新形势下高职院校党政公文档案管理创新探索

文/福建体育职业技术学院 郑怡婷

2021年1月1日新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）施行，规定符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力。当前公文档案的管理将在很长一段时间处于纸质、电子档案并存的阶段。如何做好这段时间的工作，并尽可能快地实现向公文档案信息化管理过渡，提升档案管理效率，从而实现党政办公室的工作有序、创新发展，是我们亟须解决的问题。

一、公文档案管理的内涵及意义

（一）公文档案管理的内涵。根据管理对象的不同，我们将高职院校的公文档案管理对象分为3类：一是上级来文，即各个上级单位对院校的通知、决定、批复、实施意见等等。二是学校上报上级单位的文件，常见的有报告、总结、请示、某某情况汇总等等。三是院内的发文，既包括学校层面的会议纪要、决议、通知、章程、规划、总结、各项小计划以及各类专项工作纪要，包括办公室层面的各项通知、汇报、总结、情况说明等等。党政办公室的公文档案不仅记录着学校各个阶段的发展历史，更是学校各项决策的信息基础。公文档案管理的范围也可以根据使用方法，分为两个方面：一是保管，即对公文进行安全有序、有逻辑的存储；二是利用，即在需要时能够快速、准确地对公文档案进行提取、整合。

（二）公文档案对高职院校发展的意义。一是高职院校历史进程的重要佐证。高职院校不同于普通高校，由于机构通常较为简单，但历史比较复杂，往往会经历兼并、重组，甚至校址迁移等等变更，因此完善的公文管理能够记录高职院校各个阶段的重要进程。二是领导层决策的重要参考。完整的公文档案，不仅记录着各个阶段学校发展的重要历程、成绩，也记录了上级对高职院校的各项重要决定，收纳了民主生活会等重要会议收集的师生意见，这些都是日后领导做出重要决策的参考。三是能为重要评估提供便利。高职院校公文档案的准确性、全面性、可提取性，都是教学评估、文明校园评估等不可或缺的珍贵资料。有关部门通过查阅相关公文材料、记录，能够进一步了解高职院校的教学、管理情况，从而对高职院校的教学、管理水平做出准确判断。四是国家涉密政策的有力执行依据。由于部分高职院校行政级别较高，在日常教育管理过程中，往往需要接收一部分涉密文件，通常涉及国家在教育、政治、科技方面等方面的重要决策。这些机要文件在回复、处理完毕之后，一部分会清退或者销毁，也有一部分会以档案的形式由高校进行保管，这部分文件就成为机要档案。因此，做好这部分公文的管理，不仅符合机要档案的管理要求，也是高校管理过程中，执行国家涉密政策的有力执行依据。可以说，公文管理是高等教育管理的重要载体，是促进高校各项工作的顺畅开展的“传话筒”和“助推器”。公文管理的质量和效率直接影响着高校行政工作。

二、做好公文档案信息化管理的意义

公文管理信息化是指高校公文管理模式由“以纸质公文管理保管为重点”向“数字化信息形式”转变的过程。

（一）契合档案管理的要求。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《机关档案工作条例》规定：机关档案部门接收的档案，应符合“文件材料齐全、完整”；在内容和联系方面，要做到“合并整理、立卷”；文件材料之间，要“保持之间的历史联系，便于保管和利用”。公文档案管理的信息化能够从文件下发时，就记录公文的源头，并且捕获每一次公文处理的信息，最后实现统一路径归档。契合了文件材料的齐全、完整要求；同时，信息化的处理还能够及时对公文档案进行分类合并，通过数据化的手段对其进行编码，方便日后进行利用。

（二）有助于提升高校运行效率。传统的公文档案管理，常常是靠人力来进行公文传递，这中间常常会发生因为人为因素导致的公文传递归档速度慢。而网络技术则打破部门之间的信息壁垒，提升上下级公文传递、修改、处理、归档速度，降低工作成本。

（三）有利于推进工作规范化。高校管理工作规范化要求高校管理要有专业性、准确性、科学性。在日常工作中，公文是高职院校行政过程中最常接触到的管理工具，也是经常面对的工作对象，公文档案管理的信息化收集要求提供的统一格式、流程、签批方式，让工作过程更加专业、科学，系统中能够显而易见的催办业务负责人、归档责任人，能够进一步提升工作的确定性。

三、新形势下高职院校做好公文管理所面临的挑战

“以纸张为介质的纸质档案和以新型载体材料为介质的电子档案，是档案信息存储的传统与现代化标志，前者以其强有力的生命力作为档案信息主要存储介质至今仍然行使着历史使命，得到档案工作者的广泛认同；后者是档案现代化的标志，是电子计算机在档案管理中应用的产物，预示着档案管理工作未来的发展方向，日益为档案界所关注。”2019年4月，国务院颁布《国务院关于在线政务服务的若干规定》，明确指出除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。而从2021年1月起实施的新《档案法》则明确规定符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力。随着时代的进步，高职院校的党政公文档案管理在不断完善。然而，结合新形势下的档案管理制度，高职院校的公文档案管理工作尚有充分提升的空间。目前学界对党政办公室公文档案管理的研究已经初具成果，学者谢凌香、刘莹对高职院校公文处理的问题进行了探讨；郑洁等对广西桂林地区高校的机要档案保管现状进行了走访调查；张蕊等以北京航空航天大学公文信息化建设为例，对高校信息化管理进行了技术分析。这些学者均列出了高校档案管理存在重视程度不够、档案管理人员专业知识匮乏、欠缺完整的规章制度、信息化建设程度不够等等问题。笔者在此基础上，对这几项问题进行分类，并结合档案管理办法，认为大致可以分为以下几个方面：

