政府财政预算公开存在的问题及对策研究

吕亚霓

一、政府财政预算公开的含义、特点及重要性

1.政府财政预算公开的含义及特点。

政府财政预算是政府对社会进行宏观调控的一种工具，财政预算主要指的是通过立法机关审批，财政编制的政府年度内收入和支出计划，依照表格和文字的形式将政府的收支活动显现出来，这也是财政预算的外在表现形式，而它的内在表现形式为反映政府的政策方向和活动范围。

根据政府财政预算公开这一概念，长期以来国内外学者持有两种不同的界定。其中之一为“透明度”，即“Transparency”，另一种则为“公开”，即“Disclosure”。本文主要以后者的界定为基础，取向社会公众公开的含义。财政预算公开有狭义广义之分，狭义的财政预算公开指政府下一年度的预算计划的公开。广义上的政府预算公开就是根据一定的形式，按照相关的法律规定，将预算的依据、内容和过程向社会进行公开。

根据上述定义，可得出政府财政预算公开具有以下特点：一是预算公开的系统性、规范性。财政预算公开按照相关程序有序地公开，具有系统性的特点，公开的内容也应该统一规范；二是政府财政预算公开渠道的多样性。财政预算公开可以通过各种媒介、各种平台加以公布。从政府的角度看，财政预算公开应该从多方位、多角度、多渠道向社会公开，应该积极利用现代大众传媒进行传播，这样才不至于使这一制度流于形式；三是财政预算公开具有时效性。某一时期的财政预算公开只适用于这一时期，一般为一年，财政预算的年度划定各国不尽相同。如美国采用跨年度制，而我国采用的是历年制；四是法定性。财政预算公开的法定性指财政预算公开的内容和程序都是严格遵从法律进行的，以相关法律法规为依据。

2.政府财政预算公开的重要性。

（1）政府信息公开的重要组成部分。推进政府财政预算公开，也是当前政府工作的一项重要内容，是政府信息公开的重要组成部分。政府预算是反映政府活动的重要窗口，也是公众了解政府活动、监督政府的重要形式。

（2）预算公开可提高公众对政府的信任。预算的主要收入为税收，推进政府财政预算公开，可以让公众了解财政预算公开的全过程及预算收入的来源，从而增强了公民与政府的沟通，当公众知道了自己所缴的税款通过预算用于社会保障等支出，间接促进公众增强纳税意识，进而提高公众对政府的信任。

（3）预算公开可抑制权力滥用和腐败的产生。地方政府财政预算是国家财政预算体系的一个重要组成部分，地方政府财政预算承载着地方各方面的支出，预算公开使公共卫生等支出公开透明，可抑制权力滥用和腐败的产生。

二、政府财政预算公开的历史沿革

1.形成阶段。

形成阶段为1949 年至1951 年，1949 年12 月政务院发布《关于1949 年财政决算及1950 年财政预算的指示》，规定各级政府和企事业单位编制1949 年的财政决算和1950 年的财政预算，对编制国家预决算的时间等也有了明确规定。随着经济发展，在预算制度上出现了新问题，到了1950 年12 月财政部发布了《各级人民政府暂行总会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》，来满足政府预算管理的需求。

2.发展阶段。

发展阶段为1952 年至1994 年。新中国成立初期政府预算制度经过了二十多年的缓慢发展，其地位和作用都不明显。1988 年颁布的《保密法》也在一定程度上限制了财政预算公开。1982 年的《宪法》赋予了人大审查和批准国家预算和预算执行情况的报告权利。从此，财政预算公开不再遥遥无期。1991 年颁布的《国家预算管理条例》，针对当时预算管理出现的新问题进行了进一步的规定。到了1994 年，我国宪法明确规定了全国人大审查批准中央预算，地方人大审查批准地方预算。但是令人惋惜的是预算信息在人大会议上仍然属于“内部资料”，会后还是需要统一收回的。1994 年《中华人民共和国预算法》（以简称《预算法》）进一步规定了预算管理职权与范围、预算编制、预算审批、预算执行、政府决算、预算监督等事项。这一时期财政预算公开有了一定程度的发展，但是并未做出根本性的变革。

3.变革阶段。

变革阶段为1994 年到今。随着构建公共财政体制的确立，政府财政预算公开制度进入了变革阶段。2008年《政府信息公开条例》的颁布，规定了各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导，财政预算公开才得以有了保障。此后预算公开范围逐渐扩大，形式更加规范。2014 年全国人大常委会通过了新修订的《预算法》，政府预算公开从此被纳入法制化轨道，新《预算法》实施后，政府预算逐步透明化、制度化、规范化。

