内部审计视角下公立医院科研经费管理研究

2022-11-13刘洁南京医科大学附属逸夫医院

财会学习 2022年6期

刘洁南京医科大学附属逸夫医院

引言

21世纪以来，随着国家《中长期科学和技术发展规划纲要》、“科教兴国”“人才强国”等战略纲要不断推进实施，国家陆续制定《关于进一步加强医学科研项目及资金管理的通知》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《关于改革完善中央财政科研经费管理若干意见》等政策文件持续深化科学技术研究领域“放管服”工作。我国医疗卫生事业也在全面深化改革、高质量发展的新要求下不断进步。

公立医院不仅是我国医疗卫生事业的主要阵地，也是医疗科研和教学的主要阵地，是我国医疗技术创新和医疗学术研究的重要战场。公立医院科研水平已经成为衡量医院综合绩效的重要指标之一。近年来，国家和地方政府也在不断增加投入以支持公立医院加强和发展医疗科研事业。

在“松绑式”“放管服”的政策背景下，公立医院拥有了更大的科研经费使用自主权。公立医院的科研经费来源途径更多了，金额更大了，科研经费管理内涵也更丰富复杂了。与此同时，国家不仅加大了对医学科研项目的计划管理、采购管理、经费收支管理等的监管，也对科研项目执行与绩效评价、科研成果转化、科研资源共享、科研收入与奖励分配等逐步提高了管理要求。因此，简单的经费支出管理以及仅仅针对科研财务收支开展审计工作都已不能满足要求，公立医院科研经费管理者必须将管理目标向科研内控、科研诚信、科研绩效等转变，在防范管理漏洞、杜绝科研腐败的同时，进一步贯彻执行国家医学科研政策，以绩效为目标，加强内部管理，才能有利于公立医院医疗科研事业的健康发展和医院科研人才建设，进而提升公立医院医疗质量和服务水平。

本文从内部审计视角对公立医院科研经费管理现状以及公立医院科研经费审计现状进行阐述，指出相应领域工作存在的问题并对此深入思考，探索提升科研经费规范管理水平和使用效率效益方面的路径和方法，以期能为相关领域实务工作献出绵薄之力。

一、公立医院科研经费管理现状及主要问题

公立医院的科研经费按照来源大致分为以下三类：一是承担国家、地方政府计划项目或专项项目取得的、由政府财政划拨的科研经费，即纵向经费；二是承接企业或其他社会组织的科研项目、通过开展合作完成科研课题、转让科技成果、提供科技咨询等获得的经费，即横向经费；三是由公立医院用自筹资金按一定比例匹配的经费，即配套经费。

公立医院的科研经费大多由科研管理部门、科研项目实施部门与医院财务部门共同管理。因为资金来源不同、渠道多，其经费管理和使用要求也存在差异，而科研项目周期较长，支出范围较广泛，因此公立医院科研经费管理一定程度上存在多头管理、使用不规范、监管不到位、使用效率效益不高等问题，主要包含以下几个方面：

（一）内控建设方面

公立医院科研经费的使用范围及支出标准因政府文件和合作方不同存在具体执行要求上的不同，对不同经费管理与核算的要求也存在一定差异。

在实际工作中，公立医院许多科研人员不仅承担临床工作，还要进行科研学术研究，业务繁忙导致他们往往只注重科研成果、只关注科研任务是否完成，对科研经费管理则无暇顾及或忽视。由于他们缺乏一定的经济管理和财务专业知识，不能理解不相容岗位与职责分离、部门管理要求、业务流程设计等形成相互制约、相互分离的内部控制要求，并且在科研经费支出方面的经验与知识也有所欠缺。

另外，科研项目和经费数量能提高医院影响力，医院也把争取更多的科研项目作为考核内容，为了激励科研人员的积极性，鼓励其搞科研，往往对科研经费采取非常宽松的管理方式，这也一定程度上导致了医院科研管理体制不健全、科研经费管理制度修订不及时和缺失、科研管理部门审查管理淡化、内部监管不到位等内部控制建设薄弱的状况。

（二）预算管理方面

一方面，医院科研管理往往存在“重立项、轻预算”“重申报、轻管理”的现象，比起预算编制，他们更关注项目立项申请，只因预算为申报项目的一个必经流程而进行经费预算，不深入了解具体经费的开支范围，导致编制项目预算经费时缺少论证测算，科学性、可行性分析不深入，未经过全面的考量，直接依靠经验填报，随意性相对较大，从而造成预算编制缺乏合理性，进而在执行过程中可操作性可评价性较差。医院财务部门往往在科研项目通过财政部门审批下拨后，才参与经费管理。这导致预算的编制缺乏财务部门对经费管理和财务管理制度的解读。

