基于“双一流”视角的地方高校财务困境探究

肖依娜 西北大学财务资产部

引言

当前我国已形成中央和省级两级政府管理，以省级政府管理为主的高等教育管理体制。截至2020年6月30日，我国普通高等学校共2740所，其中，中央部委所属院校116所，地方高校2624所（其中本科院校1156所），地方管理普通高校占全国普通高校总数的95.77%。根据2017年教育部公布的“双一流”建设高校及建设学科名单，共137所高校列入名单，其中48所地方高校榜上有名，在入选高校中占比35.04%。数量大、种类多、层次复杂的地方高校在我国高等教育领域占据着重要的地位，在我国建设高等教育强国的路程中，不能不重视地方高校的发展状况，地方高校同样承担着重要使命，是我国建设高等教育强国的重要生力军。

一、地方高校财务困境分析

充足的经费是教育事业发展的前提，在各地“双一流”政策的支持下，地方高校特别是“双一流”地方高校的经费显著增长。在这样的大背景下，地方高校在“双一流”建设过程中受益良多，获得了更多的发展机遇和建设资金，但日益凸显的财务问题也对地方高校的可持续发展带来一定的负面影响。

（一）经费总体较为匮乏

与部属院校相比，地方高校经费不足一直以来都是影响其发展的重要因素，和部属院校收入相去甚远。根据《2019年教育经费统计年鉴》的相关数据，相比地方高校，中央所属高校生人均教育经费投入明显更多，各省平均数达到6.13万元，是地方高校生人均投入的2.6倍。此外，2017-2019年“双一流”地方高校发行地方专项债券的比例从10.53%上升到28.57%，也直接反映了地方高校经费紧张，建设经费不足的现状，日后专项债券还本付息将对地方高校的财务状况带来不小的挑战，高校的财务风险加剧。

（二）区域投入差距巨大

在首轮“双一流”建设过程中，各省对地方高校支持力度差异显著，广东省3年安排50亿元用于高水平大学建设；上海市3年投入36亿元打造高峰高原重点学科建设；江苏省对进入全国百强的省属高校每年新增1亿元投入；云南省三年投入25亿元重点建设云南大学；河南省五年出资40亿元支持郑州大学和河南大学发展；江西省四年投入10亿元支持南昌大学建设；山西省深入实施“1331”工程，在确保生均拨款逐年上升的基础上，每年再安排专项经费1个亿，支持太原理工大学、山西大学建设。经济欠发达地区的资金投入与经济发达省份相比支持力度相形见绌，教育资源差距更加明显，高等教育强省更强，弱省更弱，对于不占区位优势的地方高校来说，如何突破资金瓶颈，提高自身竞争力成为其不可回避的难题。

（三）经费来源单一

相比部属院校，地方高校收入来源单一的问题上比较突出，财政拨款和事业收入占据绝对优势，以2019年为例，“双一流”地方高校中，财政拨款及事业收入在收入中的平均比重为87.36%，其中1/3以上的高校财政拨款和事业收入比重超过95%，更有甚者如东北农业大学、延边大学这两项收入几乎占到收入的100%。同时地方高校对财政拨款的依赖性很强，财政拨款在总收入中的比重占到60%左右。经费来源单一的问题凸显了地方高校经营能力较弱，占有资源较少，资源利用率也不高，自身造血能力不足，同时吸收社会捐赠的影响力小，部属高校中，“清北复交”动辄上亿的捐赠收入让地方高校只能望洋兴叹。

（四）科研经费争取困难

根据“青塔”对2017年各高校的科技经费统计来看，排名前100的高校中，有41所地方高校，59所部属院校。地方高校科技经费平均数为5.68亿元，部属高校的科技经费平均数为17.46亿元元，是地方高校的3倍多。另外根据教育部发布的《2019年高等学校科技统计资料汇编》，1851所地方院校拨入的科技经费合计845亿元，而93所部属院校拨入的科技经费合计高达1207亿元。科研实力是评判高校是否满足“双一流”的重要考量指标，同时也对高校的人才引育、学科建设、学生培养等方面起着重要的助攻作用，充足的科研经费是未来中国高校“双一流”建设的重要支撑，地方高校在科研经费来源方面的劣势将会使其在“双一流”竞争中处于不利地位。

