关于行政事业单位预算管理问题的思考

2022-11-13宋慧群

大众投资指南 2022年25期

宋慧群

（福建省邵武市林业局，福建南平 354000）

一、预算管理概述

预算管理属于财务管理的一部分，它是一个全过程的管理。第一步，需要在既定目标的指导下，预测下一个会计周期的经营活动，从财务角度分析接下来的经营活动，分析不同的经营活动会带来的财务影响。第二步，通过对于预算计划执行全过程的监控，及时分析预算的执行偏差，针对计划外状况及时做出计划调整。这样的操作目的就是从财务角度审视企业运行，从战略思维角度促进企业发展目标的实现。正因此，预算管理是为了企业规范运营开展的一系列生产组织活动，预算执行活动和预算调整和监督活动的总称。所谓“磨刀不误砍柴工”，通过预算的帮助，可以给相关单位管理层做出决策的财务建议。预算管理过程中，也要重视真实性，合理性，发挥资金的效力，提高资金使用水平，以及节约资金，用最少的资金成本办大事的原则。因此，相关单位要严格按照预算审批流程执行预算计划。确保科学合理的预算能够得到有效执行，实现预算管理和财务管理的最优解。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制简单粗糙，预算调整差异较大

首先，最容易出现的就是预算编制简单粗放。预算数量和实际数量偏差过大。因为行政事业单位提交预算计划多在上半年，但下半年会发生诸如人士调令，行政调动等，致使基本支出和预算的眼中差异。因此，预算的准确性不足。其次，相关单位预算调整上存在问题。很多单位编制预算是，考虑的是政府的经济分类和部门经济分类，但是在预算调整时，根据单一的经济分类调整。这就导致出现了后续差异。此外，因为面对招聘和资助新员工的后续差异，导致需要进行预算调整。最后，调整后新增的资金使用效率往往不高。

（二）预算监督不到位，预算绩效管理体系不完善

对于企业而言，由于它是自主经营，自负盈亏，这就给企业内部监控预算执行情况提供了制度性的动力。但考虑到行政事业单位在这一点上和企业不同，因此，行政事业单位的预算监督体系存在天然的不足，导致事业单位不能实施有效的内部监督。具体说来，对于单位员工各自负责的预算监督任务和各职能部门的预算监督职责，尚处在分工不明的状态，进而导致了预算监督效果不高。

另外，行政事业单位的结算和绩效考核存在问题。预算从类别上不输于最终决算，它不再结算统计范围内，不能为单位决策提供财务支持，预算和结算的关联度不够。行政事业单位不能进行整体预算评价，目前进行的预算评价工作缺少同一标准和规范。预算评价的具体内容来看，由于不包括评价资金使用效力，所以导致预算评价工作没有权威性。此外，公共部门的预算评估还处在初创期摸索阶段，真正施行的预算评估只是事后评估。公共部门的绩效评估并不是预算管理全过程监控，并且缺乏对于预算执行的监督，导致预算执行人员缺乏对于预算计划的重视性。在预算编制方面，财务部门未能对总支出的绩效进行自我评价。这些都是行政事业单位当前预算管理存在的问题。

（三）对于预算管理不够重视，预算编制缺乏科学性

目前的行政事业单位，对于预算管理的重视程度不够。这主要是两个方面的原因导致的：第一，由于单位性质的特殊性，大部分行政事业单位直接获得地方财政支持，导致很多单位基本不会面临资金不充足的结果，也因此，不重预算，自然，资金整体使用效率不高也在意料之内。第二，由于不少行政事业单位领导层，对于预算的重视不到位，这就导致很多单位自上而下形成了轻视预算编制、预算执行、预算监督和预算绩效评价的长期怠慢态度。导致很多行政事业单位并非制定有效预算，而是更侧重于会计层面的财务核算工作。这就是目前，行政事业单位普遍不注重预算管理的原因。

因为预算编制在整个预算管理过程中，处于第一位，是预算管理流程的第一站，也是后来预算执行的基础，但实际上很多行政事业单位预算编制不科学。这主要有两个方面的表现：第一，大部分单位仍彩玉增量预算方法，事实上，学术界和企业界已经长时间向社会推荐零基增量法。零基增量法即不考虑往期财务情况和财务操作惯例对于预算的影响，仅仅着眼于当前会计周期的实际情况制定的预算。事实证明，这是目前更适合我国企事业单位的做法，但实际中，行政事业单位采取管用的落后的增量预算方法的，仍然是绝大多数单位的做法。第二，预算信息不对称。由于行政事业单位会计人员需要在短期内完成详细周密的预算编制工作，导致实际预算编制人员迫于工作压力，降低了对于调研工作要求。为了图省事，为了保证资金充足，很多单位会采用刻意夸大资金需求的做法，这就导致了预算经审批后的资金浪费现象。导致大批资金没有用到国计民生的环节，以超计划资金的形式滞留在行政事业单位之中。

