中国环境管理体制改革的历史脉络与发生机理
——基于历史制度主义视角的考察
2022-11-09王智睿
王智睿，陈 纪
一、问题的提出
20世纪80年代以来，中国环境管理体制在较短时间内经历了从缺位到完善的变迁历程，总体上呈现出扩权增能的趋势。2018年，历经多次机构改革的环境保护部升格为生态环境部，地方环保机构改革也随之开展，标志着“大环保”管理体制正式形成。由于环境破坏具有负外部性、溢出性等特征，环境管理体制改革涉及复杂的利益博弈，为理解中国政治领域的制度变迁提供了一个绝佳场域。因此，梳理中国环境管理体制的变迁历程及其发生机理，不仅具有重要的学术价值，能够丰富关于“制度变迁如何产生”的讨论和理解；另一方面，也有助于从历史上全景式地把握该项制度的发展趋势，进而明晰它在不同演进阶段的任务和目标，为构建现代环境治理体系提供思路上的指导和可操作的方案。
当前，学术界关于中国制度变迁的研究成果颇为丰硕。在早期，受诺斯、科斯等经济学者影响，相当一部分研究基于制度经济学、演化经济学理论，将经济领域的制度变迁作为研究对象。它们多属自下而上的内生性制度变迁。显然，这种逻辑并不适用于政治领域的分析。随着新制度主义政治学的发展和引入，关于强制性制度变迁的研究开始增多。依托历史制度主义、理性选择制度主义等分析范式，研究者对于中国的制度安排、政策规划等内容进行了详尽的讨论。这类研究虽然无法为环境管理体制改革提供直接的理论阐释，却可以从理论和框架层面提供有益借鉴。
环境管理体制改革属于典型的政治社会稳定时期的渐进性制度变迁，呈现出自上而下的体制内主导特征。遗憾的是，基于制度变迁理论的相关研究还不够丰富、系统。整体而言，相关研究主要沿着以下两种路径：一类是回顾式、总结性研究，即对几十年来的环境管理体制改革展开历时性分析，侧重于文件梳理和对策建议；另一类多见于各类新闻刊物的深度报道栏目，侧重于对具体改革事件的描述，重在事实性介绍，尤其是对于细节的深描。近年来，关于环境管理体制的学理性研究开始增多，但一方面，这些讨论多聚焦于具体领域的环境制度，如海洋环境管理、大气环境管理等。由于主题过于单一，无法从整体上把握变迁背后的逻辑；另一方面，主要面向的是环境管理体制自身，而非历时性的制度变迁。也就是说，它们多关注的是改革绩效、现实问题、未来路径等内容，对环境管理体制改革的过程梳理及其发生机理挖掘不够。
基于对上述文献的梳理，中国的环境治理改革研究部分存在着视野不够开阔等问题：或是“就环保言环保”，或是拘泥于“环保与发展的二元关系”。需要更系统的理论作为研究视角，将制度变迁的个案与变迁逻辑的梳理相结合。综上，本文希望基于历史制度主义视角，将制度变迁理论引入环境管理体制改革的分析，借助“环境—结构—行为者”的分析框架，全面梳理其阶段性变迁的过程，深入探究其整体性变迁的机理，由此阐释对未来制度演进的启示意义。
二、理论视角与分析框架
（一）历史制度主义同环境管理体制改革的契合性
制度理论与人们对政治的研究一样古老。自柏拉图的《理想国》开始，思想家们就试图厘清制度是如何形塑政治行为的。“二战”以来，受行为主义的冲击，传统的制度研究式微，政治学研究转向宏大的结构主义建构与微观的行为主义分析。然而，仍有一些政治学者试图基于中观理论来解释现实世界中发生的政治事件，历史制度主义也由此应运而生。早期的历史制度主义主张对革命、政变、民主化等重大历史事件或制度变革进入深入细致分析，阐明“政治斗争是如何被其所处的制度背景所塑造的”，随后将研究议题逐渐转向政治社会稳定期的制度变迁问题。相较于理性选择制度主义与社会学制度主义，它在方法论上属于修正的个体主义，适合中观层面的中长期研究，涵盖了组织结构、正式制度安排和非正式规范等诸多方面。中国环境管理体制作为政治社会稳定期的一项具体的政治制度安排，涉及纵向和横向政府间的结构性关系，契合中观层面的中长期研究。历史制度主义的基本观点也有助于从理论层面理清其变迁的生成逻辑。