（一）对公文档案管理的重视程度不够。综合多位学者的研究结论，对公文管理的重视程度不够是普遍现象。这常常表现为：一是对公文档案的重要性认识不够，认为文件使用过后，只需进行保管便可，没有进一步规范公文档案管理的安全性、规范性、科学性。二是没有配备专业从事公文档案管理的人员，从事档案管理的工作人员往往身兼数职，一人分饰多角，难以全身心投入公文档案管理工作中。三是对公文档案管理的建设缺乏规划，在制度建设、信息化建设、人员培训上存在一定的缺位。

（二）信息化背景下仍存在较多短板。随着办公自动化系统（OA）的普及，大多数高校在公文发布方面取得了较大的进步，然而，在公文档案管理方面，仍存在较多短板，主要表现在：一是保持着收取纸质公文加电子文档拷贝的“双套制”管理，但却时常发生缺失其一的现象。二是公文流转方式较为传统，大多为纸质流转，费时费力。三是部门之间存在数据壁垒，各自部门的资料分散于各个办公室，需要提取时费时费力；四是规章制度尚未健全，关于电子文档的具体管理办法、电子签名的效力、电子文档的采集、整理、归档存储方式尚未作出统一规定。

（三）缺乏相应的软硬件设施支撑。在公文档案管理信息化的背景下，有力的软硬件支撑是进行公文信息化管理的重要抓手。但目前相应的设施上，仍然缺乏有效支撑。主要表现为：一是高职院校由于历史原因，信息化系统普遍比较老旧，当初在进行配置时，并未考虑到现在的使用需要，不能够满足不同条件的下公文流转、保管方面的要求。二是安全性不够。电子公文在运转时，足够的安全、保密性是必要条件之一，而高校尤其是高职院校常常没有相应的安全管理规范文件以及强大的安防系统，很容易受到病毒、黑客等影响。三是由于现在没有一套完整的公文档案管理信息化标准，因此在进行处理的同时，常常会因为各自的系统不同、标准不同，发生难以统一处理的问题。四是在高职院校日常运行中，由于资金、技术、人力投入的限制，一定程度上限制了公文档案管理信息化进程的进展速度。

（四）尚未建立有效的评价系统。有效的评价系统不仅是对日常工作的考核，也能够进一步提升公文档案管理的效率。通过论文检索以及综合多所高校的情况，目前尚未见到对公文档案管理的完整评价系统，在日常考核中，对档案管理的评价常常是对各种资料的抽查、调阅以及对消防等安全设施、措施检查。由于没有将档案管理工作纳入考核评价体系，没有形成对公文处理人员的激励机制，弱化了档案管理工作人员的积极性，工作后劲不足。

四、高校公文档案管理工作创新探寻

（一）确立完善制度推动公文档案管理工作规范发展。公文档案管理在高职院校中往往没有专属的规范化制度作为保障，因此，要想推动高职院校公文档案管理工作规范发展，最重要的是确立完善的和公文档案管理相适应的规章制度。一是要将这一理念贯穿公文办理的全过程，确立完整的工作规章制度，实现公文档案工作的规范化、制度化。二是要在师生员工中树立、强化对公文档案的重视程度，以及公文档案信息化的理念。三是要设置专人专岗，开设专门培训班，对公文档案管理人员进行全方位培训，提倡全体师生跟进公文档案信息化的进程，主动学习、使用电子公文办事。四是要建立评价系统，以清晰的评价尺度，激励档案管理员工做好公文档案管理工作，推动公文档案管理工作的发展。

（二）建立信息化全周期管理平台。公文档案管理信息化是一个逐步渐进的过程，在当前纸质、电子档案并存的阶段，既要在现有的基础上，做好公文档案的整理归档，又要加快信息化平台建设，让公文档案管理逐步进入信息化全周期管理。一是使用技术手段，使公文从发布开始，实现统一格式，同步归档、鉴定、录入、利用，更加翔实、真实地记录公文的处理过程。二是消除“信息孤岛”，通过文献查阅，此项技术已经在许多政务网上实现应用，不少地方政府已经打通各个部门之间的数据壁垒，实现了数据格式互通，数据内容互联互享。高职院校的公文档案管理系统也可以向其看齐，通过建立共享信息化管理平台，实现档案建设标准化、档案存储数字化和档案服务网络化。

（三）积极完善各项配套体制机制。一是增强公文档案系统的安全保护。随着技术的发展，建立公文信息化系统已是必然趋势，然而档案管理由于同时拥有保密性、仅限内部阅览等要求，因此对安全的要求更高。一方面，要加强对工作人员的培训，避免因为人为因素导致公文档案外泄；另一方面，也要加强对信息化系统的安全性建设，如增设内外网等方式，提高文件的安全性。二是增加公文档案的认同度。在纸质化办公转化为信息化办公的过程中，不少员工常常遇到电子签名、印章等认可度有限，在接受检查时，要求提供纸质文档进行证明等难题。这就需要在推行公文档案信息化过程中，领导层积极倡导全体师生转换观念，接受电子文档在留痕追溯、责任划分具有同等法律效力的新规定。同时，要跟紧信息技术更新，不断加强区块链等高新技术的应用，为电子文档的合法性提供保障。三是要坚持科学的模式。可迭代、可持续运维是打造公文档案信息化管理平台的一个关键。公文档案信息化面对的不仅是当下进行的公文档案，还需满足对从前档案的信息化更新、应对未来更多信息化文件的存储，甚至管理方式变革的需要。公文档案信息化系统的建设，应充分考虑实用性、安全性，防止重复建设。