从老龄化社会治理走向老龄社会治理：中国老龄社会治理的实践反思及未来展望

2022-11-15王雪琴

重庆行政 2022年4期

王雪琴

按照国际惯例，65岁及以上人口占比达7%～14%为老龄化社会(Aging society)，14%～21%为老龄社会(Aged society)，超过21%则为超老龄社会(Hyper-aged society)。[1]《2021年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，我国65岁及以上人口占总人口比例为14.2%，老龄社会新形态格局已经形成且无法逆转。为此，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，如何在已有理论研究的基础上，评判老龄化社会治理与老龄社会治理的治理绩效，并提出老龄社会治理的未来发展愿景，是有效解决因老年人口比重提升对社会建设带来消极影响的一项基础性研究工作。

一、中国老龄化社会治理取得的成效

进入老龄化社会20多年来，中国老龄化社会治理走出了一条兼具政治性逻辑和本土化特征的探索之路。老龄化社会治理体系跳出简单的“政府——市场”二元结构，治理内容突破传统养老服务的局限，治理能力也不断得到提升。

(一)老龄化社会治理的组织体系逐渐形成

一是中国共产党的坚强领导。坚持和加强中国共产党的领导是中国老龄化社会治理的最大制度优势。进入老龄化社会以来，党对老龄化社会治理的领导贯穿于老龄工作的各个领域。首先，在一系列党中央关于老龄工作的文件中，充分体现了党中央对老龄化社会治理的领导。中共中央、国务院通过的《关于加强老龄工作的决定》(2000年)《中国老龄事业发展“十一五”规划》(2006年)《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(2019年)《关于加强新时代老龄工作的意见》(2021年)等文件明确提出加强党对老龄工作的全面领导并把老龄工作列入日常工作议程。其次，在习近平总书记重要指示批示中，充分体现了党中央对老龄化社会治理的领导。党的十八大以来，习近平总书记对老龄工作做出重要指示达30余次，[1]逐步形成了习近平总书记关于老龄工作的重要论述，充分体现了党中央对老龄工作的高度重视。最后，在老龄化社会治理的基层实践中，各级党委将老龄工作纳入经济社会发展规划，纳入民生实事项目。基层党组织以及党员群众在社区养老、困难群体扶持以及老年矛盾纠纷化解等方面发挥先锋模范作用，坚持了党对老龄社会治理的全面领导。

二是政府发挥主导作用。随着21世纪进入老龄化社会，国家加大机构改革力度以应对日趋严重的老龄化挑战。比如，1999年成立了专门解决老龄问题的国务院下属议事协调机构——全国老龄委，来统筹治理相关老龄化问题。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要着力健全老龄工作体制机制。相应地，全国老龄委、卫健委、民政部以及发展改革委等部门在老龄化社会治理中的职能职责进一步明确，涉老事务部门也逐步增加。以全国老龄委为例，其组成部门经历了2003年、2008年和2018年3次调整，从最初的22个逐渐增加到31个，相关涉老部门的作用在老龄化社会治理中得到了进一步发挥。

三是社会力量广泛参与。首先，强化社会参与的顶层设计。党的十八大以来，党和政府充分鼓励和调动社会力量兴办养老服务，进一步拓展了政府以外的市场、社会组织、自治组织以及家庭等社会力量的参与空间。其次，制定社会参与的配套政策。以社会组织为例， 2011年9月国务院《关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》指出要加强基层老龄工作机构和老年群众组织建设；2012年1月全国老龄办《关于加强基层老年协会建设的意见》进一步对发展老年社会组织、加强基层老年协会建设作出具体安排。最后，优化社会参与的具体模式。以政府购买养老服务为例，2014年8月《关于做好政府购买养老服务工作的通知》确立政府购买社会养老服务的基本框架；随后，2017年8月财政部等部委联合下发《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分调动社会资本特别是民间资本的积极性，逐步使社会力量成为养老服务领域的主体。

(二)老龄化社会治理的内容不断丰富

一是老龄化社会治理的覆盖面逐渐加大。随着老龄化程度的不断加深，老龄化社会治理内容跳出传统民生范围的局限，将其扩展到更为广泛的发展领域。[2]比如，2001年国务院印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001—2005年)》，将老龄化社会治理的内容在养老服务、养老保险的基础上进行了拓展，进一步解决老年服务、产品与设施短缺，社会保障制度不够完善等突出问题；2015年原卫生计生委等9个部门联合下发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，第一次就医养结合工作进行部署；2020年12月，国务院出台《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》帮助老年人融入智能社会，等等。