（二）历史制度主义的“结构观”
结构观是历史制度主义最主要的分析范式。它强调一项政治制度涉及的组织或主体之间的结构性关系，着力于这种结构性关系在现实生活中如何形塑政治制度。斯文·斯坦莫曾言简意赅地指出：历史制度主义视角下的主体行为，取决于个人、环境和规则。也就是说，个人、环境和规则始终处在同制度的互动之中，它们三者之间也是相互影响的。
具体到中国的环境管理体制改革，它本质上属于不同行动主体围绕权力和资源配置而进行的利益博弈。这些主体间的关系，主要由制度规则来决定，具体表现为基本的政治制度和经济制度等制度安排，这些制度安排的总和即制度结构：一方面，通过明确体制内主体间的权力关系，制度结构限定了它们开展行动的范围；另一方面，如果既定的制度安排无法有效发挥正向功能，行动主体将会开展新的博弈，为制度变迁提供动力。经济体制改革、政府机构改革、服务型政府建设等都是制度结构调整的重要表现。
同时，历史制度主义者尤其关注制度之外的因素是如何与制度共同引发某种政治后果的。在政治制度变迁的过程中，经济发展、社会力量、科技水平等构成了制度之外的环境因素。正如有研究者所言，就制度更新的角度而言，环境监管领域的制度变迁可以纳入有关经济社会转型的整体框架中加以理解。同样地，环境管理体制时刻处在外部环境的包围中，它的变迁必然受到制度所处环境的直接或间接影响。相较于具有稳定性的制度结构，环境因素的变化更加频繁且明显。如果一项制度无法满足新环境的需要，制度变迁的动力将会随之产生。
尽管历史制度主义更强调制度结构、外部环境的作用，但行为者并非完全是消极、被动地适应，而是具有一定的主观能动性。这种能动性是一种利益表达，具体表现为理性评估后产生的相对独立的观念，以指导行为者创造性地寻找解决方案。在权力集中的政治体制下，强势的行为者有能力去支持新的观念，他们的政治选择和行动会影响制度变迁的进程。在这一过程中，多元行为者会围绕它们支持的观念展开竞争或合作，关键行为者的观念认知则有助于推动变革。因此，中国环境管理体制改革与行为者尤其是关键行为者的观念紧密相关。
（三）历史制度主义的历史观
另一方面，历史制度主义的分析范式还表现为一种历史观。从长时段来看，制度涉及的结构性关系并不是一成不变的：环境、结构、行为者等变量会随时间的变化而产生变动，并在不同时期产生不同的分化组合。因此，本研究在参考历史制度主义基本观点的基础上，借鉴“历史脉络”的分析思路，将中国的环境管理体制改革放置于长时段的历史脉络之中，置于宏大的制度和社会历史文化情境中进行探讨，重点关注结构、环境、行为者等不同因素在特定时间节点上的组合，以及这种组合是如何促成制度变迁的。概言之，这些因素并不是单一地发挥作用，更不是一成不变的。它们统一于时间的框架之下，其自身变迁与交互作用共同塑造了环境管理体制的演化。
综上所述，本文借助历史制度主义的结构观和历史观，尝试为中国环境管理体制改革构建一个“环境—结构—行为者”的分析框架。具体来看，将其变迁过程放置于历史脉络之中予以考察，分析三重因素在不同阶段的组合叠加及其作用程度。其中，制度结构意指该项制度安排所涉及的基本制度，以及它们规定的主体间的结构性关系，尤其是权力关系；外部环境是指在制度之外客观存在的各类经济社会要素。它们的变动和调整影响着制度变迁的方向和进程。另一方面，行为者也会对制度变迁产生重要的反作用。
三、“环境、结构、行为者”组合叠加：中国环境管理体制改革的历史脉络
（一）中国环境管理体制的“从无到有”
