关于推动南四湖流域生态保护和高质量发展的调研与思考

省人大常委会副主任 王 华

为深入贯彻落实省委关于推动南四湖流域生态保护和高质量发展部署要求，做好南四湖生态保护立法工作，统筹解决南四湖流域生态治理、产业发展和民生保障问题，省人大常委会组成调研组，赴济宁市实地考察南四湖流域渔民生产生活、污水处理、池塘退养、湿地建设、产业转型等情况，学习借鉴浙江、安徽两省推动新安江跨省流域生态共保共治经验做法。

从调研情况看，近年来，省委、省政府深入践行习近平生态文明思想，坚决扛起南四湖生态保护政治责任，科学谋划、统筹施策，以壮士断腕的决心推动南四湖实现由“酱油湖”向三类水体转变，保护治理取得明显成效。一是组织领导坚强有力。省委、省政府主要领导同志挂帅督战，多次深入湖区调研，专题研究相关问题，为南四湖保护治理精准把脉。省内流域各市县担当尽责、克服困难、狠抓落实，湖区渔民群众、工矿企业响应号召、服从大局，形成上下联动、齐心协力、共同抓好大保护的良好态势。二是综合治理成效显现。深化“治保用”综合治污体系，推进工业、农业、生活、船舶、外来水“五水共治”，域内累计关停1万余家重污染企业，取缔小码头572个，实施退养退渔1.5万公顷。三是法治体系不断完善。南四湖生态保护立法有序推进，在《山东省水污染防治条例》《山东省湖泊保护条例》《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》以及《济宁市水环境保护条例》基础上，2021年省人大常委会出台《山东省南四湖生态保护条例》，形成衔接配套的南四湖生态保护法治保障体系。四是协同共治稳步推进。鲁苏两省、济宁市与徐州市、微山县与沛县之间初步建立跨省流域水生态环境联防联控机制。在全国率先全面建立县际流域横向生态补偿机制，实现流域4市42条河流75个断面横向生态补偿全覆盖。五是民生保障工作扎实有效。坚持以人民为中心的发展思想，通过加大财力投入、政策补偿、低保救助、技能培训和就业服务、实施渔民安居工程等措施，全力保障湖区群众生活。

南四湖生态保护是一篇大文章。目前，各方面工作进展和取得的成绩是初步的，南四湖生态保护和高质量发展仍处于压力叠加、负重前行的攻坚期，产业转型的阵痛期，动能转换的窗口期，生态环境形势依然严峻，保护治理成果还不稳固，改善群众生产生活条件、实现产业振兴、让湖区群众共享生态保护和高质量发展成果，还有不少矛盾和问题需要破解。

一、优化顶层设计，完善保护治理体系

南四湖生态保护和治理，问题表现在湖里，根子在岸上，需要统筹谋划、综合发力、上下协同、湖岸共治。从体制机制看，南四湖保护治理“统”的力度不够，统分结合、整体联动的工作机制不健全。目前，在省生态环境委员会框架内组建了南四湖东平湖流域生态环境保护专项小组，依托省、市、县生态环境部门优化了监管协调机制，但从运行情况看，还偏重末端水质监管执法，统筹推进源头治理、绿色发展的力度较弱，省级部门之间条块分割、多头管理、衔接不畅、底数不清等问题依然存在。从政策支撑看，南四湖保护治理的规划引领不足，总体规划、专项规划、配套制度等政策体系不完善，资金投入不足，资金来源单一，主要依靠财政资金，保障力度有限。从治理方式看，有的部门和干部仍然存在一些模糊认识，有的认为抓生态保护压缩了发展空间，没有正确把握生态保护和经济发展的关系，在落实上被动重点突破多、主动整体推进少，推动南四湖生态保护由集中整治向依法治理、“一湖之治”向“流域之治”转变任务迫切。

南四湖流域生态保护和高质量发展，事关大运河文化带、南水北调工程、雄安新区建设等国家战略实施，事关全省经济社会高质量发展。要树立大局观念，立足服务国家战略，聚焦“三区一地一枢纽”发展定位，结合推进新旧动能转换、打造乡村振兴齐鲁样板，抓好顶层设计，统筹安排，整体推进，着力提升南四湖保护治理、绿色发展、生态法治、组织保障一体化水平。要优化体制机制，加大省级层面“统”的力度，建议在省级层面成立南四湖生态保护和高质量发展工作领导小组，加强政策协同、要素协同、力量协同、落实协同，构建省市县上下联动工作机制。要完善规划体系，加快编制出台南四湖生态保护和高质量发展总体规划、专项规划，推动流域跨省交界市县规划共商共编，统筹安排湖区国土空间优化、自然资源利用、流域综合治理，强化功能管理、资源管控和生态保护，推动涉湖产业协调融合发展。要更加注重求真务实，科学把握保护治理时序，指导有关市县明确近期、中期、远期目标任务，按照时间表，在整体推进基础上，聚焦主要矛盾、主动发力、重点突破，做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接。要加快立法进程，对南四湖生态保护和绿色发展作出系统性、整体性制度安排，依法解决南四湖保护治理面临的突出问题。

