农村老年人福利供给的治理问题和角色定位——基于福利多元主义视角

劳旻旻

(广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541000)

一、问题的提出

国务院人口普查领导小组办公室根据2010年第六次全国人口普查得到的数据测算出我国人口的平均预期寿命高达74.83岁，相比2000年提高了3.43岁。这一数据不仅反映了我国公民的健康水平指标，而且映射了我国人口寿命呈延长趋势。有学者预测，我国到2050年将进入全球老龄化水平最高的国家行列，那时我国65岁及以上的老年人比例将高达27.4%。

老年人口和老年福利需求存在正相关关系，老年人口的增长必然扩大老年福利需求总体增长。老年人为保障晚年生活的基本需求甚至更高层次的生活需求，逐渐表现为对福利更强烈的依赖。如果老年人福利事业的发展步伐跟不上人口老龄化的步伐，那么即使养老金水平再高，老年人的生活质量也无法得到保证。由于地理位置、历史、文化观念等因素，我国老年人口更多是分布于经济发展水平欠发达的农村地区；再加上农村老年人口基数庞大，因而改善农村老年福利状况是一个长期的、艰难的、复杂的过程。党的十九大会议上强调要“建成覆盖全民、统筹城乡、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系必须要坚持兜底线、织密网、建机制的总体要求”来开展相关工作。整体而言，一方面我国每年在农村老年福利供给方面呈增长趋势；另一方面农村老年福利供需矛盾依旧突出，他们的满足感、幸福感乃至获得感较低。

二、农村老年人福利供给的治理问题

(一)供给和需求的失衡

1.农村老年福利需求与供给严重失衡

需求层次理论是构成社会福利理论的重要子系统，也是理解人类行为和活动的理论基础。奥尔德弗在该理论基础上提出人本主义需求理论(ERG理论)，实际上是对需求理论进行了归纳和总结。他认为人类的需要包括生存、关系和成长三大核心需要。不论是需求层次理论还是ERG理论，都体现了人类的需求具有多样性、无限性。我国农村老年人口基数大，且人口老龄化和高龄化逐年加剧，因而农村老年福利需求增长速度加快。再者，城乡二元结构制度的约束给城市和农村的福利体制带来了影响，不论是从福利内容还是福利供给方面去看，城市老年福利要优先于农村老年福利，因此造成农村老年福利需求总量庞大，而供给量不足的局面。

2.政策制定者的供给偏好与农村老年福利的现实需求不匹配

当前，我国农村老年社会福利的设计和给付实质上构建的是一种“福利供给主体需要” 而非“老年人需求”的发展模式，之所以这样说，主要是因为当前的老年人福利服务尚未从老年人的现实需求出发，而仅仅停留在福利供给主体偏好的角度上，即从福利设计到福利服务的全过程基本是以供给主体偏好来设计的。当人们进入老年，身体的各项机能都会发生明显的变化，体质虚弱的老年人容易生病，不论是居家养老还是社区服务养老都未能从根本上满足老年人的看病需求。那些自认为身体状况良好的老年人觉得不需要上门提供相关的养老服务，体弱多病的老年人觉得去养老院居住较好，主要原因有以下两个:一是可以享受到相关的养老服务；二是同龄人的陪伴可以在一定程度上减轻失落感、孤独感。因此，农村老年福利供给的设计方案和实施都应切实考虑当时当地条件的真实性和特殊性，还要从老年人的客观需要这个角度出发，而不是停留在“理论需要” “福利供给主体偏好”等层面上。

(二)制度供给尚不完善

1.城乡福利供给差距明显

不管时代如何变迁与发展，家庭始终是福利供给主体的最基础单元，特别是在我国农村地区，家庭是非常重要的福利提供单位。一直以来，深受城乡二元制度的影响，城市和农村的社会福利制度设计上有较大的差异，城市老年福利的发展明显优于农村老年福利的发展。城市化的发展带动了城市老年福利的发展，如养老模式多样化、养老金标准提高、老年救助性供给水平高等。而农村老年福利不仅表现在养老模式单一、经济来源不稳定，还体现在普惠性老年福利供给水平较低和救助性老年福利有待夯实。