中国现代意义上的环境管理肇始于20世纪70年代。此前受经济发展战略和政治意识形态等影响，环境问题被视为资本主义国家特有的现象。直至1973年，国务院委托国家计委召开了第一次全国环境保护会议，标志着环保工作的序幕。1974年，我国开始专设国务院环境保护领导小组，下设办公室由国家建委代管，主要负责工业“三废”治理。但由于缺乏编制，权力较弱，难以履行起环保职能。改革开放构成了制度变迁的关键节点。此后，我国环境保护部门在历次改革中呈现出“升格”“扩权”“增能”趋势。
1.设立实体性环境保护部门
1979年，我国通过了第一个综合性的环境保护法律——《环境保护法（试行）》，标志着环保工作开始走向规范化。在1982年的国家机构改革中，国务院环境保护领导小组办公室与国家住房和城乡建设部、国家城建总局等部门合并组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局，实行计划单列和财政、人事权的相对独立。为协调各部门履职，1984年国务院成立了环境保护委员会，其办公室设在城乡建设环境保护部，由环境保护局代行其职。同年，环境保护局改名为国家环境保护局，作为国务院环境保护委员会的办事机构，但归城乡建设环境保护部领导。至此，我国环境保护领域首次出现了专门性的实体性机构，履行环境管理的决策、监督、执行、协调等职责。
既有研究普遍强调，环保部门的设置与升格是生态环境不断恶化的结果。然而，尽管当时环境污染、生态破坏等问题已经开始凸显，但尚未对制度变迁产生实质性影响。相较于外部环境因素，制度结构起到了更具决定性的制约性作用。从历史上看，历次政府机构改革主要面向当时行政管理体制所面临的主要矛盾。1982年机构改革遵循的是精简原则，致力于缩减政府部门数量，解决人员膨胀问题。因此，环境保护领导小组与职能相近部门的合并，国家环境保护局归城乡建设环境保护部领导，反倒弱化了部门的地位和职能。概言之，由于当时在制度结构层面存在着“机构庞大，人员臃肿”等紧迫性问题，组织逻辑发挥起关键性作用，体现在观念层面，即“精简机构和人员”。至于外部环境因素，尤其是生态环境因素，并不是当时改革的主因，只是起到了开端作用。
2.设置独立的环境保护部门
为了更好发挥环保部门职能，1988年政府机构改革将国家环保局从住房和城乡建设部中分离出来，明确为国务院综合管理环境保护的职能部门，成为一个独立的、副部级的国务院直属机构。1989年《中华人民共和国环境保护法》以法律形式确立了二级多元管理的环境体制，即实行环保部门统一监管、有关部门分工负责及属地负责相结合的行政管理体制。1998年，国家环保局升格为直属国务院的国家环保总局（正部级），并撤销了环境保护委员会。在规格提升的同时，统一监管范围进一步扩展，监督管理职能也随之增加。事实上，当时成立环境保护部的呼声已经很高，但在组织逻辑的影响下，环保部门没能进一步升格为国务院组成部门。不过，此次改革撤销了绝大多数的工业专业经济部门，有助于实现工业污染源末端监管的相对集中。
相较于第一次机构改革，这一阶段制度变迁的逻辑更为复杂。“以经济建设为中心”的环境因素发挥起基础性作用，它所带来的市场转型、经济体制改革等结构变动，深刻影响着环境变迁：其一，为了服务经济职能转变，政府开始从微观的经济管理中转移出来，适度打破了“所有者”也是“监管者”的现象，有助于环保职能的相对统一；其二，在剩余控制权下放的过程中，由于工业化在不同地区的结构和进程存在差异，“地方分权型”环境治理模式更有助于实现资源的配置，制度锁定不断强化；其三，“分权让利”改革使地方政府获得了更多财权和经济管理权，对经济增长的关注远远超过环境治理。由此带来的粗放型发展模式加速了环境问题的全面爆发。但另一方面，官方的环保观念不断强化，物质、技术基础得以巩固，加速了新的制度安排的出台。
3.大部制改革下的有益尝试
