过渡期发生规模性返贫的风险挑战与对策建议

唐克伟

脱贫攻坚战取得全面胜利后，习近平总书记指出，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定；要巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决守住不发生规模性返贫的底线。按照习近平总书记的要求和党中央决策部署，重庆市各区县高度重视脱贫攻坚成果巩固拓展，有序向全面推进乡村振兴过渡，为重庆市巩固脱贫成果后评估、东西部协作考核评价、财政衔接资金绩效评价连续三年获“两好一优(A)”成绩打下坚实基础。与此同时，防止返贫监测帮扶工作落实不够到位、产业就业增收支撑不足、政策调整对部分低收入脱贫户影响较大等问题需要各方关注研判，特别是在新冠肺炎疫情背景下，部分群众存在一定程度返贫致贫风险，亟须引起高度重视，认真研究解决。

一、过渡期发生规模性返贫的风险挑战

党的十九大以来，重庆聚焦深度贫困地区脱贫攻坚，推动18个重点区县全部脱贫摘帽、1919个贫困村全部脱贫出列、190.6万贫困人口全部脱贫，涌现出了“全国脱贫攻坚楷模”毛相林等一大批先进典型。脱贫攻坚战全面胜利后，一些区县迅速将主要精力用于乡村振兴，对“过渡期”存在的困难和问题估计不足，对出现的返贫致贫风险应对不够到位。

(一)防止返贫动态监测和帮扶机制不完善，监测帮扶工作存在短板

原建档立卡贫困户全部脱贫后，为了防止返贫和新增贫困，中央提出，聚焦脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户等“三类对象”，对易返贫致贫人口加强监测，做到早发现、早干预、早帮扶。2021年以来，全市各区县广泛开展防止返贫动态监测和帮扶工作，但部分区县执行防止返贫监测程序不够规范，一些生活比较困难的农户没有及时纳入防止返贫监测和帮扶范围，存在“应纳未纳”“体外循环”等现象。主要存在两个短板：一是监测手段存在滞后性。由于人口、收入、教育、医疗、住房、工商等信息分散在不同部门，基层干部排查时仅凭农户自报无法掌握真实情况，对长期外出农户、长期“失联”农户、“空挂户”等，排查了解的信息与实际情况相差较大。特别是民政系统“经济核查”用时较长且无法完全查实群众收入，对群众在市外就业子女是否属于财政供养人员等也很难认定，一些镇村干部对疑似发现有返贫风险的农户在无法判定真实信息的情况下，没有及时将其纳入监测对象。二是帮扶措施缺乏针对性。据第三方机构抽查，监测户中因病纳入监测未得到健康帮扶的占比达43.9%，因务工就业不稳定纳入监测未获得就业帮扶的占比更是高达70%。一些基层干部对监测户的帮扶工作认识不足，把“监测”等同于“关注”，有的担心帮扶力度加大会引起其他人群攀比和不满，有的直接用低保等方式“一兜了之”。2021年度三方评估显示，某县监测对象对享受帮扶措施的认可度仅为70%，远远低于脱贫户对帮扶措施的认可度。

(二)农村住房和饮水安全保障质量不高，“三保障”问题动态清零难度较大

一是落实“危房不住人、人不住危房”要求压力巨大。重庆市农村特别是渝东南、渝东北地区农村，由于山高坡陡、居住分散，夯土、土木等结构房屋较多，一些群众长期外出导致家中房屋年久失修成为危房，个别农户建新未拆旧导致危旧房普遍存在。如渝东北F县J镇某村，全村除了村委会系砖混结构房屋外，其余房屋均为土木结构，年久失修都有变为危旧房的风险。加之随着农房复垦政策调整，普通农户复垦后不能购买农转城社保，导致大部分农户宁愿将危房闲置也不愿排危或拆除；少数农户房屋被文物保护部门定为“文物保护点”，但没有专项经费支持，农户也缺乏文物维修的技术，个别农户不时回到危旧房中放置农具或从事鸡鸭等养殖。二是“双水源”供水导致人饮水质无保障。渝东南、渝东北部分地区属于喀斯特地貌，工程性缺水问题突出，虽然脱贫攻坚期间建设了大批农村人饮工程，但一些地方落实水费收缴制度不好，群众因发展生产、洗衣、洗澡等用水需求较大而采取“双水源”供水，少数农户直接自行截流沟渠水、井泉水，而连接自来水的水龙头长期不使用，一遇大雨、暴雨就会出现水质下降现象。