2.供给主体单一化

一直以来，政府是农村老年福利的主要供给方，即使有其他非公共部门加入，但持续时间不长。政府和家庭是农村老年福利的两大供给主体，这种较为单一化的供给主体不仅使得农村老年人享受到的福利产品和服务都十分有限，而且会使得供给主体工作效率低下。个人的力量总是有限的，有些事情需要多方力量的参与才能如期保质保量地完成。发展农村老年福利事业亦是同样的道理，不能仅仅依赖政府为主、家庭为辅的供给模式，而应当强调多方组织的共同协作参与。

3.立法监督不足

“十四五”计划如约而至，我国政府要进一步加快农村老年福利事业的发展，逐步扩大福利的覆盖面和普及面，制定与完善福利相关的法律法规。当前，有关专门的农村老年福利的立法层次还较低，仅能维护部分弱势群体的福利权益和利益。当前，我国有关老年人福利的立法仅从大范围去制定并实施相关条款，并未对老年人群体进行细分且出台相关法律政策。个性化、差异化的福利需求决定了我国构建完善的、可持续的农村老年社会福利体系的艰难程度。在我国，共产党员作为中国特色社会主义事业的中坚力量要发挥好、履行好自身职能，积极动员各方力量参与并投入社会福利事业的建设与发展中。就法律层面而言，政府要对立法机关进行监督，切实维护广大人民的利益，尤其是残疾人、老年人等弱势群体。

三、福利多元主义视角下老年福利供给主体的角色定位

学者闻雯和马跃认为“福利多元主义”一词由“福利”和“多元主义” 两个词语组合而成，福利不仅仅是社会政策的价值取向，更是对一国或地区全体成员的需求是否得到满足以及满意程度的评判条件之一。要实现“福利” 的目标离不开“多元主义” 这一政策工具和手段；福利供给主体的多元化并不仅仅是多元主义的核心要义，不同供给主体之间的相互分工与协作也应当列入多元主义的核心要义范围。

(一)积极发挥政府职能，加强农村老年福利制度的顶层设计

1.履责到位体现在理论和实践共同发力

马克思主义最基本的原则是理论与实践的统一。政府作为农村老年福利供给的主体，其责任不仅仅停留在政策或方针的制定层面上，还应贯彻落实好其承担的主要责任。政府部门要从以下三个方面切实履行职责:统筹规划、筹集资金和提供服务。首先是在统筹规划方面，政府要出台专门的农村老年福利供给相关的法律法规并加以落实。在制定这些法律文件或者规章制度之前，政府部门应当组织好相关部门联合展开调查，深入了解农村老年人在社会福利方面的服务需求和意愿，避免出现按“福利供给主体主观需要” 制定政策的失误。其次，资金是建设和发展农村老年福利事业的物质基础，政府主管部门可以出台优惠政策以此来鼓励第三方组织或机构积极参与并投入农村老年福利事业当中来，从而实现农村老年福利供给主体朝着“多元化”模式发展，且扩大福利的供给量。最后，就是要切实根据农村老年人的需求来提供相应的福利服务或帮助，从而使得政府给予老年人“老有所乐” 的承诺得以兑现。

2.扩大老年福利供给量

扩大农村老年福利供给的覆盖面和普及面，首先要做的就是推动社会经济的发展。著名的德国经济学家艾哈德认为社会经济和社会福利有着较为密切的联系，要使得社会福利取得良好的发展必须首先促进社会经济不断向前进步。其次，东中西部地区和城乡老年福利的供给水平要保持相对均衡的发展水平，切不可差距太大。农村老年福利的供给总量和老年需求总量要维持相对平衡状态，这样才能提高农村老年人的满意程度，维护社会的稳定发展。

(二)实施优惠政策以吸引更多非公共部门的参与和协作

主体之一是非公共部门在适应和参与农村老年人福利供给的过程中，要学会和政府部门合作。当前最普遍的农村老年福利供给模式为PPP模式，它是指政府与非公共部门通过合作的方式为农村老年人提供福利产品和服务，这不仅能减轻政府的压力，也有助于非公共部门在获取自身利益的同时为社会创造价值。首先，在筹集资金方面，对那些政府资助的项目要积极争取参与，而对那些非政府资助的项目要争取政府提供帮助或加以引导。其次，在运作模式上要注重“准行政化”。所谓“准行政化”是强调组织在不利于自身生存和发展的环境下所做出的随机性、适应性的反应，它有别于传统的“行政化”运营和管理模式。在当前的老龄化视角下，非公共组织参与并投入老年社会福利事业中必然要学会与政府合作，相互配合才能发挥最大的效用。