在2003年，科学发展观提出了对于经济社会“全面协调可持续”的新要求，有助于推动中国转向“环境优化经济增长”的新阶段。这种观念层面的变革，为制度变迁提供了重要的推动力。2008年第十一届全国人民代表大会第一次会议批准了《国务院机构改革方案》，原国家环境保护总局升格组建环境保护部，作为国务院组成部门，统一管理全国环境工作。改革强化了统筹协调、宏观调控、监督执法等职能，环保部门可以直接参与环境政策、规章的制定，实现了机构的升格与职权的扩张。回顾历次改革，逐渐拥有较大权限并成为政府组成部门的环保机构设置极大强化了国家的环保职能。地方环境保护机构设置也基本定型，并设置了辐射全国的环境安全督查网络，监督地方执法，协调跨域纠纷。
在此阶段，随着我国环境污染形势日益严峻，以及在国际环境合作中做出的承诺，生态环境的重要性不断凸显。在外部环境的基础上，制度结构的调整提供了动力。环保部门的历次改革均受政府机构改革的直接影响，随着转变政府职能在机构改革中的核心地位开始明确，党的十七大报告中明确提出要“探索实行职能有机统一的大部门体制”。长期受制于职能分散，多头管理的环保部门迎来了改革契机。然而，利益调整是长期且复杂的。职能整合的背后是权力博弈。“分工合作、各负其责”主要源自计划经济年代分工较细的专业化管理模式。长此以来，行业监管具备了技术、人员、信息方面的优势，形成了牢固的路径依赖。因此，政府间权力关系的调整仍显得相对不足。据统计，环保部“三定”方案的56项职责中只有14项专属事权。在共有事权中则缺乏统筹协调的核心职责。例如，国土部门不但要监督、监测地下水的过量开采，同样承担了污染防治职责。所有者与监管者区分不明，使得环保部门的统一监管形同虚设。
（二）中国环境管理体制的“密集调适”
2010年以来，雾霾问题迅速升温为国内热点话题。面对日益严峻的环境形势，以及它所带来的民意诉求，2012年中共十八大正式将生态文明建设作为党追求的一项政策目标，上升到体制、制度等政治层面进行解读。这构成了环境管理体制改革的又一关键节点。自此，制度变迁迎来了“密集调适”期，集中体现了其生成逻辑。
1.生态环境是最大的民生
社会环境的变动不仅可以视为制度变迁的开端，同样可以发挥起加速剂作用。作为一项典型的公共物品，生态环境涉及全体国民的切身利益。但长期以来，政府主体尤其是地方政府缺乏对公众环境权的尊重。进入21世纪后，经济发展一方面带来了各类环境污染问题，一方面提升了人民对于美好生活的需求，两者间的矛盾进一步催生了社会主体的环境保护观念，参与水平不断提升。同时，环境污染问题引发的社会群体性事件也飞速增长。据统计，自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速，其中2011年重大事件比上年同期增长120%。公众对环境保护的意愿及对环境利益的诉求不断攀升，逐渐衍生为呼唤环境变革的社会力量。
分散的社会群体是无法形成压力的。2010年前后环境压力的形成，与互联网发展有着密不可分的关联。微博、天涯等web2.0网络的兴起，为汇聚民意提供了开放、便捷的平台，大大激发了民众的表达欲和参与度，对国家权力构成了非正式的制衡。例如，雾霾在微博上的热议引发了数以千万网民的围观，他们借助互联网平台积极开展利益表达，要求解决生态环境污染问题。一些境外媒体的宣传也在很大程度上影响了国内民众的环保认知与维权意识。综上，随着经济社会的发展，尤其是技术的进步，封闭的社会环境被进一步打破，形成了相对无序的社会力量。对此，党和政府必须进行有效回应。在党的十八大，生态文明建设同经济建设等一道纳入中国特色社会主义事业总体布局。习近平总书记从改善民生与增进人民福祉角度解读生态环境，强调良好的生态环境是最普惠的民生福祉。可见，外部环境的开放性使得环境议题逐渐上升为政治议题，表现为一种观念上的指引，加速了环境管理体制的变迁。
2.推进垂直管理体制改革
