新形势下普通国道公路国土空间控制规划编制要点

刘斌

（昆明喆凯工程技术有限公司， 云南 昆明 650000）

过去的各类规划类型很多， 各个规划之间相互协调不够， 交叉重叠比较多。 新形势下的国土空间规划是将主体功能区规划、 土地利用规划、 生态保护、 城镇规划、 交通基础规划和多个专项规划等规划融合为统一的国土空间规划， 实现“多规合一”， 形成国土空间规划“一张图”。 本文以云南省临沧市普通国道为实例， 简述普通国道国土空间编制的过程和要点， 重点论述建设方案与“三区三线” 的关系。

1 项目概况

临沧市是云南省公路网络较为稀疏的地区之一，目前基本以普通国道公路网主骨架， 普通省道干线为基础、 县乡道为支撑的层次分明、 脉络清晰的公路网结构， 截止“十四五” 发展规划期间， 临沧市境内共四条普通国道， 国道基本情况如下。

1） 国道G214 线是《国家公路网规划》 （2013—2030 年） 中普通国道网47 条南北纵线中第14 条“西宁—澜沧”； 国道G214 线临沧段起于南涧县与云县澜沧江交界处， 经云县、 临翔区、 双江县、 沧源县， 终点位于沧源县与澜沧县交界处； G214 临沧境内既有道路技术等级为二级， 设计速度为60/40km/h， 路基宽度12/10/8.5m， 总长244.81km。

2） 国道G219 线是《国家公路网规划》 （2013—2030 年） 中普通国道网47 条南北纵线中第19 条“喀纳斯—东兴”； 国道G219 临沧段起/于保山市龙陵县与临沧市永德县怒江龙镇桥， 经永德县、 镇康县、 耿马县、 沧源县， 终点为沧源县与澜沧县交界处的岗莫标山， 既有道路技术等级为二级、 三级、 四级， 设计速度为60/40/20km/h， 路基宽度12/8.5/6.5m， 总长434.63km。

3） 国道G323 线是《国家公路网规划》 （2013—2030 年） 中普通国道网60 条东西横线中第23 条“瑞金—清水河”； 国道G323 临沧段起于景东县与云县交界处的澜沧江大桥， 经云县、 临翔区、 耿马县， 止于与缅甸交界处清水河口岸； 既有道路技术等级为二、三、 四级， 设计速度为60/40/30/20km/h， 路基宽度12/8.5/7.5/6.5m， 总长343.9km。

4） 国道G357 线是《国家公路网规划》 （2013—2030 年） 中普通国道网60 条东西横线中第57 条“东山—泸水”； 国道G357 临沧段起于景东县与云县交界处漫湾大桥， 经云县、 凤庆县， 终点位于凤庆县与昌宁县交界处的习谦村， 既有道路技术等级为二、 三、四级， 设计速度为60/30/20km/h， 路基宽度12/7.5/6.5m， 总长133.195km。

现状道路存在的主要问题有： 经城镇段城镇化严重， 过境重载交通与城镇交通流混行； 现有道路技术指标较低， 运输效率严重制约沿线经济的发展， 道路网络对沿线旅游、 农贸等相关产业的发展支撑不足。

2 工作原则与目标

2.1 工作原则

普通国道国土空间控制规划应坚持“规划引领、重点突出、 集约发展、 统筹协调” 的原则。

规划引领。 严格按照上位规划开展编制工作， 最终落地的普通国道功能、 起终点、 重要节点、 线路走向等控制因素原则上应与上位规划保持一致。

重点突出。 统筹普通国道规划待建项目建设标准和建设时序， 优先安排消除断头路、 瓶颈路等， 能够充分发挥路网效益的互联互通项目， 其它项目建设时序可依据实际需求合理安排。

集约发展。 充分协调城镇空间、 农业空间、 生态空间， 结合既有相关成果， 落实最严格的生态环境保护制度、 资源节约制度和耕地保护制度， 同时保证线位有效预留。 规划线位应符合相关规划和技术规范要求， 功能明确、 路网布局合理， 不存在重大安全隐患， 控制性工程具有可实施性， 工程规模合理。

统筹协调。 充分发挥普通国道国土空间控制规划外合内联的功能， 对接国土空间规划体系， 强化部门协作和上下联动， 形成工作合力。

2.2 工作目标

按照“一次布置、 同步启动、 分批完成” 的方式， 将纳入规划的普通国道并行推进。 临沧市普通国道公路国土空间规划编制需与“三区三线” 控制线划定相衔接， 通过套图叠加分析， 摸查项目与“三区三线” 之间相互关系， 从而进一步落实普通国道路线线位， 实现与环保、 土地、 城镇发展等相协调， 确保未来普通国道建设项目的可实施性； 对于普通国道城镇过境段项目， 应统筹考虑城市规模和路段街道化状况， 差异化选择过境方式， 最终将临沧市普通国道国土空间控制规划纳入国家国土空间控制规划“一张图” 中。

