超大城市社区居民自治创新实践路径研究

李 彤，张真真

（上海工程技术大学，上海 201620）

城市社区是现代城市基层社会治理的基本单元，而现代城市社会基层治理是国家治理体系和治理能力的重要一部分，社区居民自治则是基层社会治理的重要内容，是城市居民依法直接管理基层社会公共事务的一种民主形式，有利于扩大公民政治参与和加强基层民主。党的十九届四中全会提出了“共建、共治和共享的社会治理制度”，区别于党的十九大报告提出的打造“共建、共治和共享的格局”，实现由格局到制度的转变，进一步体现出构建基层社会治理的重要性。我国目前进入了城市社区治理新时代的发展阶段，随着城镇化进程的加快，大型、超大型城市的涌现，给城市社区基层治理带来了新的机遇和挑战。

一、城市社区居民自治的法律基础与发展逻辑

在新中国成立初期，“民主建设”运动在各地兴起，北京、上海等地社区居民自发成立了“居民小组”等基层群众性自治组织；天津市开始逐步建立社区居民委员会，这一时期的居民委员会具有证券组织的性质。但随着国民经济的逐渐复苏，国家政权的逐渐巩固，具有证券组织性质的社区居民委员会，并没有能持续很长时间，社会基层中的国家政权组织开始逐步减少，社区基层群众自治从此获得了一定的发展空间。1954年，我国颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次确定了社区居委会的合法地位，之后我国各地相对规范的社区居民委员会建立工作相继如火如荼地开展了起来。但好景不长，街居制并没有像预期一样，基层群众自治充分发展，但街居制的管理职能被完全行政化，抑制了居民自治的发展，失去活力的居民自治委员会被迫中断。这一时期，我国的基层群众自治制度处于一个萌芽与曲折发展的时期，城市社区治理模式还是由政府主导。

在改革开放后，居民自治受市场经济体制改革的影响而发生转变，居委会的名称不仅得到了恢复，居民自治也备受关注。20世纪80年代，国务院重新颁布了《城市居民委员会组织条例》《城市街道办事处组织条例》，居民自治再度被法制化和制度化，居委会和街道办开始推广并开展社区服务活动。随后，20世纪90年代，民政部颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》，我国社区居民自治进入了快速发展推进时期，城市社区治理模式也逐渐由政府主导向社区群众自治过渡。

2000年年底，国务院转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，这一文件成为了引导我国现代城市社区基层建设的纲领性文件，拉开了社区建设的序幕。2005年，民政部首次提出了“和谐社会”的概念，指明了我国现代城市社区治理的新方向，标志着我国的城市社区建设进入了一个新的发展阶段，从此我国城市社区居民自治进入成熟阶段。

2012年，党的十八大报告第一次把“社区治理”写入国家政策文件当中。2015年上海启动了“创新社会治理，加强基层建设”的基层社区治理管理体制改革，出台了“1+6”文件，这一文件在城市社区治理的基础上进一步将超大城市社区治理和服务体系建设引向深入，并同时在学界掀起了创新城市社区治理的研究热潮。2017年上半年，国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出到2020年我国基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。该文件的出台是一个新阶段的标志，将社区基层治理研究推向了新时代发展阶段，开启了新时代城市社区治理多元主体共同参与的新局面。

二、超大城市社区居民自治的困境

“超大城市”这一概念是在2014年由中央政府提出的，这一概念提出时间虽然不长，但是作为全新的共同体形式，超大城市呈现的运行独特性已经较为明显。超大城市的居民、地域、设施、组织、文化等诸多方面都已呈现出前所未有的超常特性。就城市居民而言，超大城市的居民规模超常，因此社区居民自治面临的困境也具有一定的超常性。本文将从以下方面讨论超大城市社区居民自治面临的困境。