李克强总理在论及改革时提到，“触动利益比触及灵魂还难”。中国环境管理体制改革并不是由单一的外部环境因素所引发的，其实质是制度结构所涉及的利益主体之间的权力博弈。其中，“条块关系”作为中国地方政府体制中基本的结构性关系，是影响环境治理效能的关键症结，主要表现为作为“条条”的环保部门与作为“块块”的地方政府之间的权力关系。由于前者的人事和财权掌握在同级政府手中，容易受到地方的影响和操控。为此，2016年中央开展了省以下环保机构垂直管理体制改革试点，由省级环保机构对全省环保工作实行统一监督管理，县级环保机构由上级环保局直接管理。同时，监察、监测职责上收至省一级，执法职责向市县下沉。目的是打破“以块为主”的地方环境管理体制，在优化环保部门权力配置的基础上，扭转地方党政领导的政绩观，打造齐抓共管、协同履职的地方环境管理工作格局。
从央地关系的视角来看，地方分权型的纵向结构是影响环境政策执行的重要因素。十八大以来，党中央以“两个积极性”为总体原则，在央地关系调整中强调适度向中央倾斜，保障了中央的集中统一领导。这为强化上级对地方环境治理行为的规范能力奠定了基础。那么，既然分权型环境治理被证明是低效的，为何不实行全面的垂直管理？这是因为，中央政府选择集中统一领导权更多是出于制度的绩效性考虑，而让地方政府分权管理更多是出于制度的合法性考虑。正如有研究者所言，分权型结构作为一种策略性工具，能够防止中央政府在环境治理中流失合法性，形成一种权威保护机制。由此可见，央地关系在影响制度变迁的同时，也体现了党中央和国务院这一行为者的主观能动性。
3.全面推进环保部门改革
随着生态环境保护成为新时代治国理政的重要观念，环保部在推进职能整合的过程中发挥着重要作用，采取了诉苦、借势、造势等多种方式。例如，前部长周生贤曾多次在公开场合引用“中国环保部是世界四大尴尬部门”的说法，获得了舆论的广泛支持。随着改革目标得到中央的认可，环保部成立了全面深化改革领导小组，出台了多个文件，积极推进相关工作。最终，2018年十三届全国人大一次会议正式批准成立中华人民共和国生态环境部，将环境保护部的全部职能与其他6部委涉及环境治污领域的职能进行横向整合，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，基本打破了污染防治上的“九龙治水”，实现了生态保护上的统一监管，生态环境管理体制趋于完善和定型。这既是应对生态环境污染问题的必然结果，也是推进政府职责体系建设的重要目标。然而，以上观点偏重于外部环境和制度结构，相对忽视了行为者的能动性，尤其是关键行为者的主导作用。
环境管理体制改革的核心是实现职能的有机统一与合理配置，涉及复杂的利益博弈，需要从顶层设计层面进行整体部署。关键行为者的观念演化成为制度变迁的先导。习近平总书记的生态理念最早萌芽于他的陕北知青生活，是我国最早提出“城市生态建设”、“建设生态省”理论并付诸实践的地方领导人。党的十八大以来，总书记的“生态文明建设”思想渐趋成熟。关于制度变迁的目标模式，他强调：山水林田湖是一个生命共同体……由一个部门负责实施所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的，并在2015年的《生态文明体制改革总体方案》中成为管理体制变迁的根本遵循。作为关键行为者，中央高层领导的重视与推动有助于打破部门间的利益藩篱，可以直接推进制度变迁目标的实现。当然，观念引导的有效性，主要得益于近年来坚持和加强党的全面领导的一系列工作。
（三）小 结
总之，在此阶段，环境管理体制改革开始超越早期的组织逻辑和单一的职能逻辑，政治逻辑开始凸显，最终促成了制度变迁的实现。质言之，它不再仅仅作为经济发展的附属部分，也不是纯粹的职能整合与管理优化问题，而是成为一个事关合法性的政治议题，关系到改革、发展与稳定的有机统一。值得关注的是，行为者观念因素开始主动回应外部环境的需求，成为制度变迁的先导。但这离不开制度结构层面的配合。党的十八大以来，权力关系的调整是一系列制度变迁得以实现的根源。原有的外部环境和制度结构被打破，使得重要行为者在博弈中最终胜出，观念因素才能发挥起重要作用。