（五）赤字现象突出

现行财务制度要求高校应当坚持“量入为出，收支平衡”的总原则编制平衡预算，不应编制超出学校综合财力的赤字预算，但自“双一流”建设方案发布以来，各省各高校在学校建设方面投入了大量资金，这样超常规的发展导致许多高校出现了赤字情况。经统计，“双一流”建设地方高校在2017-2019年仅有4所高校未出现赤字，其余高校均都存在赤字现象，其中有8所高校连续三年存在赤字情况。赤字情况反映出地方高校的经费规模与发展现状不匹配，对“双一流”地方高校的资金状况是极大的考验，连续赤字将难以实现跨年度的预算平衡，部分基本支出具有刚性，只增不减，地方高校如不能控制好赤字规模，将面临很大的财务风险。

二、“双一流”背景下地方高校财务困境成因分析

地方高校的发展现状各有特色，但财务困境一直以来是困扰地方高校追赶超越的最重要难题，尤其是在“双一流”的背景下，对稀缺资源的抢占更需要地方高校强大的财务能力作为支撑。地方高校面临的财务困境由内外因共同导致。

（一）外部原因

1.政策影响

按照“双一流”建设总体方案的要求，地方高校在“双一流”建设中虽然有中央财政转移支付的专项经费支持，但仍然主要依靠地方财政，其资金来源同地方经济水平挂钩，这与中央财政支持、地方财政配套的部属高校仍将在很长一段时间内存在显著差距。

2.经济影响

随着我国经济步入新常态，实施多项减税降费政策，国家经济增长水平逐渐放缓，政府对高校财政投入的增长幅度开始有所减缓，加之国内社会尚未形成对高等教育捐赠的有效机制，使得我国高校在各项改革深入推进时难免陷入资金短缺的困境，这是每一所高校都将面临的大环境。

3.资源影响

一方面，地方高校认识到人才因素在“双一流”建设中发挥的重要作用，导致我国高校普遍呈现“抢人大战”的乱象，人才头衔成了高校盲目攀比的对象，过分重视引进校外高层次人才，高校用于引进高层次人才的经费投入巨大，不利于高校的可持续发展，同时由于人才流动过于频繁，人才的学术贡献大打折扣。另一方面，根据2018年8月教育部、财政部及国家发展改革委联合印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》要求，当前各高校的信息化水平普遍未能实现建立“全方位、全过程、全天候的数字校园支撑体系”，难以实现对各类资金使用情况进行实时监管，不利于全面预算管理的实施和绩效评价体系的建立，难以为高校的组织决策提供高质量的信息。

（二）内部原因

1.地方高校创收能力有限

对于地方高校来说，财政拨款收入占到一半以上，学费收入受制于学费标准及招生规模的限制，很难有较大幅度的增长，科研收入受学科特点影响较大，同时科研经费专款专用，很难为高校其他方面的发展作出贡献，其他收入主要是服务性收入和社会捐款收入，地方高校在接收社会捐款方面的吸引力较部属高校来说尚有较大差距，同时如何盘活资源，对接社会需求也是地方高校面临的难题。

2.绩效管理尚未落到实处

在“双一流”的大背景下，地方高校想要利用有限的资源产出更多的成果必须重视预算绩效管理。当前地方高校在绩效管理方面大多仅停留在笼统的政策要求上，缺乏相应的考核细则，绩效管理“唯见高度不见深度”。同时，高校内部尚未形成全面预算的氛围，财务之外的部门普遍缺乏相关的财务意识，预算编制水平低，预算执行力不足，配合预算工作的积极性不高，财务部门预算管理难度较大。

3.资金使用自主权不足

虽然近年来国家和地方层面均出台了多项政策不断推进“放管服”改革，但目前财政拨付体系尚未转变，地方高校普遍面临专项经费多而基本运行费不足的情况，且经费下拨较慢，存在项目建设期与资金拨付期不匹配的问题，导致了专项经费执行进度缓慢与学校资金紧张的矛盾局面。

4.成本管理缺乏有效手段

近年来，高校的办学成本持续上升，特别是为了应对“双一流”建设，地方高校既要紧抓学科建设，又要四处招揽人才，师资招聘成本大幅提高。同时，作为一流大学的标配，还需给在校生提供更好的生活、学习条件，如若不计成本一味投入，只会让地方高校的发展进退两难，地方高校应当适时引进成本管理体系，为绩效管理的有效落实提供可参考的依据。

三、新形势下地方高校财务困境的化解途径

在“双一流”的背景下，我国高等教育领域将发生自上而下的改革，地方高校势必面临更为复杂的财务环境，在复杂的环境中突破财务困境需要政府、社会和高校的共同努力、各司其职，分别扮演好“引导者”“合作者”“践行者”的角色。