(三)促进经济发展，提高老年人的消费能力

英国著名经济学家亚当·斯密认为，促进社会福利的发展离不开个人私欲活动的满足，并以此为研究的逻辑起点推演出市场有“自由放任”的显著特点。表面上看，政府是农村老年福利供给主体的“主导者” ，但其并不能完全干涉个人的追求活动。即使政府为农村老年人提供了全方位、多层次的福利服务，也不能完全满足每一个个体的需求和愿望。因而需要市场这只“看不见的手”来发挥作用。市场上存在许多的老年社会福利机构，按照机构的目的或宗旨可划分为营利性和非营利性两大类型，不同性质和特点的老年人福利机构各有优势。首先，不同性质的福利机构应承担起不同的责任，对非营利组织的管理如前文所述；而对营利性机构政府应采取补贴政策、税收减免政策等。此外，为鼓励营利性福利机构建设一定规模的有关老年人养老和服务的设施，还应给予床位补贴、土地使用优惠政策等。其次，政府要大力发展经济，努力提高农村老年人的收入水平。当人们的收入提高时，其消费能力也会相应提升；促进市场经济的发展不仅对提高农村居民收入水平具有积极作用，也有助于农村老年人福利服务购买力的提高。需要明确指出的是，在我国当前面临庞大的老龄人口数量的背景下，实现所有的老年社会福利服务和设施全部免费是较为困难的，因而对于部分的老年福利服务和设施采取有偿享受或获得是较为公平公正的抉择，这不仅能有效减轻政府的财政压力，减少“搭便车” 的行为，也有利于维护社会秩序。

(四)有效发挥家庭福利供给的基础性功能

俗话说:“落叶归根” ，即人最先出生于家庭，最终也还是要回归家庭。究其原因，主要是家庭不仅是人类的避风港，同样也是人与人之间关系的纽带，在物质和精神层面为个人提供帮助和慰藉。我国的«老年人权益保障法»在2015年进行再次修订，该法案相关条款提到“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当给予尊重和关心、照料” ，从这可看出政府对农村老年福利供给主体中的家庭单位给予了角色定位。

1.实施奖励政策，激励家庭发挥养老服务功能

对于那些提供养老服务的家庭或个人应当给予奖励，物质奖励和精神奖励相结合。采取这种激励措施可以参考西方国家或者中国香港地区已有的较为成熟的经验。如在瑞典或者英国这样的高福利国家，政府对那些为老年人提供养老服务的家庭或个人实施补贴政策或税收减免政策，以此达到激励的效果。令人可喜的是，我国的南京市已进入试点阶段，对那些家庭成员愿意照顾老人的都会给予相应的补贴。这种激励政策不仅能够满足部分老年人居家养老的需求，同时也降低了经济成本。

2.开展专业化的培训

在政府的引导下成立专业性的培训机构，始终以培养专业化的管理人员和服务人才为宗旨，树立为老年人提供专业性福利服务的核心目标。农村老年人福利是养老保险的延伸和扩展，其主要包含养老服务、医疗保健服务、教育和娱乐休闲活动等内容。农村老年福利涵盖的内容范围广，因而其不应仅仅强调供给主体的多元化，还应当强调提供福利的专业化、制度化。

四、结语

老年是自然界中每一个个体不可避免的生命阶段，尽可能地满足老年人的各种需求和服务是构建和发展农村老年人福利的初衷。中国在发展老年福利事业中，不仅要看到城市老年福利发展的难题，更要重视农村老年福利面临的困境。我国农村老年人口不仅基数大，且老龄化、高龄化趋势持续加剧，对于农村老年福利供给的现状和不足，各方供给主体要联合发力，即政府、市场、非公共部门和家庭(个人)需要共同参与，各司其职、相互合作，共同为达到农村老年供给和需求的相对平衡而不懈努力。福利社会是我国建设和发展社会保障的伟大愿景，对提高人民生活水平方面具有不可估量的重要作用，另外对社会的矛盾有缓和化解的良性作用，从而促进生产力的发展与提高。最为关键的是福利社会在促进经济发展的同时兼顾了公平与效率，它不仅能把“蛋糕” 做大，且能分配好这块“大蛋糕”。