国有平台企业全面预算管理存在的问题与对策探讨

夏凡

（南京市河西新城区国有资产经营控股（集团）有限责任公司，江苏 南京 210000）

作为国资委监管体系下的国有平台企业是一类特殊的企业类型，承担着地方基础设施建设与开发的任务，主要营业收入来自政府。政府融资平台由于有政府信用做背书，市场的认可程度较高，可以以很低的成本融资，最重要的是在债务到期时，能够较为容易的续借。但随着国家加强地方政府融资平台公司的管理，禁止政府与国有平台绑定，减少政府隐形债务的政策出台，地方国有平台面临着转型与发展的问题。大型的国有平台型企业渐渐形成多元化的发展趋势，而作为一个多元化的集团型企业，采用全面预算管理的模式便愈发重要和急迫。本文打算从实践的角度出发，对国有平台型企业在预算制度建立和执行的过程中预见的问题进行分析探讨。以期为优化国有平台型企业的全面预算管理体系的建设提供参考，以精细化的预算管理实现国有资产的保值增值。

一、国有平台企业全面预算管理概述及其必要性

（一）国有平台企业全面预算管理概述

现行国有平台企业的预算管理往往伴随着预算制度不健全、重视程度不高、编制基础不扎实、信息化水平较差、考核与执行度偏离较大等问题。预算工作缺乏领导的牵头，在实际编制的过程中往往只有财务人员在预计，缺乏合理的决策依据，“拍脑袋”的预测经常发生。由此便产生在年中的执行分析时收入类找不到达不到预算的原因，或者费用类预算过大，完全失去了其指导和控制的作用。为了防止国有资产运营效率不高，国资委对于所监管的企业也出台了全面预算的考核办法，全面预算管理的组织构架、制度制定、编制情况和执行情况等均列入考核体系中。

（二）国有平台企业全面预算管理的必要性

1.有利于实现集团战略目标

全面预算管理的目标需要紧密围绕企业战略目标，将战略目标分解至年度、季度、月度，并将其责任分解落实。因此，“全覆盖、全口径、全过程”的全面预算管控能提供一个清晰的目标，从而精细的管理好企业。

2.有助于控制运营风险

对于有外有发债业务的国有平台型企业，根据发债监管规定，房地产收入为主的企业发债受限制，如果是城建类平台的属性也要求政府公益性代建项目收入必须为集团第一大收入板块。同时，根据国家对房地产融资监管政策，如果定性为房地产开发集团，银行贷款、信托、融资租赁等融资成本也将大幅提高。准确的全面预算能够有效预测企业资金收支情况，有利于提前做好规划，防止资金链断裂的同时，还能有充足的时间比较市面上优质的融资方式和寻找相应的资源，降低融资成本，加强集团风险防控能力。

二、国有平台企业全面预算管理的现状及存在的问题

（一）预算缺乏指导作用

企业预算管理制度责有所缺失，并未有专门的全面预算管理制度，所有的预算编制的内容分散在其他的各项制度中，缺乏明确的责任划分，导致预算的控制不严，预算管控形同虚设。预算编制缺乏依据，数据的质量不高，缺乏指导作用，编制预算费时费力，执行时无法使用，增加了大量管理成本。

（二）预算数据缺乏支撑

集团企业预算管理基本只由财务部门参与，需要其他部门配合时，由于缺少抓手，仅能得到程序性的数据，大量的预算数据是由财务部门预测或者领导直接拍板，缺乏背后的基础资料支撑。在执行过程中，月度的执行情况和年度预算基本脱节，业务部门仅知道埋头干活，却不问数据如何，出现年度集团合并收入无法完成，但内部收入超额的情况。因融资需要和监管要求，年度对财务指标的控制要求相对较高，预算任务分解不到位时，很容易出现失控，而造成融资成本上升，年度考核无法完成的情况。

（三）预算人为控制因素大

在未实行全面预算管理制度前，预算编制方法基本以零基预算为主，资金预算的编制基础基本靠上级下达的任务指标，很少考虑市场环境等因素，费用类的指标编制随意性较大，往往为了能够在执行中减少审批流程，人为性的放大费用和成本预算。由于缺乏信息系统，预算和执行基本依靠Excel手工编制，各个版本的数据容易混淆，考核数据变化后无法及时关联到相应的执行控制数据中去，审批和控制时，人为因素影响较大。