四、中国环境管理体制改革的发生机理及启示
概言之，中国环境管理体制经历了“从无到有”、“密集调适”的演进过程，环境、结构、行为者这三重因素在不同阶段的组合叠加及其作用强弱，共同塑造了中国环境管理体制渐进性变迁的结果。从整体上看，外部环境的开放性、制度结构的匹配度和行为者的观念认知，分别提供了先导条件、根本动力和基本方向，形成了中国环境管理体制改革的发生机理。
（一）外部环境的开放性：环境管理体制改革的先导条件
制度变迁何以实现？一个首要前提是外部环境的变化。它会打破原有的结构，引入新的行动主体，要求对旧的制度安排进行调整。也就是说，制度变迁产生于环境和制度之间的矛盾冲突。改革开放以来，为了解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，经济建设成为一切工作的中心，这也构成了制度变迁的基础环境，长期发挥着主导作用。地方政府受“GDP”导向的影响，在环境规制中存在着“逐底竞争”现象。环保被视作发展的对立面，制度变迁迟迟无法推进。直到进入经济转型升级期，才开启了改革的“窗口”。此外，社会环境的重要性不断凸显。单位制解体后，国家失去了对社会成员进行“总体性支配”的工具，社会力量的成长，尤其是参与意愿的增强形成了较强的外部压力，影响到政策议程设置。当然，除去公众的主动参与，政府也会进行“开门决策”，通过专家、智囊等主体的“上书”、“内参”等方式进行集思广益。它们同生态环境因素的互动组合，在党的十八大之后形成了“叠加”效应，最终促成了制度变迁的实现。
不同类型的外部环境处于非均衡的变迁状态。但从整体来看，它们共同呈现出从封闭走向开放的特征，构成了制度变迁的先导条件。改革开放以来，中国开始积极参与全球环境治理，承担起相应的环境责任。这在客观上加速了生态型政府的构建，同时也对运行高效的环境制度提出了要求。与此同时，随着对外交流的增多，中国的政府机构改革形成了“向西方学习”的传统。各国开展环保扩权的实践为国内的环境改革提供了宝贵借鉴，大部制更是契合了环境保护综合管理的现实需求。这些都为制度变迁的方向提供了经验参考，影响到最终的制度选择。不过，尽管环境因素无时无刻不在推动着制度变迁，但这更多是一种开端作用。它本身并不足以实现制度变迁，而是要通过结构、行为者等中介变量。只有当后者对环境因素进行回应，即行为者随着制度结构变动而展开博弈时，环境管理体制改革才可能达成。
（二）制度结构的匹配度：环境管理体制改革的根本动力
上文指出，制度变迁固然需要外部环境的推动，但也会受制于其所处的制度结构，它规定了不同行动主体之间的权力关系，并决定了特定时期的制度选择。通常而言，这种权力关系具有相对稳定性。受路径依赖等因素的影响，它较难产生内生性的变迁动力，而是要在同环境、行为者的互动中发挥起关键作用，即“打破桎梏”：外部环境的变化会要求制度结构进行相应的变动；行为者在先进的观念认知指导下也会主动进行制度结构的调整。在此基础上，相对弱势的行动主体获得了更高权威，或高层权威的支持，将有助于促成改革，由此达成新一轮博弈的均衡。在这个意义上，制度匹配是中国环境管理体制改革的根本动力。在不同的发展阶段，政府的工作重心和行为偏好会进行调整，通过国家权力来调整各类结构性关系，达到适配的效果。