3 工作程序及成果形式

3.1 工作程序

1） 基础资料收集： 收集与项目相关的自然保护区、 风景名胜区、 水源保护地、 湿地保护地区等环境敏感点的相关资料； 收集项目影响区域的土地总体利用规划、 基本农田边界、 生态红线保护边界、 公益林边界、 城镇规划等资料； 收集不同比例的矢量地形图（1∶1 万， 1∶5 万）； 统一坐标系统， 根据要求均采用2000 国家大地坐标系。

2） 实地调查： 调查项目所在区域的社会经济发展现状； 调查现状公路的交通量， 公路的等级、 设计速度、 路基宽度、 桥涵状况、 隧道状况等， 调查沿线工程地质、 环境敏感区， 对不良地质路段需加强调查深度等。

3） 确定技术标准： 根据临沧市普通国道国土空间资源储备库中的实际数据， 结合交通量预测值、 地形条件、 区域经济远期发展的需求， 确定普通国道适宜的技术标准。

4） 建设方案研究： 按照工可深度在1∶1 万和1∶5万地形图上拟定路线起终点与走向。 路线走廊方案的研究， 运用1∶5 万地形图研究路线走廊带， 通过定性分析路线走廊带的优缺点， 结合定量比选， 推荐合理的走廊带方案。 在1∶1 万地形图的基础上， 对于城镇过境段、 跨越大江、 大河或深切峡谷的特殊桥梁、 特长隧道、 穿越重要生态敏感区等路段应进行局部方案的路线比选， 通过套图叠加“三区三线”、 工程规模和投资定量比选论证后， 结合地方意见提出推荐方案。

建设方案对于普通国道公路规划有着至关重要的作用， 需要注意的是： 推荐方案线形指标要符合技术规范要求， 布设的线形指标要适宜地形条件， 充分利用现有道路资源。 建设方案要避免存在安全隐患， 应对大型地质灾害进行避让， 对重点控制性工程需多方案比选， 确保工程的可行性， 做到工程规模合理。

5） 建设方案与“三区三线” 关系摸查并提出建议： 说明推荐路线方案与“三区三线” 的关系， 对于路线无法避让基本农田、 生态红线、 自然保护区等敏感点， 要充分征求地方政府、 自然资源、 生态环保、城乡规划等相关部门的意见， 对占用的必要性、 合理性进行论证， 提出相关规划的调整建议。

6） 测算投资匡算： 通过测算工程投资， 为项目实施所需资金提供参考。

7） 分析存在的问题并提出建议。

8） 成果上报。

3.2 成果形式

临沧市普通国道国土空间控制规划编制成果采用“1 +1 +3” 形式， 即1 个技术报告， 1 套技术图表及3 个专题报告， 其中技术报告包括总报告和项目子报告。 3 个专题报告即生态保护专题研究报告、 建设用地专题研究报告、 城镇发展影响专题研究报告。

4 建设方案与“三区三线” 关系分析

“三区” 指生态、 农业、 城镇三类空间， “三线”指的是根据生态空间、 农业空间城镇空间划定的生态保护红线、 永久基本农田和城镇开发边界三条控制线。

4.1 与沿线城镇的关系

国道G214 临沧段采用一、 二级公路技术标准建设， 可使沿线6 个城镇串联在一起； 国道G219 临沧段采用二级公路技术标准建设， 可使沿线10 个城镇串联在一起； 国道G323 临沧段采用一、 二级公路技术标准建设， 可使沿线10 个城镇串联； 国道G357 临沧段采用一、 二级公路技术标准建设， 可使沿线7 个城镇串联在一起进行商贸往来。 国道公路城镇过境段可以构建新的经济走廊带， 使山区的乡镇不再闭塞，对镇区发展具有重要作用。

从城镇发展影响来看， 城镇过境段路线大部分从规划区外围通过， 公路与城镇规划区之间形成缓冲区， 可减少远期交通量对城镇区域的干扰， 国道公路既能快速过境， 有能有效带动沿线城镇发展， 同时对改善沿线交通状况具有积极的作用。

4.2 与基本农田控制线的空间关系

国道G214 线临沧段涉及云县、 临翔区、 双江县、沧源县， 项目用地总规模为885.1hm， 占永久基本农田面积88.1hm（水田23.6hm、 旱地64.4hm）， 其中占用城镇周边永久基本农田14.5hm（水田2.4hm、 旱地12.0hm）、 占用坝区永久基本农田5.6hm（水田5.0hm、 旱地0.5hm）。

国道G219 线临沧段涉及永德县、 镇康县、 耿马县、 沧源县， 项目用地总规模为576.8hm， 占永久基本农田面积103.9hm（水田8.3hm、 旱地88.1hm、可调整地类0.9hm）， 其中占用城镇周边永久基本农田12.5hm（水田1.5hm、 旱地11.0hm）、 占用坝区永久基本农田 2.4hm（水田 1.5hm、 旱地0.7hm）。