（四）预算应用分析性弱

部分企业相关部门对数据口径存在理解偏差。长年的粗放式预算管理，加上部分企业业务人员对预算填报口径的理解不到位，导致部分数据业务口径与财务口径不一致，如收入是否含税，收入确认和资金回款混淆等。不同主体的数据及核算口径不统一，存在同样的业务类型账务处理不一致。集团各个板块内部缺乏统一的管理，有些子公司在划转的过程中面临企业重组后仍然按照之前的核算规则，部分企业核算颗粒度较细，而同样业务的其他企业核算颗粒度较粗等。

三、导致国有平台企业全面预算管理问题的原因分析

（一）高层重视意识不够，预算制度不健全

上文提到预算缺乏指导作用，其主要原因是高层重视意识不够，预算组织不到位，高层仅仅认为预算是财务部门的事情，故在集团层面未能建立统筹地位的制度。由于没有预算的总体制度，各部门、各版块间的预算没有逻辑关系、各自为政，资金计划与年度预算毫不相关。月度的资金计划按月编制按月控制，年度资金计划仅仅是一个参考，既没有考核也不进行控制。全面预算体系的建设需要实现业财融合，而业财融合的前提是各公司、各部门的重视，首当其冲便是从管理层角度完善董事会、各部门、各公司职责分工，制定全面预算实施细则及工作流程。

（二）预算与考核脱节

在编制预算的时候缺乏相关流程指引，预算与考核分离，导致预算数据缺乏支持，数据“拍脑袋”行为屡见不鲜。不少业务人员甚至领导认为预算是比较虚的，年初制定预算时，无法精准预测年末情况，随便拍一个数字应付差事即可。而在考核时，未对预算的偏差度纳入考核指标，会促使各单位、各部门减少收入的上报，扩大费用的预测。同样，由于没有编制规范，考核指标下达与预算脱节，导致考核指标仅仅下达了收入、利润等总指标，并未对其中的细项进行分解，才出现了上文中所述各个单位的考核目标完成了，但由于内部收入和外部收入未分开考核，导致集团任务目标未完成。

（三）预算编制方法单一，人员水平较低

1.避免预算编制工作过于烦琐

国有平台型企业往往采取定期预算的编制方式，由于大部分的业务收入来源于政府的建设计划，故为了节省管理和人力成本，采用此种编制方式。在业务相对单一时，此种方式有其科学合理性，但随着经济环境的变化，集团型企业往往面临多板块、多业态的复杂情况，仅仅一种编制模式无法满足业务的发展，也会造成预算数据无法适用的窘境。同时，由于缺乏信息化系统的支持，预算的编制和执行依靠手工编制效率偏低，定期预算已无法细化到季度、月度，更无法适应滚动预算的编制要求。

2.缺少具有专业能力的预算专员

业务部门中缺少相应能够编制业务预算的预算专员，部分人员文化素质水平有限，在没有经过系统的培训前，业务预算基本处于粗放型管理。同时，业务信息化水平也未能达到全面预算管理的要求，不少业务数据完全依赖财务记账，对未来的预测便无从谈起。资金预算和财务预算全是基于业务数据的延伸，在缺少有合格的预算专员的情况下，预算编制执行很难做到科学合理。

（四）数据口径不统一，各板块缺乏协同

国有平台型企业的转型往往牵涉到不同业态的快速整合，中间可能涉及不同企业的合并分立等，而各个企业在原有的模式下，对数据的口径和理解不一致，在缺乏统一的、有一定力度的管控制度的引导下，同一种业务的核算方式都会存在不一致，更不用提业务数据本身的差异性了。板块与板块内部以及板块之间协同性的缺失，导致数据无法合并，即便合并也会导致数据失真、无法执行。

四、改善国有平台企业全面预算管理的对策

（一）提高重视程度，完善全面预算管理体系构建

为了解决预算制度不健全的问题，需要将制度由管理层制定并明确各个主体的责任根据国资委《国资委出资企业全面预算管理办法》、集团章程、集团“三重一大”决策体系，制定统领集团的全面预算管理制度。其实行三级管理体制，包括预算管理和决策部门、预算管理工作部门、预算执行部门。集团董事会作为集团的最高决策部门，负责审批和监督关于预算决策部门通过的文件和其他有关决议。预算管理的决策部门为预算管理委员会，由集团领导班子组成；预算管理委员会下设预算办公室，由集团财务部和其他相关职能部门成员组成；集团总部各职能部门及所属全资/控股子公司作为独立的预算编报和执行单位。

预算办公室主要包含了集团的各个职能部门。不同业务条口实行纵向管理，即各部门负责自己这个业务条口的预算编制、执行和管理，比如：总体预算的汇总、全面预算方案、财务报表的编制、报送等由财务部负责，与股权投资相关的指标以及分解下达预算考核指标至各预算执行责任单位等由投资部负责，与工资薪金、人工成本相关的指标以及人员的考核由人力资源部负责等。

