事业单位建立以预算为核心的财务管理体系探讨

叶凌云 江苏省灌溉总渠管理处

引言

随着国家财政体制的改革，公共财政框架逐步构建起来，主要是以部门预算管理为核心，形成收支两条线的配套制度体系，新的预算管理方式也在不断推进，我国财政管理改革的最终目标，就是要建立一个现代财政制度，保证预算管理的统一、规范和透明，以此加快国家治理体系的建设，提高治理能力。为了让预算执行力得到提升，同时优化财政支出结构，一系列经济改革政策正逐年发布，以期通过严格实施相关法律法规和各项经济管理制度，推动预算管理的改革进程。国务院《关于加强审计工作意见》强调了审计监督的重要作用，并提出推动审计监督的意义，同时文件也指出审计工作要突出重点，即审计与惩治腐败相结合。事业单位应加强财务管理体系的建设，并在审计新形势的情况下，配合部门预算财务管理和财政监督，不断完善制度建设，做好事业单位的内部控制，保证部门预算管理与经费支出得到全过程的监督。

目前，大多数事业单位预算编制都采用全面预算管理方式，目的是加强各部门之间的互动，帮助单位高效地实现战略发展目标。事业单位在全新的预算管理之下，能够带动经济活动的生产效益，并且实现资产的高效率配置，从而让财务风险因此降低。在现代化市场背景下，事业单位的财务管理工作逐渐转向信息化，这是积极推动财务管理工作的举措。所以，事业单位在构建管理体系时，需以预算为核心，结合自身的发展情况和外部环境的要求，解决当下财务管理一体化存在的问题，通过完善财务管理结构，帮助事业单位实现长远发展的目标。具体来说，事业单位的财务预算要能全面体现单位真实的财务情况，能详细呈现资金的流向，有利于政府对事业单位经济效益进行综合评估。此外，资本预算也是关键的一项，关系着财务管理调控能力。从长远发展的角度来看，事业单位必须确立预算的核心地位，针对性地分析业务情况，前后进行对比，确保财务工作的顺利进行。

一、事业单位建立以预算为核心的财务管理体系的重要性

（一）推进财政体制改革

财政部颁布的《中华人民共和国预算法》，对事业单位的预算管理提出了较为明确的要求，该政策指出事业单位的重点发展方向是加强预算管理，除了要做好预算的约束和监管之外，还要建立起预算制度体系，从而推动事业单位快速发展。同时，事业单位的预决算公开和预决算内容细化等工作，也在相关政策中提出了明确要求。所以，根据预算相关政策要求，事业单位在执行财务管理前，不仅要理清预算管理改革的实质内容，还要结合单位自身特点，全面贯彻当前的管理制度，建立起具备创新性的财务管理体制，让预算执行力予以提升。总之，事业单位建立以预算为核心的财务管理体系，是推动财政管理体系建设的有力手段。

（二）完善资金支出结构

事业单位收入和运营资金的来源，一般分为两种，一是国家的财政拨款；二是单位本身的资金。由于事业单位运营资金来源不是单一的，所以要做到对资金来源的控制和管理，要以资金来源的渠道为基础，采取不同的管理方式。事业单位建立起以预算为核心的财务管理体系，就能实现对资金统筹管理的目的，保证资金支出结构更加合理，也让资金支出更具针对性。财务管理体系完善建立，能够让事业单位有基础实行全面预算，最大程度利用好财政资金，并且对内部重点部门的项目资金使用进行有效监管，提升资金的使用效率。事业单位在资金高效使用的情况下，能不断优化资源配置，并让资金结构更加符合单位的发展，以实现持续性发展的目标。

（三）提高资金使用效率

事业单位的财务监督管理工作不应该单纯让财务部门处理，整个事业单位的经济活动也与其紧密相连。因此，将经营活动中的财务工作实行高效管理，是事业单位提升内部整体管理水平的关键环节。财务管理是财务管理机制中的一部分，承担着事业单位中最基础的工作，因此每个部门都需要重视财务管理的实施。事业单位建立以预算为核心的财务管理体系，能监督财务的执行工作，保证资金得到有效使用，其效率也能进而提升。事业单位加强对资金支出的管理工作，会提升内部的内部效益理念，让资金预算和绩效评价能联系起来，高效利用好财政经费。与此同时，事业单位还能让财务工作得到全面监督，将原本可能面临的财务风险予以降低，从而保证事业单位的业务运营始终有充足的资金支持，单位的整体管理效率也能得到提升。