（四）预算执行不理想，预算监管强度不够

预算执行属于预算系统真正的落实，如果不能很好地执行，那么预算编制就失去了存在的意义。但实际中，行政事业单位重视预算编制工作，因为这是一项常规任务，却轻预算执行工作，因为缺乏资金压力，也缺乏有关部门的预算执行监管。还有的单位实际资金流动情况和预算不相关，因为预算编制时，采取专款专用的原则，但执行的时候，似乎对于这个原则缺乏坚持的动力。

另外，预算监督的强度不够，很多行政事业单位并未严格地监控预算执行情况。实际中，对于预算执行较为随意，没有规则意识。具体说来，不少单位沿用全面预算管理方法，这种管理方法就不利于严格地监控和管理。

三、提高行政事业单位预算管理水平的四条策略

（一）建立预算执行系统，规范预算调整程序

为了做好行政事业单位的预算控制，单位可以引入预算报告程序，各部门遇到预算支出时，部门负责人向财务部门出具财务报告，详细说明这项支出的具体用途、资金支出能带来的市场反馈等。财务部门既要从传统的会计视角考虑这项支出的资金来源和预计回报率等问题，也要从更高层面，即财务策略管理的视角考虑这份报告的合理性。必要时，可以召集公司主要部门的负责人一起讨论重大支出项目的合理性。最后，财务部门分级反馈对于这份支出预算报告的审核意见。即在财务部门的牵头之下，集合整个单位的力量，做好预算控制工作。

具体说来，对于行政事业单位来说，预算管理必须得到严格地执行，同时，和成本管理相契合。如果遇到追加预算申请，一定要考虑申请是否符合现行制度，即便是符合制度的申请，也要注意年度支出的进度和截至目前的总支出占年度预算的比例，避免过度支出。同时，在一个财务年度结束的时候，往往会有突发的财务资金调用情况出现，平时也会有突发状况，这些都需要调整已经编制好的财务预算。对于盘盈收入，需要向上级部门报备；而对于需要增加支出的财务调整，需要确保这项调整工作和单位的总体目标一致。在审核追加支出的调整项目时，要考虑项目的可行性和资金预计的回笼情况等；需要考虑追加投资之后，对于年度利润的可能影响，通过综合考量，决定是否增加支出。

（二）建立预算监控机制和预算绩效评估机制

为了做好行政事业单位预算管理，需要做到如下三点：第一，在政府部门的平级机构之间，建立全面预算管理委员会。充分了解预算的重要性，进而把预算管理作为一个重要且独立的任务。根据实际的人员和需求情况，建立合理的委员会内部组织。在财务部门的牵头下，所有相关部门互通有无，通过彼此文件沟通和会议协商，确定预算目标，实施预算计划。第二，建立围绕预算制定和执行的考评赏罚机制，以提高预算管理质量，给相关预算参与人员认真做好预算的动力。同时，预算管理要告别过去的以专项资金为标志的狭窄预算管理范围，建立与需求集成相关的全过程全部门覆盖的新型预算管理范围。预算管理既要遵守法律法规，不触碰法律红线，同时还要灵活处理执行中各部门反馈的问题，达到理想的预算管理效果。第三，利用第三方审计等外部平台，对预算管理工作全过程、全领域监控。在做到内部控制和外部审计的前提下，提升行政事业单位预算管理质量，提高行政事业单位预算管理质量。

具体说来，在行政事业单位应用预算管理时，需要建立针对预算的绩效管理制度。具体说来，预算绩效管理的执行包括四个阶段：第一，必须有目标，单位所有部门，涉及资金需求的，都需要报告预算绩效目标，在整个单位形成可靠的预算绩效管理原始资料。通过绩效评估指数这一工具，量化预算指标，对于预算执行时，也可以运行这一评估工具，达到标准化预算执行的效果。根据单位的具体情况，结合单位的特点，建立效率指数系统，将预算管理全过程包含在内，加强预算管理的全面性，并且在方向上，是一个完整的闭环。第二，检测该行政事业单位预算执行。通过预算执行部门全过程监控单位内部资金流动情况，及时跟踪待支出资金报告和突发盘盈和盘亏的资金情况。并且在出现计划外支出时，迅速识别出现计划外情况的因素，并妥善处理，及时根据计划外状况，调整预算具体计划内容。第三，进行绩效评估。各单位根据年度目标，根据财政部门的各项拨款的使用情况，按照三公开的原则考核预算绩效，并且发布绩效评估报告。第四，绩效评估报告后续使用。对于绩效报告涉及的优秀部门和个人，给予奖励；而对于预算不准确，出现大幅追加投资等情况的部门和个人，采取适当的惩处措施。合理利用年度预算考核报告，按照报告的内容总结单位预算管理的潜在缺陷，保证当年度出现的问题，能够从源头得到有效控制。保证财务预算管理日渐成熟，提高单位的财务运行水平，提高预算管理水平。

