轨道交通TOD 综合开发的成都实践

刘立早

（重庆市规划设计研究院，重庆 400000）

0 引言

实施轨道交通TOD 综合开发，是提高城市发展质量和城市生活品质的重要抓手，对重构城市空间格局、优化城市人口和功能布局、治理大城市病、实现城市轨道交通可持续发展具有重要作用。与一般的建设项目相比，TOD 综合开发涉及行政主管部门和利益主体众多，事务繁杂，在规划、建设、管理过程中需开展大量统筹协调工作，因此，必须建立与之相适应的实施措施，为综合开发的高效有序推进提供有力支撑和保障。TOD 模式如图1 所示。

图1 TOD 模式

近年来，国内多个城市先后开展了轨道交通TOD 综合开发实践，成都虽然起步较晚，但通过借鉴国内外城市TOD 综合开发的成熟经验，并结合成都的发展实际，在顶层设计、策划规划、建设运营、土地政策、项目试点等多个方面进行了有益的探索，取得了一系列可资借鉴的丰硕成果。

1 成都轨道交通TOD 发展概况

1.1 成都已成为我国轨道交通“第四城”

自2000 年启动轨道交通建设以来，成都先后开展了四期轨道交通建设规划，截至2021 年，已开通的轨道交通运营里程达558 km，年度总客运量突破18 亿乘次，单日最高客流已突破700 万乘次。无论是通车里程还是客流量，成都都处于全国第4 位，仅次于北上广。“十四五”期间，成都轨道交通在建的运营里程将超过1000 km，而以轨道交通站点为核心的TOD 综合开发，正在深刻影响成都的城市空间格局和市民的日常生活，成为成都公园城市建设的重要抓手。成都轨道交通运营里程突破500 km 如图2所示。

图2 成都轨道交通运营里程突破500 km

1.2 TOD 规划建设后来居上

虽然直到2019 年，成都才正式进入TOD 建设元年，第一个TOD 项目——陆肖站综合开发正式动工兴建，但早在2017 年，成都就已经在积极开展TOD 相关规划和政策研究。在市委市政府的强力推动下，将前四期轨道交通建设规划中的695 个站点、90 个车辆基地纳入轨道交通场站综合开发范围，并将105 个轨道交通站点及90 个车辆基地的综合开发列为市级项目，由市政府统筹安排。截至2022 年，成都轨道集团已先后启动实施21 个TOD 综合开发项目，其中14 个示范项目的物业均将在2022 年底前实现上市交易，由此可见，TOD 规划建设成就斐然。成都首个轨道TOD 项目——陆肖站综合开发如图3 所示。

图3 成都首个轨道TOD 项目——陆肖站综合开发

2 成都轨道交通TOD 经验总结

2.1 加强顶层设计，理顺TOD 综合开发工作机制

2.1.1 成立市级层面统筹协调机构

从2017 年开始，成都市就将TOD 综合开发确立为引领城市发展的重大战略，并坚持政府主导的基本方针，成立轨道交通建设和TOD 综合开发领导小组，由市长挂帅，发改、财政、自规、建委、交通、各区政府、轨道公司为成员，统筹协调政策制定、规划编制、施工建设、项目运营等工作。同时，整合原来分设的规划局“轨开办”和市建委“轨建办”，设立“成都市轨道城市发展推进办”，负责编制综合开发总体规划、制定政策、资源整合、产业统筹、工作督察等工作。

2.1.2 出台多项关键政策文件

自2017 年下半年开始，成都市政府陆续出台一系列政策，如《成都市轨道交通专项资金筹措方案》《关于轨道交通场站综合开发的实施意见》《成都市轨道交通场站综合开发实施细则》《成都市轨道交通场站综合开发专项规划》《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》《成都市轨道交通TOD 综合开发战略规划》《成都市轨道交通场站综合开发用地管理办法》等近20 项配套政策文件，涉及资金筹措、土地管理、规划管理、建设管理、收益分配、商业运营、技术标准等方面，这些都为成都TOD 综合开发的有序推进提供了引导和支持。

2.2 建立“策划—规划—设计—实施”的TOD 综合开发工作流程

2.2.1 以策划为引领，彰显每一个站点的特色

为实现TOD 综合开发项目全生命周期的高品质运营，保障开发业态的精准定位和差异化发展，按照“无策划不规划、无规划不设计、无设计不实施”的原则[1]，成都引入了戴德梁行、仲量联行、德勤咨询、第一太平戴维斯、高力国际等专业策划机构，以TOD综合开发片区为研究对象，按照产业发展客观规律，科学确定片区功能定位和产业规模，合理安排商业商务、居住、配套公共设施等用地布局和比例关系[2]。