二是老龄化社会治理的重点领域不断深化。进入老龄化社会以来，包含养老保险、养老服务、健康支持、社会参与、老年教育、权益保障、宜居环境等领域的老龄化社会治理内容体系基本建成，且每个领域的治理在不断深化。以养老服务发展为例，2000年8月，中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》提出建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制。随后，一系列关于加快养老服务业发展，如税收优惠、财政支持、人才培养、等级评定等政策措施及行业标准相继出台，养老服务体系建设以及专项服务的科学化、精细化特点越发明显。

(三)老龄化社会治理的能力逐步提升

一是治理理念逐步形成。进入21世纪以来，人口老龄化问题成为国内外政府和社会组织越来越关注的问题。2002年《马德里老龄问题国际行动计划》从社会发展、健康保障和适老环境三个方面提出了老龄社会的优先发展领域。同年，世界卫生组织提出了“健康、参与、保障”的积极老龄化政策框架。我国随着改革开放初期积累的人口红利开始逐渐消失，党和政府更加重视人口老龄化社会新常态。特别是进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央提出了积极应对人口老龄化的新理念、新思想、新战略，[3]“民生逻辑”“人民至上”“共建共治共享”等治理理念成为老龄化社会治理遵循的核心价值。

二是治理制度执行力逐步提升。习近平总书记多次强调“制度的生命力在于执行”。进入老龄化社会以来，将老龄事业发展纳入政府绩效考核范围之内，以权力监督和制度问责保证制度的有效执行，老龄化社会治理的制度执行能力不断提升。

三是治理资源整合能力不断提高。一方面，我国老龄化社会治理的资源配置能力不断提升。以养老金为例，我国政府强大而稳定的资源配置能力使其在应对养老金支付等问题时具备较大的创新可能性和灵活性。另一方面，老龄化社会治理的资源聚集能力不断提高。以养老服务体系为例，党的十九届四中全会提出“加快建设居家机构社区相协调，医养康养相结合的养老服务体系”，打破传统的“9073”“9064”配比安排，把必需的养老服务资源按照相应的制度安排和顶层设计进行调拨、运作等等。

二、中国老龄化社会治理存在的不足

虽然我国老龄化社会治理已取得诸多成效，但与老龄化给社会治理带来的挑战相比，还存在老龄化社会治理体系改革滞后、治理内容有待深化和治理能力有待提升等亟待解决的问题，从“老龄化社会治理”走向“老龄社会治理”任重道远。

(一)老龄化社会治理体系改革滞后

一是治理主体比较单一。在老龄化社会治理中，尽管社会、家庭以及个人等治理主体的责任在不断强化，但建立从“政府单一主体控制”转变为“社会多元主体共治”的治理格局，以及政府主导、社会广泛参与的普惠型治理体系[4]还难以在短时间形成，“一核多元”的治理主体资源有待进一步开发。

二是治理体制机制亟待完善。目前，中央和地方各级卫健委已成为我国老龄工作统筹协调的主导部门，但涉老事务管理的机构众多，职能交叉、政出多门、多头管理、缺乏整体规划的弊端日益显现，对健全老龄工作体制机制提出了更为迫切的要求，迫切需要通过统一和规范老龄事务的机构设置，建立健全灵活、高效、常态化的老龄社会治理统筹协调机制，来推动涉老诸多事务的有效管理。

三是治理政策需要完善。自进入老龄化社会以来，我国老龄化社会治理政策在满足老年人需求、解决老龄化社会问题等方面发挥了重要作用，但还存在政策供给不足、政策衔接力度不够等问题。随着人口老龄化程度的不断提高，家庭支持、老龄产业、老年教育、养老产品等方面的政策供给不足，与经济社会发展的其他政策衔接配套不够。

(二)老龄化社会治理内容有待拓展

一是涉老社会事务的治理内容有限。按照积极应对人口老龄化国家战略要求，老龄化社会治理的内容不仅包括养老服务、社会保障等民生领域，还应扩展到社会、文化、政治以及城乡、区域等诸多领域。在实践中，老龄化社会治理内容重点聚焦在老年人养老问题，而老年劳动就业、老年教育、适老环境建设以及长期护理保险等满足老年群体多元需求的治理内容亟待补充，推动基本公共服务与多样化服务的制度安排和实践创新举措还有很大的空间。