如果将生态环境治理视为一个政治系统，环境管理体制是一项具体的制度安排，同时也存在着政治、经济、文化等基本制度安排，那么，只有当环境管理体制同其他制度安排兼容时，才能达到“制度匹配”。既有研究多关注环境管理体制同经济体制改革的密切关联，我们则希望从更广义的改革，即转变政府职能进行探讨。在早期，转变政府职能事实上是转变政府经济职能。因此，“二级多元”的环境管理体制有利于地方政府开展经济建设，但也由此产生了职能交叉重复、地方监管失效等现实问题，且随着外部环境变动，这种制度不匹配愈发严重：一方面，中国的经济发展开始从粗放式转向现代化经济体系，对环境质量提出了更高要求；另一方面，转变政府职能进入到服务型政府建设和职责体系建设的新阶段，对于美好的生态环境产品提出了更高要求。然而，环境管理部门的职能配置同上述要求是不相匹配的。权力关系的持续调整成为促成制度变迁的“最后一跃”，实现了改革内容从扩权增能向职能配置的重要转变。因此，制度间功能失调造成的合法性流失，是环境管理体制改革的根源。
（三）行为者的观念认知：环境管理体制改革的基本方向
中国的不同治理领域广泛存在着制度不匹配的问题，为什么环保部门实现了有效调整，有些部门却没有实质性进展？这是因为，一般情况下，制度变迁不是完全被动的，相关行为者的观念认知发挥着重要影响，不同观念间的互动能使行为者克服行动的根本性障碍。它的结果在很大程度上取决于持有不同观念认知的行为者之间力量的对比，是综合考虑环境变动、利益博弈等多种因素的结果。总结来看，这种观念间的竞争主要存在于两个层面：首先是环保部门和其他行业主管部门，它们之间的分歧在于环保职能横向整合的限度。由于改革直接关系到国家发改委、国土资源部等强势部门的利益，需要获得高层权威的支持。环保部门的积极作为并不足以达成制度变迁；此外是中央环保部门和地方政府，它们之间的分歧在于环保工作的重要程度。在“以块为主”的管理体制下，前者对于地方环保履职的影响有限。由于主体间地位的不对等，制度变迁难以实现。随着近年来加强党的领导，推进党的建设，调整央地关系，以及领导小组等具体机制的完善，以习近平同志为核心的党中央的整合与协调能力不断强化，为制度变迁创设了改革环境，提供了政治支持。
可以看出，观念的作用主要体现在三个方面：一是设定方向，二是利益综合，三是加速变迁。不过，处于相对强势地位的行动主体可能会被自身利益所“俘获”，无法对外部环境的变化进行及时回应。在中国，行为者观念因素的特殊性则在于，中国共产党可以发挥起坚强的领导核心作用，党中央能够立足于经济社会的整体利益，统领全局，进行观念引领。基于新制度学派的观点，合法性和效率是影响组织行为的重要因素。同样地，在环境管理体制改革中，中央需要平衡好发展与稳定的关系，二者在不同阶段是有所侧重的：早期，为了通过经济发展获取绩效合法性，环境管理体制以被动应对为主；随着环保工作的重要性提升，开始积极作为，通过强制性的自上而下方式，以领导人的高位推动来破除利益藩篱。当然，主动作为的前提，在于党中央在权力关系调整过程中的主导地位。
因此，行为者观念的有效性，既受到环境因素的影响，同时也取决于主体的权威。只有在特定的条件组合下，它才能发挥起强作用。一些研究者发现，强势领导人在关键时刻对制度和环境的影响更明显，但在稳定时期，后者对行为主体的形塑作用更强。本案例印证了上述观点：以党的十八大为节点，习近平总书记关于生态文明体制改革的相关讲话精神，为制度变迁提供了方向指引和直接动力。不过，这种观念并不是独立的，而是对外部环境和制度结构做出的回应。这也反驳了西方学术界对中国政治做出的“威权主义”的“污名化判断”。本研究还发现，随着制度结构的调整，尤其是权力关系的变动，观念因素在稳定时期的作用开始增强。未来可以考虑将更多社会主体引入博弈，达到“以观念制约观念”的效果。
（四）进一步讨论
综上，自环保机构设置以来，生态环境的持续恶化构成了制度变迁的重要推动力。在这一过程中，致力于提升履职能力的环保部门试图实现自身的“扩权增能”，增强部门的生存能力。然而，在原有的相对稳定的制度结构下，这种尝试面临着诸多掣肘，也难以与国家的发展战略相匹配。随着外部环境的持续变动，转变经济发展方式的现实需要提升了环境保护在政府职能结构中的排序，民众对美好环境的诉求成为了中央开展顶层设计的重要考量，在权力关系调整与关键行为者的推动下，制度变迁最终得以实现。