另一方面，在预算执行过程中，常出现实际与预算无法匹配、部分项目超范围开支、经费额度不足、未能按照财经法规的要求在其权限范围内合理使用科研经费等不能很好地控制经费支出等的现象。医院科研经费使用管理较为粗放，中期检查或者临近结题时“拆东补西”“突击花钱”。科研管理部门对预算的管理往往也侧重于科研经费的预算完成情况，片面注重预算执行率，结题验收时候，是以通过验收为目的进行审计确认，对如何合理、合规地使用科研经费关注度是不够的。即使放管服政策出来后，逐步放宽了对预算编制的限制和调整范围的限制，也应从源头上做好经费的管控，减少出现科研经费的使用与预算编制出入较大等情况的发生。

（三）采购管理方面

医院科研经费采购制度不健全，采购流程管控缺乏，并没有做到严格规范，科研物资采购缺乏监管。

大多数公立医院往往在科研经费管理制度中规定科研物资采购遵守医院采购管理制度，但在执行中并没有完全照此执行，如项目组自行采购项目用设备物资，或者虽然通过医院采购部门采购，但供货商和采购价格均由项目组指定；多数医院没有配置相应的实验试剂耗材采购平台，实验试剂耗材自行指定供应商采购后，货物直接送到实验室，也没有在采购部门办理相应的入库出库手续；设备、软件等资产采购后未由资产管理部门统一管理，结题后相应资产管理归属不明；结题时突击采购设备或材料，而这些设备和材料并没有针对该科研项目发挥作用；医院采购部门仅仅是配合科研项目组签字报销，并不对其自行采购的物资的价格、验收等进行管控，造成虚开发票套取科研经费及采购价格虚高等各种问题。

（四）财务资产管理方面

公立医院的科研经费一般由科研部门、财务部门及课题承担部门共同监管。医院往往制定了科研经费财务管理办法，但或陈旧或和政府文件规定不符，给科研经费支出的不合规等现象提供了空间。医院财务部门对于科研经费支出的审核只着重检查票据是否齐全、规范、完整、手续是否完备等，对于项目经费执行、使用是否真实合理等相关情况监管不严，医院年度项目经费的使用缺乏财务监管。

很多公立医院科研人员既缺乏经费使用管理的专业培训，也存在有意无意地挤占、挪用、扩大开支、虚列支出等现象导致实际经费支出与项目预算支出不符。由于不同科研项目对于劳务费发放的制度办法不尽相同，容易造成违规发放。项目终止、结题或出现变化时，项目负责人应按照规范填写结题申请结清项目费用，但很多公立医院科研人员为了回避项目经费被收回存在过度支出的现象，如违规发放工资绩效或发放比例不符合规定、超标准发放等导致经费的浪费。

项目结束后，项目开展期间购置的固定资产管理相对薄弱，由于科研资产是通过科研经费购置的，特别是那些通用或价值较低的固定资产，存在监管缺失。事后监管不足，容易造成仪器设备的闲置和科研经费的浪费，以及医院资产流失。

（五）信息化与沟通方面

目前，多数公立医院并未真正打通科研项目管理-科研财务管理两个管理模块，实现科研项目管理系统和财务信息系统的对接，也并没有建立完整的科研管理平台。很多公立医院科研管理部门依然采用手工登记方法记录科研项目的使用明细并对经费额度等进行审核管理，而财务部门则根据科研项目人员填报的各种费用报销单据进行经费列支和账务处理。科研项目组关注科研成果与科研项目的进行，不注重科研项目经费管理；财务部门也不掌握科研项目研究进展，不能实时有效地监督预算执行、支出进度等信息，科研项目管理部门、科研项目组、财务部门之间有效的沟通不足，协同不足。

（六）内部审计监督方面

科研经费审计是包括预算的编制、预算的执行、预算决算及绩效评价等全过程的审计。公立医院对科研经费内部审计重视程度是有所欠缺的。科研经费审计缺少相应的制度支持。很多公立医院关于科研管理的制度中并没有专门的科研经费审计制度。或者即使有相关制度，也往往是将审计的工作简单定义在科研项目经费支出的合法、合规性上以及结题环节，科研经费审计缺乏全面性，审计范围也狭窄。多数公立医院只是对科研经费的决算进行审计，忽视了执行以及科研项目的绩效评价有关的审计，审计方式、审计评价指标单一。