（一）社区治理居民参与困境

社区居民是现代城市社区基层治理的主体和中坚力量，社区居民参与程度不高，基层政府和社会组织便不能充分发挥其职能，进而削减了对社区公共事务的管理能力。随着大规模的人口流动，超大城市社区居民互相之间逐渐陌生化，社区居民之间基本没有来往和联系，流动人口对居住社区难以产生归属感和认同感，对社区共同问题漠不关心，缺乏参与社区治理的意识。大规模的城市人口流动造成的另外一个结果是，社区居民类型的多样化和复杂化，尤其是超大城市大部分社区难以动员社区居民积极参与社区公共事务管理。依据居民的购买力，城市社区居民选择小区时会发生同质化组合，社区居民按照户口、职业、出行方式、受教育程度可划分为不同类型。不同类型的社区居民在价值观念和思想上有所差异，社区中容易造成矛盾和冲突，很难动员社区居民共同参与社区治理。

（二）基层政府职能建设困境

基层政府面临着自身职能建设和其制度规范体系的困境，滞后性问题突出使得原有的适度规范不适用现在社区冲突治理。基层政府公信力流失问题，也是影响社区居民自治的重要因素，超大城市日常处于不确定的、动态的、可变的状态之中，流动人口难以信任基层政府，缺乏对基层政府和社区管理者的信心，难以解决社区冲突问题。社区居民自治的顺利开展离不开基层政府的扶持和干预，但是政府的过度干预又会造成社区的行政化和“内卷化”，容易导致在社区居民自治中出现形式主义、官僚主义等。尤其是在超大城市社区中有着不同类型的居民，更加难以实现对基层政府有效的监督。

（三）基层社会组织发育困境

基层社会组织自身发育不成熟、内部管理繁杂也影响着城市社区居民自治的成效。社会组织呈现出对政府的合法性强依赖和经济性弱依赖，以及对社会的合法性弱依赖和经济性强依赖的双重依赖格局。社区社会组织、志愿者组织等社会力量的培育和发展方面还存在着很大的不足。超大城市的社区中存在着更为复杂的社区冲突，社区居民群众对社区服务需求和服务质量要求逐渐提高，当前的社区社会组织和社会力量还有待发展。

三、社区居民自治的有效实践路径

由超大城市的独特性衍生出的超大城市社区自治难题，实质上也就是超大城市治理必须解决的难题。当超大城市治理依照常规城市治理，定位于地方性治理时，这些难题很难解决。因此，针对超大城市的社区居民自治问题，本文提出重建社区居民主体责任、丰富居民参与途径、培育和发展社区文化资本及优化社区工作机制四个方面作为我国社区居民自治的实践路径。

（一）重建社区居民主体责任

基层群众自治的成效如何，社区居民的参与起到特殊的作用，共建共治共享格局的形成离不开社区居民的共同参与。

1.要培育社区居民的自治意识，先从转变社区居民观念开始，帮助社区居民明确自己的主体责任。社区居民参与社区自治，并不意味着只有参与社区的正式会议和重要事务，还体现在参与社区的各种文体活动，遵守社区公约，自发地形成兴趣小组等。社区居民参与社区治理的行为方式是多样的，但是社区居民对自己的责任与义务并不清晰，并没有意识到自己实际上已经参与到社区治理的活动范畴中，明确居民的主体责任和义务，是更有利于居民有目的和自觉地去参与社区事务管理，维护社区公共秩序。

2.在培育社区居民自治意识的过程中，还可以借助社区社会工作者的力量。社区社会工作者作为“三社联动”的重要一环，在推动传统的社会管理方式到走向现代化社会治理过程中发挥着重要作用，可以通过发挥其自身专业理论优势，以优势视角看待社区居民，充分挖掘居民潜能，看到居民可以改变的可能性，充分调动居民的主动性，促进居民积极参与。通过激发社区居民内在动力，从被动转变为主动参与社区治理，增强社区居民对社区的归属感，提高满意程度和信任程度，培育居民的主体责任意识，营造和谐的社区文化。