2.2.2 通过轨道交通场站一体化城市设计明确规划条件

以策划方案为基础，按照“站城一体、产业优先、功能复合、文化彰显、形态塑造、场景营造”六大总体要求，引入了法铁、日建设计、HDR、艾奕康、凯达环球、欧博迈亚、利安、梁黄顾等知名设计团队，联合本地规划设计机构开展轨道交通场站一体化城市设计，明确细化地块容积率等技术指标，并通过相应控规调整，将城市设计成果及相关技术要求纳入拟上市宗地规划、建设条件。成都市轨道站点TOD 综合开发规划设计六大总体要求如图4 所示。

图4 成都市轨道站点TOD 综合开发规划设计六大总体要求

2.2.3 加强开发运营，实现城市发展综合效益最大化

成都在轨道TOD 综合开发过程中，制定了“国际化、统筹化、产业化、差异化”的开发运营战略，在充分吸收借鉴国内外先进经验基础上，建立政府与市场密切配合、相辅相成的投建运维工作体系。首先是打造国际化的开放合作平台，积极与国内外优秀的开发商、运营商、商业品牌合作；其次是创新TOD产业发展模式，在产业策划、轨道交通建设、配套设施建设、运营管理服务等阶段加强统筹协作，尽可能满足市场需求；再者是加强TOD 综合产业链的打造，培育由核心层、支撑层、衍生层构建的TOD 产业生态圈；最后是以市场规律为基准，对老城区、新城区以及不同类型的站点制定差异化的运营策略。

2.3 创新TOD 综合开发土地政策

2.3.1 创新供地方式

对不具备单独规划建设条件，需与轨道交通设施整体规划、一体设计、统筹建设的开发用地，成都市探索了在同一宗土地上划拨与出让方式相结合、地上与地下项目相结合、经营性用地与市政设施用地相结合的整体供地、分层登记新模式。对具备单独规划建设条件的轨道交通场站综合开发用地，采取“两次整理一次出让”模式[3]，即由区（市）县政府、市土储中心、市级平台公司先进行土地的首次整理，完成征地拆迁和公建配套设施建设等工作，再由成都轨道交通集团有限公司（简称成都轨道集团）进行土地的二次整理，开展轨道交通站点与上盖地块、相邻地块的互联互通工程建设，并代办土地上市手续。

2.3.2 创新土地“招拍挂”制度

对不具备单独规划建设条件，需与轨道交通设施整体规划、一体设计、统筹建设的开发用地，成都市在“招拍挂”时采取了竞买准入制度，即竞买人需具备轨道交通建设运营能力，并由轨道交通建设和TOD 综合开发领导小组办公室对竞买人资格进行核实。另外，成都还对“招拍挂”土地的起始价格进行了规定，即起始价为该地区没有轨道交通开行情况下宗地评估价格的70%，并强调在“招拍挂”时应按照轨道交通场站一体化城市设计提出的技术要求，带规划条件出让。

2.3.3 创新土地收益分配制度

为充分调动辖区政府参与TOD 综合开发的积极性，成都市规定，轨道交通场站综合开发用地范围内的土地，由区（市）县出资完成土地整理的，供地后先按现行体制进行分配，即按规定比例上交市财政和缴纳相应的规费税费，余下的收益由区（市）县与成都轨道集团按1:1 的比例分成，而由成都轨道集团出资完成土地整理的，供地后同样先按现行体制进行分配，剩下的收益由区（市）县与成都轨道集团按1:3 的比例分成[4]。

2.4 推动TOD 综合开发试点项目

成都要求全市13 个区（市）县都要启动建设TOD 综合开发示范项目，并在项目中落实成都建设“美丽宜居公园城市”的发展目标，体现“人随线走”“站引人聚”的规划理念，形成良好的社会效应[5]。首批确定的14 个示范站点，在规划与实施过程中已呈现出较多的特色亮点。例如，位于高新东区的三岔站是城市级站点，以国际交往、学研创新、城市乐活为主要目标，打造顺应全球化发展趋势的成都对外窗口，建设空港新城CCID 中央创新区；位于高新区的陆肖站是片区级站点，总体定位为城市中央活力区，强调以公园社区为特色，实现人城境业的高度和谐；位于龙泉驿区的行政学院站是组团级站点，主要通过综合开发推动站点周边地区的产业、人气集聚，展现商业+公园+社区的东部门户形象；位于锦江区的四川师大站是社区级站点，重点在轨道车站周边打造开放式街区，形成多元丰富的生活场景和舒适便捷的通勤体验。成都三岔站轨道TOD 项目如图5所示。

图5 成都三岔站轨道TOD 项目

3 结语

近年来，我国各大城市越来越重视TOD 模式的发展，但由于相关土地、规划政策及技术标准的缺失以及规建管工作流程的不完善，在TOD 综合开发过程中往往面临各种障碍。而成都从2017 年至今短短5 年间，通过不断深入探索轨道交通TOD 综合开发的实施路径，形成了一系列高效实用的政策机制、专项规划、技术标准、工作规程，为成都建设“轨道上的城市”提供了有力支撑，也为各地TOD 综合开发提供了重要参考。