多数公立医院的科研经费管理一般情况下依赖财务部门监管。很多医院对科研经费的审计几乎没有开展，或者只是在年终组织财务报表审计时候一起对科研经费的进行审计，内部审计监督是滞后、受局限的。公立医院的科研经费审计大多依赖内部审计人员，但由于科研课题数量多、周期长、内部审计人员数量有限、专业及力量制约、审计人员没有足够的时间和精力全面了解课题进展和开支情况，也不参与其项目管理。在这种情况下，项目组、财务部门、科研管理部门、财务部门、审计部门如果沟通与协作不畅，导致内部审计监督效果不佳。

二、内部审计视角下加强公立医院科研经费管理的路径和方法

“放管服”新背景下，国家和地方政府优化了科研经费管理策略，建立了新的科研经费管理机制。通过对新形势下国家及地方政府文件精神政策的研读，梳理科研经费管理中可取的路径和方法如下：

（一）完善科研管理内部控制制度

系统深入分析国家对科研经费在投入与支持方式、促进科技创新创业、科技成果转化应用、扩大预算编制调剂自主权、扩大经费包干制范围、扩大结余经费留用自主权等方面提出的各项规定，对医院科研经费管理制度进行及时合理更新，根据科研项目性质特点制定项目管理办法、经费的使用办法、重新明确使用范围和使用原则。同时，制定协调机制，梳理科研项目管理过程中各部门之间的权责分配和审批授权，确保医院项目组、科研管理部门、财务部门及其他相关部门具有明确的工作依据。

（二）加强预算编制的合理性和可执行性

传统科研经费预算编制和管理以控制为基本思想，“放管服”改革后，科研经费管理转变以绩效为目标。在放管结合的背景下，公立医院科研项目的预算编制应更关注编制合理性和可执行性。

当前政策改革下，政府下放预算的调整权利，预算编制的灵活性也更强了，但预算批复后一般不做调整，因此项目负责人和相关研究人员应注重预算内容的实际可执行性，编制过程中一定要在财务部门的指导下，根据国家相关规定和医院科研项目财务管理相关要求编制，切实结合所申报的科研项目的实际需求，合理评估间接费用和劳务费情况、估算间接费用比例、核定绩效工资总量及分配、概算项目总经费的支出方向与支出范围、减少经费使用过程中的调整，避免可执行性差和降低执行过程中的偏差。

（三）设置科研财务助理，规范填列各项费用支出

科研经费的各项支出必须符合医院财务管理要求，其填列和办理具有一定的复杂性和专业性。例如：在具体购置设备时，需要严格执行论证、审批以及招标等采购流程；设备采购后需签订合同并办理登记、领用、付款等多项手续；劳务费需要严格基于工资明细清单和人员工资表等发放；劳务派遣人员支付费用要基于提供派遣单位和科研项目承办单位之间签订的劳动派遣协议；劳务费、咨询费实际支出时需要编制签领单，需要有本人签字并提供身份证号、银行卡号、工作单位和领取人姓名等多项信息；差旅费、会议费有严格开支标准和列支范围；会议费则是会议预算单、签到表、发票等各种原始凭据都应齐全规范。

这些事务性的工作其实占据了大量的精力，因此设置有财务专业背景的专业人员作为财务助理，一方面减轻科研人员的负担，使科研人员有更多精力专心做好科研工作，另一方面财务助理通过和科研人员的沟通熟悉项目，能够按照医院规定的流程、标准、财务账务处理要求规范编制项目预算书和规范办理各项费用支出的同时，能够有效落实预算控制管理，结合科研项目进度，分析项目预算和使用情况之间的差异，向科研人员提供预算执行的具体建议，确保科研项目执行的统筹兼顾。

（四）构建信息平台，提高科研经费管理效率

科研项目负责人保管课题经费本、科研管理部门手工记账、财务部门根据项目负责人结题报销等才登记账务的粗放的管理方式已不适应管理的需要，公立医院应为科研人员、财务部门和科研管理部门建立信息平台，以满足项目基本信息、项目拨款到账信息、经费累计使用、经费结余，设备购置、材料购置、直接间接费用支出等各项数据查阅需要；为科研项目组、科研管理部门提供更加便捷高效的明细查询和统计报表等功能，使各方都可以对其预算支出情况和支出范围进行查阅。信息平台能及时提醒和预警，提高科研经费管理效率和预算控制的有效性。