（四）提升单位管理水平

事业单位通过建立以预算为核心的财务管理体系，可以将领导层的整体力量集中起来，做好资金的协调工作，发挥出管理人员的主观性，确保事业单位内部的财务问题都能系统地得到解决。具体而言，事业单位要明确财务管理流程，并针对财务问题给出具体的解决措施，让财务管理业务流程在科学设置下，做到每个环节都得到监督，从而发挥资金的使用价值。除此之外，事业单位还要对资金审批程序予以完善，保证该程序更加规范，让每一笔资金的使用都更加合理，构建一个廉洁的事业单位内部环境，促使单位在该环境下不断提升管理水平，实现单位的工作目标。

二、事业单位财务管理体系建设现状分析

（一）预算管理覆盖率不高

目前，部分事业单位主要通过收支预算来控制财务工作，这样的方式虽然能够在一定程度上缩小财务控制范围，但是财务管理和控制的高效性却没能达到，这也说明很多事业单位内部没有形成平衡状态，而财务管理难度也在不断提升。除此之外，在信息化背景下，有些事业单位的信息化水平并没有完全达到自身发展所应有的程度，在财务管理信息化程度不足的情况下，不仅预算编制的科学性得不到保证，审批预算的流程也不会完善，导致事业单位预算管理与成本控制效率不高，事业单位在执行预算管理时，所面临的财务风险也因此增加了。

（二）预算管理体系不规范

财务管理体系建设是事业单位发展中的系统工程，不仅需要各级领导和管理人员的努力，通过强化其对财务管理的认识，逐步建立起财务管理机制，以适应市场的变化和自身的需求，将财务管理的真正价值予以发挥。但是事业单位在预算管理体系的建设并不是一蹴而就的，很多单位在建设过程中出现了不少问题。例如，部分事业单位内的管理人员没能清楚认识预算管理，对预算管理的责任主体没有予以明确，单纯将预算工作交由财务部门负责，使得预算执行于单位的实际经济出现脱节，事业单位内部的整体情况与预算管理联系得不够紧密，导致预算结果与事业单位的实际运营情况有所出入。此外，由于事业单位的预算编制方式相对单一，内部积累的原始数据，只能用于事业单位支出和收入的分析工作，全面预算执行所要求的数据难以满足，事业单位就很难达到预算的科学性目标。

（三）内控制度不够完善

就当前事业单位内控制度的情况来看，许多制度还不完善，使得财务管理工作在缺乏指导的情况下，科学性和有效性都不能得到保障。同时，部分财务人员的整体综合素质也相对不够，不仅对预算的认识不够，自身的专业能力也不足，导致事业单位财务管理体系很难高效建立起来。最后，财务分析材料比较局限，以财务报表为主要形式，促使财务数据的分析达不到事业单位所要求的准确度。当财务分析指标不足时，事业单位最真实的财务情况就不能得到掌握，预算最大的作用也难以发挥出来。

三、影响事业单位财务管理体系建设的因素

在事业单位全面推行预算管理过程中，由于部分单位对预算管理的各项政策法规没有正确理解，导致单位领导也不能真正重视起预算管理的工作。各事业单位在处理预算管理过程中主要问题出现在以下几个方面：对于资金管理重视不够、预算调整没有切实依据、预算监督不能落实、内部控制体系尚未建立等。因此，在事业单位当前所处的环境下建立以预算为核心的财务管理体系，能够解决上述问题，并且使我国财政管理能够更加科学化和规范化，让全面预算管理为事业单位管理的精细化和流程化奠定基础，从而全面推进我国公共事业的发展。通过分析可知，影响事业单位财务管理体系建立的因素主要有以下几个方面。

（一）内部协调联动是抓手

事业单位要保障收支计划的编制和执行能够顺利实施，实现部门上下之间的有效沟通，各部门需要加强业务和组织之间协调配合，以深入了解业务实现的真正需求，为其提供相应的数据支持，并且在预算执行中及时发现存在的问题。当各部门的预算工作落实责任之后，还要针对工作结果，不定期召开预算执行的沟通会议，促使预算执行中的问题能得到事业单位内部共同解决，根据项目的不同采取不同的问题解决方案，促进预算执行。与此同时，企业还要使用当前的信息技术手段，做到对预算执行的有效监督，而得到了预算结果之后，要制成预算执行的动态报表，以及时汇报给单位领导和各业务部门。