二、加强精准治理，补齐生态系统短板

南四湖流域水网密布、物种丰富、城镇密集，保护治理形势复杂。抓好南四湖大保护，重中之重在于找准病因、辩证施治。调研发现，目前在精准治污上还有不少薄弱环节。一是南四湖生态健康科学研究滞后，保护治理科技支撑薄弱。与云南、安徽等省相比，我省湖泊治理科研平台建设、技术创新应用、专业人才引进培养等方面还有差距，特别是南四湖生物多样性保护、水生植物资源化利用、生态循环农业发展、湖区富营养化防治、航运污染防治等课题科研攻关力度有待加强。比如，南四湖菹草群落面积已接近38万亩，其生长期间对净化水质具有重要作用，但衰退腐烂后却会对水质造成污染。据估算，每年光打捞收割费用就要5600余万元，目前，既无能力打捞收割，也无资源化利用途径，本来应是湖区群众致富的资源优势变为湖区的生态负担。二是截污控源任务艰巨。一方面，城乡环境基础设施不健全。城市建成区内仍存在管网收集空白区，城镇生活污水收集处理设施运行维护长效机制不完善。湖内住家船生活污水和垃圾目前虽已采取集中收集拉运方式处理，但点多面广、高度分散，管理难度大。另一方面，点源排放标准和河湖水质标准差距大，河湖执行地表三类水标准，污水处理厂排放执行一级A类标准，工业点源执行行业标准或流域标准，均较地表三类水差距较大。三是生态扩容谋划推动不够。湿地生态系统是维护河湖生态健康的重要屏障，但由于长期投入不足、体制不顺，部分人工湿地缺乏系统运营维护管理机制，有的破损、淤塞，水质净化效果降低。

南四湖生态系统是相互依存、紧密联系的有机整体，正确认识和把握南四湖生态规律，是科学高效推动保护治理的前提。要加快推进南四湖生态保护智库建设，深化南四湖生态系统科学研究，掌握各生态要素健康状况、内在功能和演变机理，开展绿色技术创新攻关和示范应用，综合运用工程、生物和微生物等技术，构建水体、底泥、湿地、水岸良性循环系统，促进水生物保护、水生态平衡、水经济发展。要大力推进立体治水，紧盯水生态安全，坚持“城乡并举、水陆并进、建管并重、整转并推、干群并抓”，采用城镇、农村和湖区三区联治方式，加大“减”的力度，强化城乡截污治污基础设施建设，推进湖内垃圾污水收集上岸处理；做好“增”的文章，因地制宜，科学规划布局重点入湖河流和环湖生态缓冲带、人工湿地等工程，开展退化湿地修复治理，加快推进退养池塘综合整治，完善建设、管理、保护体系，构建布局合理、功能完善、规模适宜的生态屏障。要加快提升智慧监管水平，探索建立南四湖监管大数据平台，利用物联网、云计算、大数据、地理信息系统等关键技术，聚合重点行业领域数据信息，实现湖区监测监控有效覆盖，构建信息共享、监测预警、会商研判、协调联动、快速反应机制。

三、加强民生保障，带动渔民群众共同富裕

退渔退养是河湖生态环境整治的重要一环，表面上看是环保问题，实质上是民生问题，关键在于做好“后半篇文章”，抓好渔湖民转产发展和安居工作。湖堤内渔湖民主要分为三类：一是以农业生产、耕种为主的农民，与堤外农民生产生活方式没有明显区别。二是农业种植、渔业养殖兼而有之的半农半渔的农民，生产方式主要是“一池一田”，池内养殖、池上种植。三是以船为家的渔湖民，生产方式主要是渔业养殖捕捞、船舶运输、外出务工，部分从事农家乐、渔家乐。综合分析，当前民生工作的重点是抓好半农半渔群众转产发展和以船为家纯渔民转产发展和安居工作。目前面临的主要问题在于，一是转产转业难度大。渔湖民年龄结构总体偏大，文化程度偏低，学习新技能困难较大，不少渔湖民退养后难以实现转产，缺少其他就业技能，存在社会稳定风险。二是渔民安居工程推进难度大。据调查，目前以船为家、无房无地的渔湖民，上岸意愿强烈的仅占总人数的28%，已计划列入第一批安居试点工程。对于剩余以船为家的渔湖民群众，具体安置方案还需认真听取群众意见。三是补偿资金缺口大，退渔退养等有关补偿费用仅靠市县承担压力较大。