国道G323 线临沧段涉及临翔区、 云县、 耿马县，项目用地总规模为790.8hm， 占永久基本农田面积209.7hm（水田67.1hm、 水浇地0.5hm、 旱地119.5hm、 可调整地类22.5hm）， 其中占用城镇周边永久基本农田4.5hm（水田0.8hm、 水浇地0.3hm、 旱地3.3hm）、 占用坝区永久基本农田54.5hm（水田30.8hm、 水浇地 0.3hm、 旱地23.2hm）。

国道G357 线临沧段涉及云县、 凤庆县， 项目用地总规模为363.6hm， 占永久基本农田面积18.3hm（水田0.6hm、 水浇地4.5hm、 旱地13.1hm）， 其中占用城镇周边永久基本农田4.9hm（水田0.6hm、旱地4.2hm）， 不占用坝区永久基本农田。

根据国家政策规定， 一般建设项目不得占用永久基本农田， 重大建设项目以及深度贫困地区、 集中连片区特困地区、 国家扶贫开发工作重点的基础设施、易地扶贫搬迁、 民生发展等建设项目， 选址确实难以避让永久基本农田的， 在项目国土空间规划阶段， 须对占用的必要性、 合理性和补划方案的可行性进行严格论证。 本项目属于重大交通基础设施工程， 在方案可行、 可控的情况， 尽量少占基本农田为准则。

4.3 与生态保护红线的空间关系

经过arcgis软件平台“相交” 分析， 项目需穿越生态红线共计229.9hm， 国道G214 临沧段需穿越生态保护红线面积98.5hm， 国道G219 临沧段需穿越生态保护红线面积36.3hm， 国道G323 临沧段需穿越生态保护红线面积50.6hm， 国道G357 临沧段需穿越生态保护红线面积39.3hm。

值得注意的是国道G323 耿马至勐简段路线穿越南滚河国家级自然保护区缓冲区， 项目设隧道方式从缓冲区通过， 隧道采用新奥法进行施工， 从工艺选择上看， 类比临沧境内的隧道工程， 如风吹垭口、 大梁山等隧道， 未见隧道上方植被因隧道施工而影响生态环境， 因此在认真执行操作工艺， 和相关保护措施的情况下， 隧道建设对保护区缓冲区的功能影响较小，从生态影响的角度来分析， 项目建设是可行的。

按照政策要求， 生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。 因国家重大基础设施、 重大民生保障项目建设等需要调整的， 由省级政府组织论证， 提出调整方案， 经环境保护部、 国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后， 报国务院批准。 因国家重大战略资源勘查需要， 在不影响主体功能定位的前提下， 经依法批准后予以安排勘查项目。 本项目属于国家重大基础设施工程， 在方案可行、 可控的情况， 尽量少占生态红线为准则。

5 措施与建议

5.1 深化建设方案

云南临沧地处高原山区， 土地资源极其珍贵。 交通建设必须坚持发展与保护并重， 合理和有效地利用土地资源， 贯彻最严格的耕地保护制度。 建设方案要做到工程方案可行、 工程经济合理， 加深路线方案研究， 需多方案比选， 不能遗漏有价值的工程方案， 在方案比选过程把与城镇规划的关系和占用永久基本农田、 优质耕地、 生态红线的数量作为方案优先的指标， 不能为了降低建设成本、 减少拆迁等而多占耕地特别是坝区范围内的永久基本农田、 优质耕地、 自然保护区核心区的生态红线。

5.2 严格控制用地规模

按照《公路工程项目建设用地指标》 严格控制用地规模， 包括总规模以及路基、 桥梁、 隧道、 连接线、 互通和附属设施等均应控制在《用地指标》 规定的规模内； 同时， 应采取先进的工程技术手段， 减少土地的占用。

5.3 预留交通廊道

加强与相关县（市、 区） 对接， 在目前正在开展的永久基本农田、 生态红线核实整改中予以调整， 预留出交通廊道； 在土地利用总体规划中已预留廊道的应尽量利用。

5.4 加强与地方规划部门的沟通协调

在公路的规划、 可研、 设计等阶段邀请地方规划部门的全程参与， 在项目的用地预审及审批、 环境评价、 水土保持、 社会影响评价等方面得到最大支持与帮助。 同时， 积极主动参与各部门的实地踏勘， 对于合理化建议， 特别是避让永久基本农田、 生态红线的建议在规划和设计阶段中予以采纳。

6 结语

经过本轮规划临沧市普通国道均能达到二级公路及以上的技术标准， 大幅度的提升整体路网结构及功能， 提高了沿线居民的出行效率， 同时能与临沧市“五横三纵” 高速公路网规划以及现状国道、 省道提升为二级及以上公路标准的目标相吻合。 其规划将助力临沧市国土空间规划“一张图” 的加速形成， 进一步促进临沧市成为西南边境的交通枢纽和经济增长极核。