总结来看，历史制度主义对结构、环境、行为者的强调，以及对历史的重视，为笔者的讨论提供了全面系统的框架。这里我们可以得到三点启示：其一，权力与体制间的相互作用构成了中国政治发展的现实逻辑。改革开放后，稳定的一元化权力关系被打破，一系列分权化改革有效激活了体制内部和外部的活力。但随着改革进入“深水区”，通过强化权威来协调部门间复杂的环保权力博弈，是必要的。坚持党的领导，贯彻党中央关于生态环境保护的总体要求，具有充分的合理性。其二，政治领域的制度变迁具有渐进性。即便受到了外部环境的冲击，受路径依赖等因素的影响，制度依然会保持一定的稳定性和连续性。因此，“改革只有进行时，没有完成时”。需要久久为功，循序推进，并注重综合执法改革、环保督察等配套制度的完善。其三，权力关系调整开始从集分循环转向制度化。近年来，随着政府职能转变进入新阶段，环境管理体制改革开始通过权责清单制度、财政事权与支出责任改革等举措，以“确权”的方式确认环保职能在政府主体间的配置，理顺部门间关系。事实上这是将变动的权责关系加以制度化，是政府职能转变工作真正到位的具体体现。
五、结语
基于上述分析，我们认为：制度变迁的根源在于旧的制度安排无法适应外部环境的变动，以至于影响到制度自身的合法性。其必要条件则是权力关系的调整。在此基础上，行为者的观念认知可以起到直接推动作用。因此，制度变迁的本质，是不同主体间围绕利益获取而开展的权力博弈。这一过程受到多重逻辑的共同影响，且作用机制相当复杂，我们并没有发现某个单一因素能够持续性地发挥起决定性作用。正如凯瑟林·西伦指出的：制度变迁是政治环境、制度本身以及变革推动者共同作用的结果，既有外生性根源也有内生性根源。质言之，是不同因素之间的结构性关系塑造了制度，它们在不同阶段发挥着不同程度的作用，呈现出不同类型的排列组合。
制度变迁长期处于均衡和矛盾的冲突运动之中。如果新的制度安排无法适应变动的外部环境，那么将会进行持续演进。因此，环境管理体制改革永远在路上，必须充分考虑到时间空间和内外环境等因素，有针对性地调整改革路径。
首先，从横向整合来看，打破“九龙治水”并不等于要走向“一龙治水”。职责的有机统一是为了抑制环境治理的负外部性，降低交易成本。一旦超过平衡点，容易走向行政权力和行政成本的膨胀。并且，大部制无法根除职能交叉等问题，还可能会固化部门间边界。因此，未来的改革应坚持权责一致原则，循序渐进，形成科学思路，而非理想化地、无限制地打造一个“超级大部”。可以考虑加强部门间的统筹协调，建立起等级化程度高、正式化程度低的灵活性机制，通过明确共同责任、设立领导小组、副职归口管理等手段，倒逼协同履职。
其次，从纵向配置来看，应进一步打破“上下一般粗”的模式，为差异化配置提供制度化保障。近年来的相关改革已经初步打破了环保领域的“职责同构”。然而，由于我国的政府是“惟上负责”的，环保职责的纵向边界实际上较为模糊，上级依然可以通过各种方式派任务、下指标、压责任。因此，必须要加强制度化建设，通过立法、清单等手段进行确权与确责，区分不同层级的职责。此外，持续推进环境事权与支出责任改革，借助财政机制来约束各级政府的行为边界。最终目标是“有收有放，按层归类，重理职责，形成体系”。
最后，更好发挥市场和社会机制的功能，实现协同效应。随着“放管服”改革的持续深入，主体间的职责和边界渐趋明确。在此基础上，要着力保障主体协同履职的长效机制。一方面要做好“赋权”与“赋能”，在程序上增强可操作性，吸纳并引导各主体依法有序参与环境治理的全过程，为资源配置、利益协调和社会监督搭建平台。另一方面也要继续落实、压实主体责任，以责任为纽带，实现职责衔接，减少“搭便车”现象，将环境保护内化为全社会的自觉行动。