推动南四湖保护治理要妥善处理生态和民生的关系，努力实现生态保护和民生保障相协调。目前，南四湖民生保障工作的主要矛盾是退渔退养群众关心的资产评估、经济补偿、转产发展、社会保障等问题，建议成立工作专班，制定专项方案，深入了解意愿诉求，全面摸清工作底数，精准建档立卡，建立“一户一册一干部”结对帮扶机制，采取发展产业、务工就业、支持创业、提供公益岗位、特困救助等形式，分类做好安置工作。要健全民生保障政策体系，建议省市县民政、人力资源社会保障、住房城乡建设等部门上下联动，专题研究完善转产转业、住房安置、社会保险、困难救助等政策体系，既要充分激发内生动力，又要牢牢兜住民生底线，解除群众后顾之忧。要有序推进安居工作，充分尊重群众意愿，体现人文关怀，坚持依法依规、程序严谨、公开透明，重点把握资产评估、拆解补偿、废弃物处置、验收管理等关键环节，解决好钱从哪里出、人往哪里去、房从哪里来等难点问题，采取新建住房、购房补贴、货币安置、公租房等方式，确保有意愿上岸的群众搬得安心、住得放心。要统筹做好暂无上岸意愿群众的安置工作，完善连家船公共设施，优化服务管理，改善提升生活环境，让群众先稳住心。同时要及时了解群众思想动态，跟踪做好后续工作。

四、加快产业转型升级，推动绿色低碳发展

南四湖流域自然资源、人文资源、生态资源丰富，又是京杭大运河航运交通要道，随着南四湖保护治理向纵深推进，湖区产业不适应高质量发展要求的问题越来越突出。一是产业组织方式、运营机制亟待优化。南四湖渔业组织化、产业化、现代化程度偏低，渔业发展方式和空间布局亟待优化，渔民以传统一家一户养殖为主，渔业龙头企业偏少，限养区池塘缺乏整体规划。如何破解湖区保护与发展的困境，浙江省淳安县提供了成功的经验。他们在千岛湖保护方面，坚持政府引导、企业进入、渔民参与，整合资源要素，发展大水面保水渔业，实现“一条鱼带动一方经济、一条鱼呵护一湖秀水”。二是湖区产业绿色化、生态化转型任务迫切。比如，南四湖流域水稻种植面积达63万亩，但仅9.39万亩稻（藕）田完成退水治理，35%的稻（藕）田发展稻渔生态种养；自然保护区实验区内22.6万亩池塘，仅3000亩完成生态化改造试点，95%以上的养殖池塘缺乏尾水处理设施。三是湖区产业融合发展进程缓慢。微山湖文旅、渔旅、农旅融合不够，旅游产品同质化、碎片化，主体项目局限于微山岛、南阳岛和红荷湿地观光，旅游配套设施不健全，产业链条短，特别是“住”“购”和“娱”等环节薄弱，难以满足市场需求。四是湖区港航物流产业集约化程度比较低。主要表现在：港口多、规模小、分布散，没有形成规模效益，亟需整合。湖区运营船舶多为柴油动力船舶，耗能高、污染大、运力小，机械化、智能化程度低，新能源船舶推广应用还有很长的路要走。

生态优先、绿色发展是南四湖保护治理的根本出路，也是发展民生事业的必然选择。要转变治理理念，充分挖掘南四湖生态、水运、自然、文化等优势资源，探索生态价值多元转化路径，推动生态产业化、产业生态化，大力发展生态产业、新兴产业和循环产业，延伸产业链条，构建绿色产业体系。南四湖产业转型升级优势在水，特色在鱼，潜力在港行物流产业。建议一是深化经营体制、运行机制改革。用好政府和市场“两只手”，引导社会资本参与保护治理，借鉴千岛湖经验做法，由省水发集团、土发集团与微山县合作成立南四湖发展有限公司，以发展大水面生态渔业、全域生态旅游产业为重点，科学评估鱼类渔产潜力，统一规划提升旅游服务品质，用好水资源，做足“鱼”文章，完善联农带农机制，以鱼养水治水，以鱼兴业富民。优化整合南四湖生态资源、红色渔乡和运河风情文化等文旅资源，打造内陆湖泊文化旅游综合目的地，增强南四湖造血功能。二是加快推动湖区产业绿色转型、融合发展。聚焦湖区特色种养产业，组织省市农业（渔业）科研院所、涉农高校科研力量，开展种质资源保护利用、生态种养技术、病虫害绿色防控等联合攻关、专题研究，创新生态循环种养模式，发展湖区特色农产品精深加工，促进农旅、渔旅、文旅深度融合，让湖区群众共享生态保护成果。三是加快港航物流产业提档升级。充分发挥京杭大运河物流优势，推进济宁港口资源整合，建设绿色化、智能化、标准化、现代化大港口，构建全省内河航运通江达海、资源要素畅通流动的经济动脉。整合沿线传统船舶制造企业，引进先进船舶制造企业，建设新能源船舶制造基地，培育港航与制造业融合创新发展模式。