（三）强化预算意识，采用更科学的预算编制方法

行政事业单位做好预算管理，需要从意识层面充分意识到预算管理工作的重要性。首先，管理层需要带头提高站位，意识到集单位全力做好预算管理的重要性，能够从上而下地带头钻研预算管理的方法。在全单位自上而下，不断提高自身的财务管理基础知识，同时还需要结合单位的具体情况，认识到自身所在单位多年来预算管理的实际情况，明白如何站在可持续发展的角度做好改善预算管理质量的大工程。同时，不仅是局限于单位内部有限的人力和经验，单位领导还可以尝试走出去，针对某一业务或者某个预算管理目标，向上级部门、本级别财务单位或者预算管理优秀单位取经。在横向层面和纵向层面，都下功夫来钻研预算管理知识和能力。其次，提高预算管理的全员参与性，上文提到了自上而下的努力，在全员参与的维度，就需要做到自下而上的参与感，集全单位之力，做好预算管理工作。单位要积极组织开展专题讲座，系统内部和本地预算管理先进案例分析，通过邀请财务专家设计预算管理制度，按照目前业财融合的趋势，还可以让外来财务专家从财务角度，对于单位的组织机构提出专业化财务策略层面的意见和建议。总之，行政事业单位要在单位内部实现全员预算管理意识的集体增强，让每个员工都意识到做好预算管理的重要性。

具体说来，如何设计预算编制的科学流程，本文推荐使用双向流动，双向反馈，分层级编制，逐级别汇总的方式，以此保证预算能够体现各层面员工的关注点，确保预算编制既符合单位发展的战略方向，也契合基层员工的切身利益。编制后的预算方案，要能够适应该行政事业单位的具体情况，告别晦涩难懂的预算计划，制定的预算计划详略得当，能够在不同的部门内很好地得到施行。另外，关于预算编制的方法，行政事业单位可以从传统的增量预算编制方法，转变为零基预算编制方法。本文推荐的零基预算编制方法，不考虑过去的预算项目设置，不考虑过去的收支水平，从零开始编制本年度预算计划，不再收到以往年份预算内容和执行情况的影响。这就让预算编制不至于受到以往年份的后挫力影响，这种方式可以让该行政事业单位轻装上阵，着眼于当下的具体情况，编制科学的与时俱进的预算计划。这种预算编制方法，使得预算计划更加符合当下的实际情况，能够增加单位财务的透明度。

（四）加大预算执行力度，同时加强对于预算执行的监管力度

对于行政事业单位来说，制定科学合理的预算不是预算管理的全部，对一个预算来说，它的执行力也应该受到关注，并且管理层应当采取措施，提高预算执行水准。首先，传统的注重编制预算，但轻视预算执行的理念需要改变。在该单位运行中，通过对于预算执行情况的内部控制要保证执行到位，不同部门要形成合力，以预算计划为行为的重要准绳，来提高预算执行情况。其次，行政事业单位要坚持专款专用原则，具体的工作中，如果遇到计划外状况，要改变一笔资金的具体用途，需要相关具体资金使用部门和员工，向预算管理部门报备，经过调查审核之后，才可以进入资金调拨流程。此举意在避免出现员工对于预算计划的随意性态度，减少计划外的资金流动数量，避免单位实际运营背离预计计划。最后，对于长期资金使用计划，例如超过一个会计周期的施工项目，行政事业单位要施行分批审核，按照工程进度细化预算计划，通过分节点施工，提高预算的准确程度，从而提高预算执行力。

具体说来，对于行政事业单位而言，做好预算监督管理工作，是预算制定和执行以外，另一个重要的维度。预算监督管理工作，应该贯穿于预算管理全过程。这个工作可以通过三个方面来有效推进：第一，扩大预算监管范围。把各类经费纳入监管范围，把各项资金从计划到资金周转完毕的全过程纳入预算监督管理范围。而且应该在预算指标系统发出预警时，负责预算监督管理的部门第一时间核查发出预警的业务，考察业务的合理性，真实性，考察该项业务的必要性和业务审批环节是否符合内控要求等。以此形成动态化，全过程，全范围预算监督管理工作流程。第二，多角度监控预算执行工作。站在内审角度，可以考虑通过加强对于内审部门员工的培训，提高内部审计的独立性和工作水平。站在其他部门的角度，该单位可以通过绩效考核制度，奖惩措施等手段，推动单位的管理层，各业务部门积极参与预算执行工作，通过各部门的积极配合，提升预算执行力。此外，站在外部监督的角度，该单位的预算执行情况属于阳光政务的内容，需要进行对外公示，并对于外部各层次的社会监督持欢迎态度。以此加强预算执行的监督管理工作。这些做法有利于对于该行政事业单位形成全面监督，以此提高预算管理工作的水平。