（五）重视项目结题和经费结余管理，强化资产管理意识

医院应将项目按预计时间结题作为科研项目管理的考核指标之一，对其按期结题情况建立奖惩机制。

医院应重视结余资金管理项目，在规定结题验收时候，财务部门应详细分析项目成本，对其结余进行严格核算，然后由内部审计部门审计后出具相关报告，办理结题手续。在项目结题之后，科研项目组不能占用结余经费，避免科研经费流失或浪费。公立医院应强化科研项目资产管理意识，统一规划资产购置，尝试构建资产共享制度，结合科研项目具体需求进行设备购置预算编制和购置审批时，应对既有设备进行综合分析；项目结题后，需要对项目有关设备材料按照归属及管理做好交接手续，避免医院资产流失或闲置。

（六）探索建立科研项目绩效综合考评机制

按照“放管服”改革的要求，公立医院应重视激发科研人员的积极性和创造性，多出高质量的医疗科研成果。

医院应根据各项文件和管理制度建立综合考评体系和制定奖惩机制，对其项目经费支出、组织和规划、支出和成果等进行绩效评价，对项目结题验收之后进行追踪审查。对于管理有效、使用潜力得到充分挖掘的科研人员，应在间接经费方面进行有效的激励；反之，对长期占用经费却没有获得有价值的科研成果的，则应适当扣减其绩效奖励。此举将促进医院更为规范的进行科研工作，进而保障公立医院科研成果具有更大的价值。

（七）建立科研信用管理体系，防范廉洁诚信风险

“放管服”以来，科研人员获得了相对自由的经费使用环境，因而也对公立医院科研经费廉洁风险防范提出更高的要求。公立医院应通过建设科研诚信制度、建立经费使用承诺制度、信用评级等手段对科研人员进行科研信用管理，并形成科研信用管理体系，防止科研经费使用过程中出现学术不端、违纪违规等现象。公立医院应通过加大违纪违法成本的办法，从源头上解决科研廉洁诚信问题，做好科研经费管理的诚信风险的防范工作。

（八）充分发挥内部审计作用，推进公立医院科研管理发展

1.更新审计理念，转变审计重点，构建绩效审计新目标

传统定义的公立医院的科研经费审计是指公立医院的内部审计部门根据国家科研管理有关政策法规、财务审计相关法规以及医院内部科研、财务管理制度对公立医院的科研经费使用的真实性、合法性和效益性进行审查、评价和监督。医院通过开展科研经费审计，切实加强相关内部控制、规范科研经费使用，保障科研活动的顺利开展，激励科研人员积极性。

在“放管服”新形势下，各项权力的下放为公立医院科研人员使用经费带来诸多自由和便利。同时，科研经费管理的重点也发生了变化，从严格细化预算、严格按照预算项目执行、严格调整审批流程转变为重点对科研项目绩效、科研诚信和科研能力的管理考核，转变为防止科研经费的闲置与浪费、提高科研资金的使用效益。

传统的基于财务收支的科研经费审计已不完全适用于新形势下科研经费管理的要求，科研经费内部审计重点向效益审计转变，是对包含了资金使用效益在内的整个科研生命周期的全过程的审计评价。公立医院内部审计应转变审计重点和审计理念，关注绩效导向、绩效评体系、绩效评价结果的运用，相关负面清单的建立、科技成果转化等，构建绩效审计新目标。以通过对科研项目的管理的效率性和效果性进行审计评价对公立医院科研经费使用过程中出现的问题提出意见或建议。

2.尝试建立科研经费绩效审计评价指标体系，提高审计结果可信度

对审计评价指标进行量化，可以降低审计风险，提高审计结果的可信度。根据相关性和重要性原则，在合法合规基础可以尝试从以下几个方面建立科研经费绩效审计评价的指标体系。

首先是可以直接由财务数据获得的，如：经费到位率、经费投入的总产出率、专利成果的转化率、预算编制的准确率、预算执行准确率、经费开支合规率等指标。其次是科研成果获奖数、专利数量、论文著作被引用和下载情况、影响因子等。再次是科研经费管理方面，制度是否及时修改完善并认真落实、如科研项目立项相关的资质是否严格审查、内控制度制定是否科学、科研团队是否存在结构不合理人力不足现象、是否有对科研成果审查不严或因科研成果使用不当引起的法律纠纷等。最后是重视科研人员的能力，注重对科研团队方面，如参与学术研讨会层次和次数、科研团队博士生与硕士生人员数量等。

3.加强内部审计与其他监督工作的协调和沟通

近年来，国家进一步明确了审计监督在科研经费监督管理中的地位和作用，公立医院也应充分利用内部审计职能，结合国家各经费管理部门不定期检查成果、医院财务和科研管理部门日常监管形成监督合力。

加强内部审计与其他监督工作的协调和沟通，可以降低医院层面的监管行为对科研活动干扰，发挥审计作用，促进医院科研工作的健康发展。