二是涉老社会关系的治理内容不足。法是用来调整社会关系的，相同的社会关系或者说相同的调整对象应当由同一类法律法规来调整。[5]作为一个老年人口数量大且老龄化程度不断加快的国家，目前我国老年法律法规的立法还存在许多空白与缺陷，表现为效力层次较低的行政法规较多，上升至国家立法层面的较少；分散性、间接性法规条文较多，集中配套、功能上相互支持补充的法律法规较少；原则性规定较多，明确的、具有权威性的法律法规较少。

三是全生命周期的治理内容欠缺。按照“人人有责、人人尽责、人人享有”的老龄社会治理目标要求，老龄化社会治理内容不仅包括老年群体，还应扩展到全社会各个年龄阶层。而目前我国老龄化社会治理内容关注老年群体较多，从全生命周期视角关注其他年龄阶段的内容较少。

(三)老龄化社会治理能力发展不足

一是治理理念认同度不高。要增强积极应对人口老龄化的思想观念，就要辩证看待人口老龄化及其影响。但目前老龄化社会治理仍过度聚焦于问题应对、强调挑战，老龄社会治理理念的前瞻性未得到应有的认可。

二是治理执行能力有待提升。尽管我国老龄化社会治理的制度体系已初步建立，但制度转化为行动的效能不高，执行能力有待进一步提升。以医养结合为例，健康养老和医疗服务涉及民政、卫健以及社保三个部门，不同部门之间存在职能交错、多重标准、多重管理的问题，导致医养结合机制运行艰难，医疗资源和养老资源难以整合甚至呈现碎片化状态，[6]使得具体执行过程中制度效力大打折扣。

三是治理方式还有待创新。社会化、法治化、智能化以及专业化是老龄化社会治理方式创新的方向。以智能化为例，从2020年初新冠肺炎疫情以来，智能化手段成为战疫利器，但老年人被边缘化的问题也凸显。尽管国务院印发了《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》，但在智能社会、数字社会背景下，如何将科技创新不仅运用在为老年群体的生理功能延伸和自理水平提升，而且运用到改善老年人和社区服务，从而提高老龄社会治理效能，还需要治理方式的创新。

三、中国老龄社会治理的未来发展愿景

2020年10月，党的十九届五中全会正式将积极应对人口老龄化上升为国家战略，以防范和化解老龄化带来的人口安全和社会稳定风险。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》(以下简称《意见》)，为未来新时代老龄工作指明了发展方向。在推进国家治理现代化进程中，需要进一步把握我国老龄化发展趋势，冲破不合时宜的观念束缚，坚持理论创新和实践探索，聚焦我国老龄社会治理的关键领域，深入挖掘老龄社会治理潜能，激发老龄社会治理活力，构建适应中国特色的老龄社会治理方案。

(一)加强人口老龄化发展趋势研究

明晰人口发展变化趋势是确立老龄社会治理优先发展领域的重要前提。学界已对未来人口老龄化发展势态以及老龄社会转型的阶段性问题进行了深入研究。[7][8]但随着我国人口老龄化的加速发展，需要进一步加强对于人口变化趋势的动态监测，以加深对老龄社会规律性的认识及阶段性风险挑战的把握。同时，加大老年人口数据在经济发展、社会建设以及技术创新等方面的广泛运用，以长期性、全局性、前瞻性的研究推动老龄社会治理适应“两个一百年”经济社会发展全过程。

(二)强化新型老龄社会治理理念

《意见》指出：实施积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。为此，学习借鉴国外做法，结合我国实际，以科学依据重新定义老龄标准，以积极老龄观、健康老龄观重塑老年价值认同，不断推动老龄社会治理模式和制度安排的“适老化”转变。

(三)完善老龄社会治理体系

充分发挥各级党委在老龄社会治理中总揽全局、协调各方的领导作用，积极发挥城乡基层党组织在老龄社会治理中的基础作用。充分发挥各级政府在老龄社会治理中的政策引导、管理监督、兜底保障、资金投入等绩效考核职能，以此发挥各级政府的主导作用。通过制度创新，厘清社会组织、市场、家庭等不同治理主体之间的动力因素和利益诉求，激发参与活力，走出一条具有中国特色的老龄社会应对之路。

(四)完善老龄社会治理机制

优化老龄社会治理协同共治机制、治理激励机制、利益平衡机制等机制，着重解决政府、市场、社会组织、家庭等治理主体在涉及老年健康、养老、教育、医疗、就业、社会保障和环境建设等方面面临的资源投入不均衡、闲置资源利用不充分、协同共治难推进等问题，形成统筹各治理主体、协调各涉老领域的共建共治共享老龄社会治理格局。