为避免引起争端，各国都持较为谨慎的态度，并没有全面调查发掘。对此，南海各国可以联合设立上报制度。原则上，发现者应当遵从“发现立即报告”的原则，及时将发现情况上报所在国文物保护组织。也可通过国际机构如联合国等申请建立专门针对多级合作方面的数据库，来使各国共同对水下文化遗产的信息进行实时共享和探讨，包括水下文化遗产的发现和所处位置等携手共同来对水下遗产进行保护。

（5）联合各国开展打捞和设立博物馆。可以依托国际组织联合南海各国及发达国家来建设南海水下遗产工作站，实现相关方面的互联互通，工作站成员由各国考古专家组成，负责南海水下文化遗产的打捞、保护和信息采集分析等工作。由于南海水下文化遗产保护和打捞等工作十分困难和复杂，而且耗资巨大，需要的劳动力和技术要求都比较高，各国政府投入资金和人力相对有限，可以考虑联合引入相关专业的商业打捞公司，采取公私合作的形式来进行勘探和打捞[9]。在做好规范制定、严格相关监管的情况下，这应该是效率最高的方式。对于海水下文化遗产存在困难或是出水后难以保存的情况，可以尝试合作建设水下博物馆，以达到妥当保护的目的。