预算执行机构包含各个部门和各子企业，具体需要负责编制全面预算方案中本责任单位所涉内容；将预算办公室下达的考核指标分解落实到各岗位、各环节；及时总结分析本责任单位年度预算目标完成情况，配合预算办公室做好预算平衡、相关协调、控制分析、考核评价等。

在上述制度实行后，能够使预算管理整体性增强。全年预算的编制、执行、调整全部应由预算办公室的各部门扎口，形成线状管理，同时集团各子公司的负责人对各个子公司的整体预算负责，形成块状管理。线块结合的管理模式可以更好地从整体考量集团的运营管理，外加考核与预算结合，确保预算管控到企业的最基层。

（二）统一全面预算的编制、与考核内容紧密结合

为了解决预算编制随意性较强，考核执行不到位的问题，年度预算编制总体可归纳为“三上三下”。四季度时，各公司、各部门按照集团初步拟定预算目标，汇总上报至集团，经预算办公室审核、平衡后，提出修订意见，各级单位依据修改意见修订预算方案，形成全面预算方案草案，即完成“一上一下”（目标版）；在次年1-2月，在预算草案的基础上，充分考虑了五年规划以及上年度的完成情况下对预算进行优化完善，于2月底上报报市国资委，完成“两上两下”（上报版）；在考核任务指标下达后，集团召开目标任务分解专题会议，将考核任务分解下达并按要求上报国资委，完成集团“三上三下”（考核版）。

集团各部门（子公司）将年度预算分解为月度预算、季度预算、半年度预算；同时，也将总量指标分解为每一项业务的明细指标。月度的资金计划要与年度预算相匹配，项目之间不可“张冠李戴”，原则上，对于不在预算范围内的支出，在执行时不予支付。

预算执行机构按季向预算办公室上报预算执行反馈报告，预算办公室跟踪监控集团各单位对预算的执行情况，定期向集团预算管理委员会汇报并提交预算分析报告。每年年中，预算办公室负责编制全面预算中期执行情况报告，填报全面预算管理信息系统，说明集团重要预算指标中期执行进度，对预算执行偏离率较大的预算指标深入分析原因。预算的执行情况，包括内外部收入、预算执行偏离度都将纳入考核评价体系中，影响绩效。

在执行时，月度预算需要与年度预算紧密结合，无预算不支出，预算红线不得突破，一旦突破必须先履行审批程序。同时预算考核一张皮，完不成预算将直接影响负责人个人收入。

（三）多维化编制、信息化控制、常态化培训

为解决预算编制方式单一，编制人员水平偏低，防止预算人为控制，预算表格的设计应当多维化。可分为目标预算、投资预算、人力预算、财务预算、专项板块类预算、资金类预算等，其中目标预算应包括重点指标，资金预算应包含各类业务资金预算、费用支出、薪酬支出等，对于不同板块的特殊类业务可以在专项板块类预算中专门设计。

借助信息化手段，将集团账务系统升级为能够实现业财的联动的业财一体化平台，从业务资料形成财务资料。各部门编制其资金预算，财务部汇总形成公司总资金预算；规则相对确定的预算可由系统根据相应规则自动生成，其他类预算可暂由相关部门直接手填；各公司预算编制完成后，上级单位汇总形成本级合并口径预算数据（下级单位涉及关联交易的预算，应由系统自动抵消），由此防止了数据不匹配等形成的内外部交易不清。

为实行全面预算管理制度，可以邀请国资委相关领导对全集团进行培训，从董事长到普通员工都应加强重视，各部门均应设有预算专员，定期参加培训。

（四）统一数据口径，强化部门协同

为了解决数据口径不统一，各板块缺乏协同的问题，应当做到以下两点：一是明确各指标口径与定义，包括金额是否含税、是否包含派遣员工等；二是加强对预算填报的专项培训，不仅包括对财务人员及各单位预算专员的培训，还应适时出台相关填报操作手册，对所有参与全面预算的执行单位人员进行系统性培训，实现业财融合。集团财务部可以在集团层面出具了会计核算指引手册，使集团的会计核算更加标准化，并通过系统对其进行控制。

五、结束语

国资委监管体系下的国有平台企业在监管日趋严格、多元化发展势在必行的情况下，本文阐述了在全面预算管理上所碰到的预算缺乏指导性、预算数据缺乏支撑、人为控制因素大、应用分析性弱的问题，并从高层重视意识、预算的编制考核、人员素质、数据口径的方面分析了问题产生的原因，最后针对上述问题从国有综合型平台企业全面预算管理的制度建设、考核评价、信息化建设、数据口径统一等方面提出了解决方案。