(三)产业就业增收支撑不足，部分低收入群众收入不增反降

一是公益岗位人岗不适。由于渝东南、渝东北地区农村大部分青壮年劳动力外出，在家农户多为“一老一小”，就业创业能力不足，而就业和人才管理部门开发的公益性岗位多为劳动强度较大的清扫保洁等工作，一些地方为完成农村公益性岗位分配任务，将公益性岗位作为对脱贫户的变相“福利”，默许个别青壮年脱贫户将公益性岗位转让给父母或其他劳动力，甚至纵容收取“转让费”，而一旦公益性岗位的“顶岗”人员出现意外事故，就会导致生法律风险及其他不稳定因素。二是产业增收支撑乏力。部分地方特色主导产业选择不够精准，编制实施的“十四五”特色高效农业发展规划提出的产业类型众多，主攻方向和重点任务不聚焦，产业联农带农效果不明显。特别是受新冠肺炎疫情影响，部分低收入群众务工就业时间下降，也没能及时回乡参与当地农业产业发展，收入增长乏力。据监测数据显示，部分脱贫人口人均收入不增反降，其中人均纯收入1万元以下较低收入脱贫人口占近40%。

(四)个别脱贫攻坚惠民政策“退坡”严重，对部分低收入脱贫群众影响较大

按照中央逐步调整脱贫攻坚期间针对贫困户普惠政策的要求，重庆市对脱贫攻坚期间出台的部分惠民政策进行梯次调整，总体平稳有序，但个别惠民政策“退坡”较快，对部分低收入脱贫户影响较大。一是医保参保补助取消，部分脱贫群众有“断保”风险。2022年以来，重庆市城乡居民医保个人参保部分标准从280元/人提高到320元/人。根据重庆市医保局等部门规定，参加2022年居民医疗保险的脱贫群众将给予100元/人的定额补助，但由于部分脱贫群众因务工等原因参加了职工医保，7月1日后离职后参加居民医保则不予补助，个人将全额承担830元的参保费用，部分群众因而没能及时续保。二是针对脱贫户的基本医保报销、大病报销和医疗救助政策取消，大病费用“一事一议”无法落实。脱贫攻坚期间，全市脱贫户享受基本医疗和大病报销比例较高，个别区县按目录内个人自付部分的90%比例予以报销；脱贫攻坚结束后，重庆市针对脱贫户的基本医保报销、大病报销和医疗救助政策全部取消，提出由各区县“采取‘一事一议’方式，通过社会救助等方式开展特殊救助”。由于重庆市各区县特别是渝东南、渝东北“欠发达”区县普遍财力不足，该项政策实际上无法执行。三是防贫保险起付线偏高，综合防贫保险形同虚设。2021年开始，为防止广大农户返贫致贫，重庆市乡村振兴局推出“综合防贫保险”项目，对个人因大病产生大额费用，目录内个人自付部分超过2万元的，由承保的保险机构按比例予以补助。然而在实际操作中，大病患者在享受基本医保报销、大病报销和医疗救助后，目录内个人自付部分很少有超过2万元的。以渝东北某县为例，今年1～6月全县4家承接“综合防贫保险”的保险机构赔付的大病医疗补助仅11笔21.2万元。

二、防止过渡期发生规模性返贫的对策建议

(一)健全防止返贫动态监测和帮扶机制

一是在监测环节，要畅通识别程序，建立相关信息系统全国“一盘棋”，打通各类信息“孤岛”。要加强对辖区内人员无户口、户口重复、死亡未注销、户籍信息错误等情况的精准核查，精准推送人口信息资料，让基层干部掌握真实的人口信息情况。要完善住房交易监测和核查机制，将农村“小产权房”情况纳入核查范围，对租赁房屋、门面等纳入住房系统登记造册。要运用“区块链”等技术手段，建立金融机构间信息共享与查询机制。要在确保信息安全的情况下，运用可行的技术手段对各部门信息数据进行集成和分析，及时解决信息共享不全、不准、不及时的问题。二是在帮扶环节，要及时落实帮扶责任人和帮扶措施，精准分析监测对象耕地、林地、房屋等资产资源，以及家庭成员教育、医疗、就业等现状，在“一人一策”精准帮扶的基础上，综合运用“三变”改革、稳岗就业、到户产业、临时救助等措施，打好政策“组合拳”，使监测对象帮扶措施平均达到3项以上，大幅提高群众认可度和满意度。