（一）中央政府“高屋建瓴”，加强宏观引导

中央政府作为制度的顶层设计者，应当充分评估“双一流”政策所带来的各种效应，强化宏观调控的作用，防范风险，通过制定合理的地方政府竞争秩序，加强对地方政府权力的有效监督和规约，维护高等教育的良性竞争环境。同时，构建以公平为基础的利益协调和补偿机制，通过制定相对平等的规则和弱势适度补偿机制来保障“双一流”政策的有效实施，适当增加中央财政转移支付，激发缺乏竞争优势的地方高校争创一流、办出特色的动力和活力。

（二）地方政府“运筹帷幄”，争创制度优势

地方政府在“双一流”建设过程中竞争的实质就是制度的竞争，制度及支撑制度的条件优势，尤其是经费投入在很大程度上决定了地方高等教育的竞争力，而制度缺失往往成为地方政府推进高等教育发展的绊脚石。地方政府在“双一流”建设中急需进行制度创新，通过制度创新排除制约高校发展的体制障碍、管理障碍和技术障碍，通过良性、有序和开放的竞争，实现资源的优化配置，使稀缺的人力资源、财政资源、物质资源等配置到最能实现其价值的高校和学科。地方政府若能将本土化的制度创新转化为制度优势，将为地方高校“双一流”建设的可持续发展提供不竭动能。

（三）地方高校“雷厉风行”，改革体制机制

1.构建现代大学治理结构

随着政府对于高校各项权力的下放，地方高校将会面临更多自我选择的机会，如何在各类决策中充分发挥集体智慧，围绕学校的发展方略，规避风险，保障决策的正确性，这对地方高校的管理体制提出了更高的要求。根据“双一流”建设《总体方案》的要求，地方高校可以积极探索高校董事会制度，设立决策咨询机构，借助社会力量提高高校的决策水平。同时，应平衡好行政权力与学术权力的关系，学术管理要去行政化，而行政问题则应当职业化，形成决策、执行、民主监督互相制约、协调的运行机制，提高行政管理的效率。

2.多维度拓宽办学渠道

“双一流”建设需要大量的资金作为支撑，如果地方高校不积极改变对财政资金的依赖现状，多维度筹措发展资金，将难以实现学校的可持续发展。首先，在各级政府不断进行制度创新的背景下，地方高校应密切关注中央及地方出台的各项有利政策，创造条件争取更多财政资金；其次，地方高校应当充分发挥自身的社会影响力，对接区域经济、社会发展需求，加强校企合作，使高校的科研优势与企业的资金优势相结合，积极开展科技创收服务；再次，地方高校需紧跟区域国际化的步伐，积极开展联合办学，拓展办学空间，发展国际教育产业；最后，地方高校应高度重视社会捐赠的作用，在地方政府牵线搭桥下积极寻求相关企业的捐赠，特别是要维系好校友关系网络，通过设立基金会等方式管理好社会捐赠资金。

3.创新财务部门服务与管理并重的新模式

在“双一流”的新时代下，地方高校的财务管理不应再单一强调基于控制的管理职责的履行，相反发挥服务职能将成为财务管理工作“新常态”，高校财务部门及其财务管理工作必须以“服务”为抓手，为构建培育高素质人才、激励科技创新、促进经济发展、弘扬优秀文化的重要基地而发挥财务服务支撑作用。具体来说，财务部门应当在全部门构建起财务服务文化，推动财务业务流程再造，着力打造“一站式”财务服务体系，减少财务流程的中断，同时协同审计监督部门搭建有效的内部控制制度，保证学校各项事务在合规的前提下顺畅推行。

4.探索绩效考核与资源配置的关系

资源配置模式是高校内涵式发展的重要影响因素和引导手段，特别是在资源总量不足，分配不均的大背景下，绩效对地方高校内外部资源配置方式起到重要作用，地方高校应当从自身角度出发，对已经占有的资源进行合理配置，以满足学校“双一流”建设的需要。地方高校应当理顺经济业务、财务核算、责任中心、绩效评价、资源分配之间的关系，以学校“双一流”发展的战略目标为导向配置各项资源，关注资源的使用效益，实现“财随事走、奖随效走”，促进学校的财务管理工作良性发展。

结语

随着第二轮“双一流”建设工作的启动，地方高校在新一轮“双一流”建设中的成效即将得到验证，根据教育部“不搞全覆盖，不搞终身制，不搞安排照顾”的政策导向，地方高校的发展壮大需要全社会持续投入关注，只有自上而下充分调动各方资源，才能合力推进地方高校财务困境的化解，促使地方高校的整体办学水平在竞争中不断提升。

注释

① 教育部.全国高等学校名单[EB/OL].[2021-11-06].http://www.moe.gov.cn/mdcx/qggdxxmd/201912/t20191217_10000023.html.