上海疫情防控城市管理和社会动员对做好战时人民防空的启示

冯书军 李良勇 李 巍 金振华 李 韬 孙 波

摄影：杨帆

上海此次疫情严峻复杂，做好这座拥有2 500万人口的超大城市的管理和社会动员，范围之广 、程度之深、难度之大，前所未有。政府部门既要迅速控制疫情，全力守护市民群众安康，又要做好各项保障，确保城市核心功能正常运转。采取坚持最快速响应、推进网格化筛查、做实全流程闭环、强化社会面管控、优化全方位服务保障等措施，对于抓好超大城市生命体、复杂巨系统的治理，应对未来信息化条件下强敌介入的战时人民防空，有重要启示。

一、坚持行动方案牵引，紧跟战争态势发展，把握战时防空重点环节

人民防空方案是平时开展人防建设和战时组织人防行动的根本依据。一是紧跟形势完善方案。把握现代战争突发性、爆烈性、破坏性特点，对标特级设防城市人防战备要求，适应长三角城市群区域防空需求，细化完善各级各类人民防空方案计划。二是应对态势分级响应。围绕战时“高度军事化管制、高度计划性安排、物资保障供应配给制”等特殊要求，根据人防战备等级转进部署，分级落实人防平战转换、行动筹划、行动实施内容安排。同时，根据态势发展变化，适时优化指导、调整部署、调配资源，以变应变、快速反应。三是突出重点把握关节。遵循“人员防护与目标防护并重”，把握人防行动内在机理和实战要求。在平战转换阶段，重点开展人防工程平战转换、专业队伍扩编、物资筹措、人口早期与临战疏散任务，尤其是人口疏散要走留结合，明确留城“三坚持”（即坚持作战、工作、生产）人员，保障城市核心功能正常运转。在行动筹划阶段，重点健全指挥机构要素、科学确定行动战法、推演衔接指挥协同，为决战决胜提供支撑。在行动实施阶段，重点组织预警信息报知、力量调整部署、重要目标防护、消除空袭后果，做到行动快速、高效实施、致力打赢。

二、坚持指挥关系顺畅，确保指挥手段快捷，健全完善战时军地协同联动机制

战时集中统一、快捷高效的指挥，是确保打赢战争的根本保证。一是畅通指挥关系。主动适应军地机构改革和管理体制调整，构建权责清晰、要素齐全、权威精干的军地联合指挥机构。合理区分政治工作、城市管制、信息防护、应急救援、医疗救护、物资保障、舆论宣传等部门机构指挥权责，明确人防指挥部对于人员防护、目标防护的主责，做到统分结合、各司其职。针对现代空袭重点摧毁指挥体系这一特点，可借鉴“区块链”“去中心化”的技术思路，探索市、区，乃至长三角节点城市人防指挥体系战时替代、相互转换的机制，做到互联互通、指挥畅通。二是贯通指挥链路。市人防指挥部、防空区、防空片区构建的“金字塔型”指挥链路，围绕重点片区、城市核心功能、重要人防行动科学指挥决策。搭建一体化指挥平台，形成连接军地且满足全天候要求，基本、预备、移动指挥场所科学布设的格局。同时，整合人防有线、无线、卫星、视频系统等多种通联手段和资源，并开展常态化联通联调，确保在极端情况下能够联得上、通得了。三是赋能战时决策。战时行动决策基于动态精准掌握人员、重要目标、物资供应等方面的底数和变化，这项工作须从平时抓起、从基础夯实。应融入“数字城市”建设，加快人防数字化转型，建好数字底座，构建应用场景，掌握战备数据，深挖动员潜力。建好人防组织指挥信息平台，抓紧态势感知、监测预警、资源调查、数据汇集等工作，做到底数清、情况明、动态准，服务保障实战指挥和城市防空需要。

三、坚持强化社会动员，迅速集结专兼队伍，引导民众投入防空袭斗争

强化军地联合指挥部统筹协调职能，压实各级各部门主体责任，组织动员力量，共同落实战时管控措施。一是全域覆盖、全员发动。动员和组织群众积极配合城市管制，引导民众服从命令、听从指挥，切实加强自我防护，熟悉防空警报信号。二是联防联控、群防群控。严格实施封闭管理、交通管制，基本生活物资统一配置，特殊需求及时满足，最大限度减少人员流动，稳定社会秩序。三是专兼结合、应战应急。留城“三坚持”人员就地整编、迅速转换，扩编为人防专业队伍。围绕城市核心功能运转、工程设施平战转换等重点，协同长三角支援力量，快速投入关键核心设备地下化、工程设施临战封堵、工程设备战时启用等工作。四是深入基层、发动群众。在加强战时管制的同时，发挥基层自治及各类社会力量有序参与的重要作用。健全以居村党组织为领导核心，居村委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、群众团队、社会组织等多元参与的社区人防治理架构。组织社区在职党员和具有专业特长的各界人士，组建社区管制、宣传教育、战时训练、紧急救护、物资发放、心理疏导等若干工作队，在空袭来临时组织紧急疏散，维护社区秩序，承接保障事务，打通物资供应“最后一百米”。