（二）财务管理监督是保障

事业单位加强财务执行监督，防范企业的财务风险，是建设以预算为核心的财务管理体系的重要保障。企业对财务管理过程中的监督，除了前期的项目申报和预算编制之外，还要监管预算执行情况，将管理重点从原本的事后检查变为全程的监管，保证预算编制和执行都是在事业单位的有效监管下实施的，让预算工作科学性进一步提升，同时也让财政资金发挥出更好的使用价值。所以，企业要发挥内部的监督作用，不断修改预算编制的错误，保证预算执行方向的正确性，能够促使预算管理合理有效。

（三）完善绩效评价是关键

根据财政部关于推进预算绩效管理要求，事业单位要以此为基准，做到每笔财政资金都能高效使用，且没能高效使用的资金都要落实责任源头，通过建立完善的绩效目标管理制度和评价体系，落实预算绩效管理工作，促使其能朝着规范性和科学性的方向发展。在完善的绩效评价体系建立之后，事业单位需要将预算的编制和执行与绩效管理相结合，保证财政资金支持的项目都能得到绩效目标的编制，让绩效目标得到有效审核，从而推进预算执行的绩效监控和绩效评价工作，以此建立一个完善的预算绩效管理机制，做到事业单位工作的全覆盖。

四、事业单位建立以预算为核心的财务管理体系的措施

（一）加强管理体系重视程度

要建立以预算为核心的财务管理体系，事业单位首先要做的是树立坚实的理念基础，从根本上提升单位内部对于管理体系建设的认识，再有序开展后续的工作。当事业单位在内部成功营造了良好的财务管理环境，每个部门的员工也会越发明确自身工作与财务管理的联系，进而在日常的工作中落实全面预算管理。具体而言，首先，事业单位要建立其专门的领导小组，在其带领下，让内部所有人员都明确相关预算政策内容，在此基础上制定出适合事业单位的预算管理制度，以针对各业务管理部门制定相应的管理方案，从而协调好全面预算管理工作。其次，事业单位的全面预算部门在相关的预算管理制度指导下，有效开展相关工作，并在此过程中不断调整预算方案，全面分析预算数据，最后形成有价值的财务报告。最后，事业单位还要设置责任岗位来专门处理预算管理，保证预算执行的相关事项都能在监督下有效落实，每个部门的预算支出情况也能得到完全统计，找出预算管理工作中与方案有出入的环节，根据呈现出的数据，及时给出预算调整措施。

（二）加快优化预算管理体系

大部分事业单位在执行预算工作时，会采用年度预算管理方式，目的是实现单位年度收支平衡。事业单位实施年度预算管理离不开人力的作用，因此该工作有一定的局限性，人力因素如果得不到控制，就会阻碍事业单位的整体发展。事业单位优化预算管理体系，能够为之注入新的财务管理理念，并保证财务管理工作流程被系统化设置，让单位内部每个部门的资金流动去向能得到细致把握，从而不断创新事业单位的财务管理运营机制，保证事业单位在市场中能获得持久的竞争力，在提升自身效益的同时也能增加社会效益。与此同时，事业单位在优化预算管理体系过程中，还需要结合市场的特点，为内部建立起统一的财务管理结构，让预算管理得到有效控制，并且能够顺利开展日常的管理工作。在当前的信息化背景下，事业单位还能以此为手段将预算相关数据进行搜集，做到对数据的动态监管，从而及时发现数据中的问题，从而保证预算执行发挥出应有的作用。具体而言，事业单位需要明确部门预算管理决策的主要内容，保证预算内容由相应的主体进行负责，财务工作人员还要对业务活动进行分类，保证在预算审批环节各项资金的支出都能得到准确统计，从而预测出项目的潜在风险，为其构建完善的风险防范体系，以期扩大预算管理的控制范围。基于事业单位的特点，一定要多方分析资金预算，做好预算监督工作，从而推动事业单位实现可持续发展的目标。

（三）推动财务管理制度建设

事业单位财务管理工作的开展，一定要有健全完善的制度规章，才能保证事业单位的财务管理工作有据可依。具体而言，事业单位应先明确各个部门的预算管理任务，再对各预算管理目标进行详细分解，让各个部门的管理人员细化所有的目标，实现对每项工作目标的职责分配。同时，事业单位还要保证预算工作的透明和公开效果，通过完善信息披露制度，优化预算管理，让管理工作得到社会和公众的监督，从而达到预算管理透明的目标。事业单位的预算信息公开制度还要与绩效评价联系起来，让建立的绩效评价管理机制能够更加满足事业单位的相关工作需要。此外，在信息公开方面，事业单位需要更加明确预决算内容和范围，使该工作能得到社会的监督，推动事业单位廉政工作的建设。