三、政府财政预算公开存在的问题

1.法律法规体系不完善。

政府财政预算公开的法律法规体系是其有序公开的重要保障。政府财政预算公开法律法规体系不完善主要体现在两个方面：一是财政预算在编制、审批中缺少监督，财政预算公开是为了让社会公众更好地了解政府工作，理应面向社会接受公众的监督。政府也应该通过多渠道满足公众知情权的要求，广泛听取社会各界的意见和建议，然而当前缺少具体法律法规和规定促使预算公开满足社会公众知情的要求；二是政府财政预算公开的法律法规体系不完善，仅仅依靠财政部印发的《地方预决算公开操作规程》这个规章制度规范政府财政预算公开是不够的，导致政府财政预算不公开违法违规成本低，容易产生利益寻租和腐败等问题，影响了政府的公信力。

2.预算公开的内容不规范，形式单一。

从政府财政预算公开的内容看，目前政府财政预算公开的内容不规范主要表现在缺少必要的名词解释，社会公众看到了也理解不了，不接地气；从预算公开的情况分析，预算公开形式单一，即采取预算报表的形式。这种形式的好处在于清晰明了，但是对于普通民众来说专业度太强，只有具备预算相关专业知识的人才能辨析其中复杂的数据和数据间的关系，普通人看到这些表格难免会一头雾水，无法抓住其中的关键信息。与此同时，预算公开的条款也不够细化，公众无法清晰明了地看出与自身利益相关的数据。这种政府财政预算信息的公开会挫伤广大公众的参政热情，进而导致公众无法对政府进行有效地监督，会导致预算公开失去意义。

3.政府财政预算公开监督制度不健全。

目前我国预算制度的监督面广，如有人大的监督、社会公众的监督、审计的监督等。然而，相对于预算公开监督制度则不完善，在制度不完善的情况下，预算公开中存在问题到底归哪部门负责跟踪落实势必产生互相推诿扯皮的现象，另外，在对政府财政预算的监督中，监督与控制的主体的不明确，也会或多或少地影响监督结果的真实性,缺乏必要健全完善的制度性监督,势必会削弱政府预算公开的约束力。不仅如此，现有的监督并不能贯穿于整个财政预算公开全过程，预算信息公开的真实性和可靠性就打了折扣，达不到预算公开的目的。

四、解决政府财政预算公开存在问题的对策

1.完善政府财政预算公开的法律体系。

政府财政预算公开一个重要的前提就是要建立在健全的法律法规体系之下，财政预算公开如果没有健全的法律法规制度去保障就没有意义，政府的公信力就会削弱。法治化是预算公开所追求的目标，同时也是预算公开顺利、规范进行的重要保障。在我国法治社会建设推进过程中，要使预算公开充分发挥其应有的职能，需要以完善的法律法规制度作为其依法公开的前提和基础。应当适时制定修订完善预算公开法律法规和规章，同时将预算公开的规范操作纳入法律或法规层面，将预算公开的全过程以法律的形式确立下来，确保有法可依。应当从国家层面立法明确规定政府和部门预算公开的责任主体、公开内容和公开程序。在条件成熟的地方，应采用试点的方式方法推动地方性预算公开规定的施行，从而构建一个全方位、多层次的预算公开法律体系。

2.创新政府财政预算公开的方式。

在信息化和大数据时代，仅仅依赖于单一的预算公开方式往往是不够的。政府部门可以利用如今发达的信息和网络技术，创新和使用新型的财政预算公开方式。例如，利用微博、微信、快手、抖音这种类似的网络社交媒介，开通一个官方账号专门从事公开政府财政预算信息。同时还应该拓宽信息反馈的渠道，对于公民反馈来的信息还应客观分析酌情采纳，增强双方的互动性；同时还可以联系电视台或者报纸，开设财政预算专栏或者以其他的形式，扩大对政府财政预算公开的宣传力度，利用媒体传播广泛的优势，切实创新政府财政预算公开的方式。

3.完善预算公开监督制度，扩大公众的参与度。

科学化、民主化、公开化是我国财政预算改革的重要目标，而这两个目标要通过加强预算监督，扩大公民的参与度来实现。政府组成部门的行政机关内部审计是行政机关内部监督的重要一环，行政机关内部审计具有直接、灵活、及时、迅速的特点，因而它是最经常、最直接、最有效的监督。国家审计监督是对政府及其组成部门最为重要的外部监督，是独立性强的监督。同时还要适当扩大民众的监督，让社会公众参与到财政预算公开的全过程，从而达到扩大公众参与力度的目的。通过多种监督，双管齐下推动预算信息的公开，从而形成外部监督、内部监督、社会监督等监督方式有机结合，促进扩大公众的参与力度，形成全方位、多层次的政府财政预算公开监督体系。