四、坚持设施平战结合，建在平时、用在战时，提升城市关键基础设施风险防控水平

面对本市关键基础设施可能遭受的攻击风险，应综合考虑灾时保障、战时防护功能。一是优化结构布局。推进落实《上海市人民防空建设专业规划（2021—2035）》和“十四五”规划，在全市民防工程、人防警报、疏散基地和应急避难场所建设等方面，加大力度，优化布局。聚焦重点地区、重要地块、产业集聚区、重要目标毗邻区，加强分类指导和政策引导，统筹各类工程配比和布局，满足不同防护需求。针对中心城区、建成区结构布局不平衡的实际情况，加大政府性资金投入，鼓励支持投融资机制创新，利用大型绿地、公共空间等建设人防工程，提升人员掩蔽工程建设体量。二是确保防护功能。坚持高标准、多连通，推进重点地块、重大项目的人防工程成片连网和地下空间连通建设。统筹人员掩蔽工程平战转换的功能性、便利性，既提升防护单元面积、服务平时城市生产生活，又保证临战封堵、关键设施设备转入地下的可行可靠。依托“一网统管”，推进物联感知，精准防控风险。三是落实兼顾设防。要推进轨道交通落实兼顾设防要求，加快探索轨道交通战时运行模式，特别在地面交通损毁条件下，用好轨道交通，既能满足部分人员掩蔽需求，又能保证战时物资运送需要。同时，在交通管制中，城市高架和地面道路管理应根据人口疏散方向、物资运输要求，明确备用方向、疏堵方案，形成主辅结合、多路链接的交通格局。部分路段可按直升机起降要求设置。

五、坚持抓实目标防护，高标准、严要求落实，着力保障城市核心功能运转

重要经济目标事关城市保供保稳、避免次生灾害及后续复工复产，事关城市核心功能和战争潜力储备，其平时建设管理、战时保障功能和自身防护亟须加强。一是完善分类分级的目标防护标准，重点针对民生设施、高端产业、能源基地、交通物流、信息通信、国防科工等类型目标，建立防护标准，落实防护要求，注重平时演练，在战时情形下能够接续生产、保障供应、疏解交通，维护生产、生活秩序。二是健全军地协同的建设管理机制，坚持经济建设贯彻国防要求，政府主管与行业主管协同推进落实，以规划引领目标分散布局、冗余备份和关键部位地下化，新建扩建项目同步落实防护建设，既有项目加速更新改造。三是增强精干高效的目标防护力量，常态开展队伍整组点验、专业训练，大力提升专业防护能力。同时，目标防护力量需加强新装备、新器材配备，提高目标防护及损伤修复能力，梯次投入二次生产保障，确保城市核心功能正常运转。

六、坚持物资保障到位，强化计划组织，满足民众基本生活需求

物资保障、民生保供，是战时防空维持社会稳定的重要环节。一是做实战备物资储备。平时采取实物、协议、渠道储备方式，加强指挥所、工程平战转换、指挥通信警报和人员目标防护救援等人防战备物资储备，确保极端情况下，物资保障充分，留有冗余备份。同时，发布指引，引导民众以家庭为单位储备应急物资。二是建立统一调配机制。建立统一调拨、采储结合、节约高效的战时物资供应保障体系，严格规范计划、调配、运输、发放等一系列程序流程，针对性制定计划，跨区域调配资源，多渠道保通保畅，做到底数清晰、分发有据、配送畅通、供应有序。三是有效稳定市场秩序。既要加强保供协调对接，创新物资供应方式，打通供应难点堵点；又要稳定市场、平抑物价，保障基本生活必需品供应，严厉打击恶意囤积、哄抬价格、扰乱市场秩序的行为。

七、坚持信息权威发布，掌握舆论主动权，凝聚强大意志

互联网时代，媒介多元，信息庞杂，战时实施舆论管制，营造良好舆论环境、清朗网络空间，对于凝聚力量、安抚人心、鼓舞士气至关重要。一是权威发布信息。适应分众化、差异化的传播趋势，把握时、度、效，巩固和壮大主流新闻舆论阵地，加大权威信息发布，加强政策措施解读，及时回应群众关切。广播电台、电视台要留有备份，保证主流媒体持续发声。二是坚持正面宣传。始终以团结、稳定、鼓劲、正面宣传为主，善用老百姓听得懂的语言、信得过的典型、看得到的事实开展宣传，让群众爱听爱看、产生共鸣，有效鼓舞人、激励人，坚定全民战争意志。三是实施舆论管制。严格实施战时新闻舆论管制，加强对热点、焦点、突发事件及社会敏感事件的舆论引导，建立网络舆情、虚假信息的监测、预警、溯源、甄别、消除等处置机制。积极开展对敌网络攻击和渗透的斗争，展开舆论战、信息战、网络战、心理战的较量，牢牢掌握信息舆论制高点和主动权。

八、坚持力量向心支援，布局城市群联合防空，发挥长三角区域人防一体化作用

推动城市群联合防空，需要处理好战区、行政区、防空区的关系，协调好应对来袭的一体指挥与多点支援的关系，发挥好上海作为龙头城市的牵头、协调作用，打破区域分割，实现统筹谋划、一体联动。一是编实联合方案。由国家人防办会同战区，指导编制城市群联合防空方案，明确人口早期疏散、合成专业力量跨区域支援、物资保障的行动指导、指挥关系、协同要点，实现全域一张“作战施工图”。二是实施联战联训。按照区域防空、联战联训和整体协同、就近用兵原则，在战区指导下，依据方案开展针对性、实案化区域人民防空向心支援专项演练，磨合聚焦中心城市、目标防护的联合指挥、行动会商、力量共用、资源共享、保障衔接机制。三是加强联动保障。发挥长三角资源禀赋优势，统筹区域人防力量建设、战时共享使用，解决力量不足问题。统筹新型装备设施建设、集约使用，解决目标防护手段不足问题。统筹全域疏散基地（地域）建设，提高“运、接、转、收”效能和基本生活保障能力，解决疏散转运功能不足问题。

疫情防控的现实考验，给战时防空带来了诸多镜鉴，敦促着各级各部门树牢总体国家安全观，增强国防观念、战备意识、底线思维，坚持平战结合、立足战时，着力增强城市管控、社会动员能力，着力提升军民兼用、平战两用水平，达到战备效益、社会效益、经济效益有机统一，实现“战时保护人民，平时造福人民”。