（四）详细编制单位支出规划

根据财政部颁布的新预算法管理要求，项目库管理制度的建设成为事业单位完善财务管理工作的主要工作组成，事业单位通过严格实施项目库管理，能够储备更加充实的项目，实现项目库对财务预算管理的促进作用。针对该工作的推行，首先，事业单位在执行预算审批之前，要做好充分的项目储备工作，结合当前最新信息技术，对预算管理方案进行全面分析，保证进入项目储备库的内容符合事业单位发展要求。其次，当项目入库时，事业单位还要审核项目目标，看其是否符合事业单位发展条件，如果满足单位需求，需要对此类项目做好后续的严格防控。事业单位项目储备库的基础，是事业单位三年的支出规划和预算的执行情况，坚持滚动管理原则，对项目进行排序，之后再评价项目的实施。最后，事业单位还要在项目储备库增加预算评审和监督等多个环节，以确保项目储备库管理流程中的每一个环节都得到落实，并且兼具科学性和规范性，最终让项目储备的全部流程都能得到高效管理。

（五）完善预算编制工作

事业单位要建立以预算为核心的财务管理体系，除了有充足的认识作为基础之外，还要对前期的财务计划做好编制。针对编制工作，事业单位要先要明确主要编制内容，除了基本范围和口径以外，还要坚持基本原则，保证全面预算管理体系覆盖了单位所有的收支内容。同时，事业单位要对预算历史情况进行分析和掌握，找出主要的影响因素，尤其对影响预算变动的政策性因素和市场性因素等外在原因做出深入分析，保证在编制预算方案时，能将主要的变动因素全部考虑，之后科学编制出单位各个部门的预算计划，由预算管理领导小组负责汇总，最终形成事业单位自身的整体预算规划。此外，事业单位对于预算编制的执行要明确相关流程，以自上而下为基础，做好预算的编制程序。事业单位领导层在汇总收支计划之后，可以设置全面预算工作流程，当预算编制被顺利审批之后，预算方案的实施就能高效落实。

（六）落实管理责任制度

事业单位建立起以预算为核心的财务管理体系之后，并不意味着相关工作已经结束，后续管理责任落实也十分重要。首先，关于预算执行应当遵守的责任制度需要落实到位。在预算方案通过后，预算目标就被分解到事业单位内部的各个部门，从而让预算目标得到相应部门负责。所以事业单位内部各个业务部门是预算方案的实施主体，部门的业务实施，一定要与预算方案相一致，达成资金的平衡支出，保证所有预算执行都是符合制度规范的。其次，要强化预算的刚性约束。很多事业单位在执行预算方案时难免会出现超支的情况，与原定的预算出现偏差，为了让事业单位在今后减少该情况的发生，在新的预算管理制度下，单位要严格执行审批程序，将事业单位超支的行为进行控制，减少超额预算的情况，如果由于市场客观条件发生而造成超额预算产生，则必须要经过严格的审批，之后才能进行后续工作。最后，事业单位要保证预算方案编制后的稳定性。事业单位对既定的预算方案不能随意更改，并且要监督预算执行过程，将执行过程中的问题及时找出，并将相关问题反馈给领导，因此，事业单位的年度预算方案一旦确认，就不能进行更改，除非影响因素难以控制。若出现了预算方案必须要调整的情况，也可以加到年度预算安排中，但是一定要严格控制事业单位任意调整年度项目预算，从而减少单位不合规范使用项目资金的行为。

结语

综上所述，在事业单位全面推行预算管理的过程中，由于不少单位对相关政策法律法规理解不深，内部领导者对于预算管理的真正认知还不足。该方面问题主要体现在单位较看重资金的申请而非管理，预算没有严格按照相应的指导进行调整，导致预算执行的监督工作很难到位，内部控制体系更加难以建立起来。所以说，当前事业单位建立以预算为核心的财务管理体系，不仅是预算管理问题得以顺利解决的基础，并实现全面预算管理，还能实现财务管理所要求的科学化和规范化目标，推动我国整个公共事业的快速发展。