（二）丰富社区居民参与途径

现在城市社区常见的社区居民参与治理的渠道有评议会、听证会、协调会等。作为经济文化快速发展的中心，超大城市社区的居住密度持续增长，因此带来了群租、停车难、居住环境差等一系列问题。建立健全评议会、听证会和协调会制度能够有效解决社区出现的问题，这些会议的开展需要居委会、当事人和有关基层政府部门等多方人员的参与，既能保证社区的民主监督和居民参与，又能提高工作效率和服务质量。

要在评议会、听证会和协调会制度的基础上增加社区居民表达意愿的平台及途径，此举对鼓励社区居民参与社区自治有重要作用，社区居民能够及时、有效、快速地表达与自己相关的利益诉求，社区居委会能够及时接收到居民的意见和提议，实现社区“由下而上”的社区治理机制。超大城市处于经济和科技发展的中心，拥有优越的地理区位和信息资源，超大城市社区的信息化程度相对高于其他地区的城市社区，更容易发展多种形式社区居民参与渠道，如微信、微博、论坛等。在疫情期间，社交平台发挥了重要作用。例如，上海长宁区H小区联合了物业、社区民警和社区医生建立了“居家隔离管理群”，借助微信群这一平台，形成多方联合机制，社区居民可以及时表达自己的需求并更好地配合防疫工作。这种方式既节约了一定的人力、物力和时间，也为社区居民参与社区自治提供了更为方便和灵活的方式。

（三）培育和发展社区文化资本

良好的社区文化环境可以影响社区居民的参与行为，打破社区居民对社区公共事务漠不关心的困境。社区文化是社区的社会资本，是指在社区范围内，居民与组织之间在互动关系下形成的无形资源，例如社区居民之间的价值观念、信任程度、社区关系网络等。随着城市化进程的加快，社区文化建设成为社区居民有序参与社区自治的基础和前提，这就需要建立社区和居民之间的信任关系。社区文化资本的培育，可以减少因为居民非理性的追求，造成对社区、社会组织信任的丧失。超大城市的社区居住居民类型复杂，一般的社区活动难以吸引全体社区居民的参与，需要通过搭建便利沟通和交流平台，组织和举办更符合社区特色、能够增加社区凝聚力和便于全体社区居民参与的文体活动，增设激励机制，重建社区居民之间的沟通和交流，建立起良好的伙伴关系，营造和谐的社区文化氛围。促进社区全体居民通过参加社区合唱团、健身社团、手工社团、“四点半课堂”等活动和服务，更多地投入到社区活动中，参与社区公共事务，由原来简单的“参加”转变为“参与”。营造社区居民认同和独有的社区文化环境，通过社区文化环境影响社区居民的行为，最终促进社区居民积极参与社区治理。

（四）优化社区工作机制

1.要树立共建共治共享的观念，理清政府和社区的治理职能范围。这要求政府转变职能、重新定位，认识到自身存在的不足与缺陷，而不是全权负责所有相关问题，应当实现权力下放到基层，将不属于自己职责范围内或者应该由市场解决的问题逐步引导社区居民自己寻找解决方案，该自己完成的职责不要推向社区，属于社区管辖的职责不要干预，与民间社会组织以平等的姿态密切合作，做好资源的协调和分配。

2.要培育一定的社区社会组织。政府既然不能包揽所有的事务，那就需要社区社会组织去承担相应的公共事务，填补政府转移职能后的工作空缺。社会组织作为城市基层社区治理的有效补充，要完成其职能的转变，发挥社会组织的自主性，实现满足社区居民的多元需求、协调各方利益、增加社区民主性和凝聚力等职能。但是社区社会组织还存在着一定的局限性，社会组织的能力还有待提高。加大政府购买社会组织服务力度，有利于促进社会组织的培育和发展，能够有效提高社区服务的质量，加大对社会组织的资金扶持力度，解决其资金不足的问题。