(二)下大力气解决“三保障”问题隐患

一是针对农村住房安全隐患问题，要全面核查农村住房情况，落实“一户一宅”建房要求，分类处置农村危旧房：对符合“一户一宅”且长期使用的，通过“旧房整治提升”或“院落制”改造提升补助项目消除风险隐患，已经实施过农村危房改造但由于自然灾害等原因又变成危房且农户符合条件的，可再次纳入危房改造支持范围；对纳入“文物保护点”的农村危旧房，由文物保护部门申报专项资金并组织专业机构进行修缮维修；对“一户多宅”或长期闲置的农村合法产权房屋，动员实施复垦或由村级集体经济组织收储，及时消除安全隐患；对长期在外稳定就业农户退出农村宅基地的，恢复办理农转城社保；对建新未拆旧、违法搭建的建(构)筑物，要由村集体和相关农户及时予以拆除，彻底消除风险隐患。二是针对饮水安全风险问题，要积极推进城乡供水一体化，健全农村居民饮人工程管护机制，全面落实水费收缴制度，探索实行农村饮水阶梯水价和节水激励机制，引导农户饮用安全的自来水；要根据农村产业发展现状，疏浚完善农业灌溉系统，引导农户合理分流生产、生活用水，避免“多龙管水”导致水质下降。

(三)多措并举推动脱贫群众增收

习近平总书记指出，要把增加脱贫群众收入作为根本措施，把促进脱贫县加快发展作为主攻方向。一要强化稳岗就业帮扶。深入落实重庆市《促进脱贫人口稳岗就业十三条政策措施》，特别是针对多数监测户属于弱劳力、半劳力等现状，大力开发非全日制公益岗位，充分吸纳超龄、轻度残疾等有一定劳动能力的监测对象家庭成员灵活就业，并允许利用工余时间从事其他生产经营活动增加收入。要出台支持农村非全日制灵活就业人员购买意外伤害保险的具体措施，降低基层非全日制公益岗位就业人员意外风险，有力地促进农村劳动力就业增收。二要促进帮扶产业发展。针对我市骨干龙头企业较少、市场竞争力不强的现状，要大力培育“一县一业”“一镇一特”“一村一品”，鼓励国家级龙头企业发展壮大。特别是随着《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》加快落实，大量脱贫户、监测户到县城、工业园区等城市规划区务工就业，要改进现有衔接资金补助方式，对城镇规划区内带动能力强、示范效应好的农产品加工企业、帮扶车间等给予政策资金支持。要深化“三变”改革和财政投资股权量化改革，健全完善联农带农机制，不断扶持壮大村级集体经济，让广大农户更多参与和分享产业增值收益。

(四)加快补足医疗保障政策短板

针对城乡居民医疗保障政策“退坡”严重的现象，加快整合全市医疗保障政策，健全医疗保障体系，充分发挥基本医保、大病保险、医疗救助三重制度综合保障功能。一要打通医保参保“快车道”。强化医疗政策全国统筹，允许医保账户跨省足额结转，保障跨省市就业的脱贫群众及时完善个人医保账户。要打通城乡居民医保、职工医保两个医保“资金池”联结通道，建立医保备用资金，及时为缴费困难的脱贫群众先行垫付部分个人参保费用，有效降低脱贫群众“断保”风险。二是降低防贫保险“起付线”。为充分发挥“综合防贫保险”中的医疗保险救助功能，对纳入依申请救助范围的医疗费用，经基本医保、大病保险支付后，将个人实际现金支付部分的赔付线适度降低。考虑到监测对象标准为贫困线的1.5倍，可将赔付线从政策范围内个人实际自付1.2万元降低至贫困线的2倍，或将部分必要的医保目录外个人自付医疗费用纳入保险资助范围。三是建立医疗救助“防火墙”。建立全市统筹的医疗救助基金，将医保、民政、卫生健康、乡村振兴、慈善协会等系统有关医疗保障的资金整合到医疗救助资金，明确“一事一议”牵头责任单位，对脱贫户、监测户等低收入群众因大病产生的大额自付医疗费用，在基本医疗保险、大病保险之外统筹医疗救助基金给予救助。鉴于脱贫攻坚期间贫困户医疗报销比例达到90%，而目前报销比例为60%左右，救助资金可适当加大倾斜力度，真正让脱贫群众感受到党和政府的温暖。