五、加强上下游沟通合作，推进流域共治共享

南四湖流域是一个完整的生态系统，推动南四湖生态保护要牢固树立“一盘棋”思想，既要办好山东的事情，也要加强上下游省（市）协同合作，形成“共抓大保护”的合力。目前，鲁苏两省以及南四湖交界的济宁市与徐州市、微山县与沛县分别签订了联防联控协议，但流域协同治理还处于起步阶段，面临的形势任务依然严峻。一是入湖河流水质不稳定。去年1至9月，南四湖53条入湖河流中有4条为劣五类水体。其中，我省39条入湖河流中优良水体21个，占比53.8%。二是流域排放标准不统一。按照国家水质评价标准，湖泊的总磷指标控制要求比河流严4倍，水在河里都达标、入湖却成为“污水”的问题客观存在。为保障南水北调水质安全，我省加严了全盐量、硫酸盐、氟化物地方排放标准，流域水污染物排放标准亟需统一。三是上下游联防共治长效机制尚未真正建立。长期以来，我省在合作推进南四湖生态治理上，对上游承担了生态补偿责任，对下游承担了确保一湖清水北上的政治责任，但跨省流域全链条生态补偿机制尚未破题。鲁苏交界两市县合作交流的层面和形式相对单一，以信息通报、联合监测为主，停留在技术层面，还需逐步完善协同治理工作机制。此外，与京津冀还未开展实质性合作，服务和融入国家战略、推动区域一体发展的空间有待拓展。

南四湖上下游省（市）既是流域生态保护共同体，更是经济发展共同体，我省作为南四湖生态保护的主战场，要主动加强与上下游省（市）沟通，探索利用河湖长联席会议、河湖长联盟、联合治水磋商等形式，充分发挥流域交界市县人大作用，探索建立多领域、多层面合作交流机制，推动在系统谋划、协商协调、整体推进、督促落实等方面协同发力。要深化合作共治，聚焦水环境问题突出的入湖跨界河流，共同摸排污染源底数，建立交界地区外源污染清单，协商共治共护方式，编制“一河一策”方案，加强联合监测、联合执法、应急联动、资源共享，推动跨界河湖治理保护政策、计划规划、技术标准等有效衔接，形成河湖治理良好秩序。要探索完善跨省流域生态补偿机制，把京津冀纳入南四湖生态补偿机制，坚持权责一致、合理补偿原则，科学设置生态补偿标准体系，形成保护者和受益者良性互动局面。推动建立多元化补偿关系，采取对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式，激发生态保护动力，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

六、争取国家支持，打造跨省流域生态保护样板

无论是从南四湖治理面临的现实问题看，还是从外省流域生态保护实践经验看，推动跨省流域保护治理既要横向协同，更要上下联动。一方面，从治理任务看，南四湖流域涉及鲁苏豫皖4个省、34个县、53条入湖河流，流域面积大，污染来源广，治理任务重。此外，南四湖流域水资源、水环境、水生态的监管、执法、监测涉及面广，分属不同层级、不同部门事权。另一方面，从浙江、安徽两省推动新安江流域生态补偿改革试点的成功经验看，国家层面的支持无疑会是个很大的助力。建议我省借鉴浙江的做法，积极向国家有关部门反映南四湖生态保护的重要性和目前面临的困难，争取设立南四湖特别生态功能区，并纳入京津冀协同发展战略。同时，要积极争取将南四湖流域保护治理、清淤扩容等重大工程、重要事项纳入《南水北调东线二期工程治污规划》《南水北调东线二期工程规划》，推动拟定南四湖流域水污染物排放标准，支持节约集约利用南四湖资源发展绿色低碳产业。■